แนวนโยบายแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
ความหมายของแนวนโยบายแห่งรัฐ
แนวนโยบายแห่งรัฐเป็นคำที่มาจากรัฐธรรมนูญจึงมีนักวิชาการหลายท่านให้ความหมายของคำนี้ไว้ เช่น
“แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ หมายถึง แนวนโยบายขั้นพื้นฐานที่'รัฐ' ฝ่ายบริหาร หรือองค์กรของรัฐจะต้องดำเนินการให้เกิดประโยชน์กับประเทศชาติและประชาชน”[1]
“แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ” คือ หลักการแห่งนโยบายหลัก ซึ่งกำหนดไว้ในรัฐธรรมนุญให้รัฐจะต้องปฏิบัติตาม [2]
แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ หมายถึง กรอบหรือแนวทางที่เป็นนโยบายหลักของประเทศ ซึ่งกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญเพื่อให้เกิด ความมั่นคงแห่งความเป็นรัฐและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนซึ่งรัฐบาลรัฐสภาหรือองค์กรของ รัฐมีหน้าที่ต้องดำเนินการกำหนดนโยบายบริหารราชการและออกกฎหมายให้เป็นไปตามหลักการที่กำหนด ไว้เป็นแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และจะไม่ผันแปรไปตามการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง[3]
จากการให้ความหมายดังกล่าวข้างต้น จึงอาจให้ความหมายของแนวนโยบายแห่งรัฐ หมายถึง หลักการนโยบายที่ผู้บริหารประเทศจะต้องดำเนินการตามที่รัฐะรรมนูญกำหนดให้บริหารประเทศ ทั้งนี้ โดยไม่คำนึงถึงนโยบายของพรรคการเมืองที่เป็นฝ่ายรัฐบาลที่ใช้ในการหาเสียงเลือกตั้งและทำให้ได้รับเลือกตั้งจากนโยบายของพรรคการเมือง
ความเป็นมาของการกำหนดแนวนโยบายแห่งรัฐไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
แนวนโยบายแห่งรัฐเริ่มปรากฏขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 ด้วยการกำหนดรายละเอียดที่เกี่ยวข้องกับการบริหารราชการแผ่นดินในด้านต่าง ๆ อาทิ การรักษาเอกราชการสร้างความแข็งแกร่งของกองทัพ การรักษาวัฒนธรรมของชาติ การส่งเสริมเศรษฐกิจเสรี ส่งเสริมระบบสาธารณสุข เป็นต้น โดยรับอิทธิพลแนวความคิดของรัฐธรรมนูญของประเทศไอร์แลนด์ ค.ศ. 1937 ภายหลังจากนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยก็ได้มีการกำหนดแนวนโยบายแห่งรัฐไว้ภายในรัฐธรรมนูญในอีกหลายฉบับต่อเนื่องมาถึงปัจจุบัน พร้อมกันการเพิ่มเติมแนวนโยบายแห่งรัฐเอาไว้หลายประเด็น เช่น แนวนโยบายด้านการต่างประเทศ ด้านกฎหมายและการยุติธรรม ด้านทรัพยากรธรรมชาติ ด้านวิทยาศาสตร์ ทรัพย์สินทางปัญญา เป็นต้น
แนวนโยบายแห่งรัฐมีประโยชน์ต่อรัฐบาลที่บริหารประเทศ 2 ประการ คือ[4]
1) เป็นแนวทางสำหรับการตรากฎหมาย
2) เป็นแนวทางในการกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน
ดังนั้น แนวนโยบานแห่งรัฐจึงถือเป็นหลักการที่ทุกรัฐบาลจะต้องจัดทำอันแตกต่างจากนโยบายของแต่ละรัฐบาลนั่นเอง
แนวนโยบายแห่งรัฐในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ได้บัญญัติไว้ในหมวด 6 กำหนดขึ้นเพื่อเป็นแนวทางให้รัฐดําเนินการตรากฎหมายและกําหนดนโยบาย ในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยมีหลักการสำคัญ คือ “การรักษาความต่อเนื่องสม่ำเสมอของการบริหารราชการแผ่นดิน” เนื่องจากระบอบการปกครองแบบรัฐสภามีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลได้บ่อยครั้ง ดังนั้น เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่างต่อเนื่อง รัฐธรรมนูญจึงได้กำหนดบทบัญญัติเรื่องแนวนโยบายแห่งรัฐขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว อย่างไรก็ดี โดยปกติแล้วแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐจะวางหลักการไว้กลาง ๆ สำหรับรัฐบาลทุกชุดและทุกรัฐสภา ดังนั้น แนวนโยบายแห่งรัฐจึงมีสถานะที่ใหญ่กว่าแนวนโยบายของพรรคการเมืองที่แถลงไว้ต่อรัฐสภาว่าจะทำสิ่งใดตลอดระยะเวลาที่ตนได้เป็นรัฐบาล เพื่อจัดวางบทบาทและภารกิจของรัฐในการบริหารราชการแผ่นดินให้เกิดความต่อเนื่องของนโยบาย
ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 แนวนโยบายแห่งรัฐบัญญัติใช้คำขึ้นต้นในแต่ละมาตราว่า “รัฐพึง...” ซึ่งมีนัยสำคัญว่า รัฐควรจะต้องดำเนินการและรับผิดชอบทางการเมืองในกรณีที่ไม่อาจดำเนินการได้ ด้วยการกำหนดให้เป็นแนวทางให้รัฐดำเนินการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน (มาตรา 64) จึงแตกต่างจากบทบัญญัติในหมวด 5 “หน้าที่ของรัฐ” ที่ใช้คำขึ้นต้นมาตราว่า
“รัฐต้อง...” หมายความว่า รัฐธรรมนูญบังคับให้เป็นหน้าที่ของรัฐให้ต้องปฏิบัตินั่นเอง
ขอบเขตของแนวนโยบายแห่งรัฐ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้บัญญัติแนวนโยบายแห่งรัฐไว้ในหมวด 6 ตั้งแต่มาตรา 64-78 แบ่งแยกออกเป็น 2 ส่วน คือ ในส่วนของหลักการที่เคยมีมาแต่เดิมในรัฐธรรมนูญ และ หลักการ
ที่เพิ่มขึ้นใหม่ รายละเอียด ดังนี้
ก) นโยบายแห่งรัฐที่มีอยู่แล้วในรัฐธรรมนูญก่อนหน้าและนำมาบัญญัติอีกครั้งในฉบับปัจจุบัน
1) การส่งเสริมสัมพันธไมตรีกับนานาประเทศโดยถือหลักความเสมอภาคในการปฏิบัติต่อกัน
และไม่แทรกแซงกิจการภายในของกันและกัน (มาตรา 66) รวมถึงการกาหนดให้มีแนวนโยบายในการคุ้มครองสิทธิและผลประโยชน์ของประเทศ และภาคเอกชนแรงงานและคนไทยในต่างประเทศ รวมทั้งการให้ความช่วยเหลือและอานวยความสะดวกให้แก่คนไทยในต่างประเทศ บทบัญญัติลักษณะนี้ ได้มีการบัญญัติเป็นครั้งแรกไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2492 (มาตรา 56 และมาตรา 57)
2) การระบบการบริหารงานในกระบวนการยุติธรรมทุกด้านให้มีประสิทธิภาพ เป็นธรรม และไม่เลือกปฏิบัติ และให้ประชาชน “เข้าถึงกระบวนการยุติธรรม” ได้โดยสะดวก รวดเร็ว และไม่เสียค่าใช้จ่ายสูงเกินสมควร และ มีความหมายกว้างครอบคลุมทุกขั้นตอนรวมทั้งกระบวนการไกล่เกลี่ยและการประนีประนอมยอมความด้วย (มาตรา 68)
3) จัดให้มีและส่งเสริมการวิจัยและพัฒนาวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและศิลปวิทยาการแขนงต่าง ๆ ให้เกิดความรู้ การพัฒนา และนวัตกรรม เพื่อความเข้มแข็งของสังคมและเสริมสร้างความสามารถของคนในชาติ (มาตรา 69) บทบัญญัติลักษณะนี้เคยมีมาก่อนในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ตามมาตรา 86 ในส่วนของนโยบายแห่งรัฐในส่วนนี้จัดแบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ ส่วนแรกเป็นเรื่องการจัดให้มีและส่งเสริมการวิจัยและพัฒนา และส่วนที่สอง เป็นเรื่องการสร้างให้เกิดความรู้ การพัฒนา และนวัตกรรม อันสอดคล้องกับคาอธิบายขององค์การทรัพย์สินทางปัญญาโลก ( World Intellectual Property Organization : WIPO)
ข) นโยบายแห่งรัฐหลักการที่เพิ่มขึ้นมาใหม่ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน
การกำหนดหลักการเพิ่มขึ้นใหม่หลายประการในเรื่องต่อไปนี้
1) การวางหลักให้รัฐจัดทำ “ยุทธศาสตร์ชาติ” เพื่อการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนตามหลัก
ธรรมาภิบาลและเป็นกรอบในการจัดทำแผนของหน่วยงานต่าง ๆ ในการบริหารประเทศ (มาตรา 65)
2) การวางหลักการอุปถัมภ์ค้ำจุนศาสนา ด้วยการนำหลักการของพระพุทธศาสนาอันเป็นศาสนาหลักของประเทศไทยในเรื่องไตรสิกขามาบัญญัติเพิ่มเติมให้รัฐพึงส่งเสริมและสนับสนุนการศึกษาและยแผ่หลักธรรมของพระพุทธศาสนาเถรวาท (มาตรา 67)
3) การกำหนดนโยบายให้รัฐพึงส่งเสริมและให้ความคุ้มครองชาวไทยกลุ่มชาติพันธุ์ต่าง ๆ ให้มีสิทธิดารงชีวิตในสังคมตามวัฒนธรรม ประเพณี และวิถีชีวิตดั้งเดิม สาหรับกลุ่มชาติพันธุ์ที่ไม่ใช่คนไทยจะได้การดูแลตามพันธกรณีหรือข้อตกลงร่วมกันระหว่างประเทศเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชน (มาตรา 70)
4) การกำหนดนโยบายให้รัฐส่งเสริมและพัฒนาสังคมและทรัพยากรมนุษย์ให้มีคุณภาพในทุกด้านเพื่อการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน ทั้งด้านการศึกษา ครอบครัว ด้วยการพัฒนาในทุก ๆ มิติ เช่น การกีฬา
การพัฒนาจิตใจ และการพัฒนาคุณภาพชีวิต เป็นต้น (มาตรา 71)
5) นโยบายด้านการดำเนินการเกี่ยวกับที่ดิน ทรัพยากรน้ำ และพลังงาน การวางแผนการใช้ที่ดินของประเทศ การวางผังเมือง ในทุกระดับ และมีการบังคับการให้เป็นไปตามผังเมืองอย่างมีประสิทธิภาพ (มาตรา 72)
6) การกำหนดนโยบายให้รัฐจัดให้มีมาตรการหรือกลไกที่ช่วยให้เกษตรกรประกอบเกษตรกรรมได้อย่างมีประสิทธิภาพ ผลผลิตสูง และมีต้นทุนต่ำสามารถแข่งขันในตลาดได้ (มาตรา 73)
7) การกำหนดหลักการจัดระบบเศรษฐกิจให้ประชาชนมีโอกาสได้รับประโยชน์จากความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจไปพร้อมกันอย่างทั่วถึง เป็นธรรม และยั่งยืน สามารถพึ่งพาตนเองได้ตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง ขจัดการผูกขาดทางเศรษฐกิจที่ไม่เป็นธรรม (มาตรา 75)
8) การบริหารราชการแผ่นดินต้องยึดหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี โดยกำหนดหลักการเพิ่มเติมให้เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องมีทัศนคติเป็นผู้ให้บริการประชาชน ไม่ใช่เป็นผู้ปกครองประชาชน ในการปฏิบัติหน้าที่ หน่วยงานของรัฐต้องร่วมมือและช่วยเหลือกัน กำาหนดให้การบริหารงานบุคคลของหน่วยงานของรัฐต้องเป็นไปตามระบบคุณธรรม รัฐพึงจัดให้มีมาตรฐานทางจริยธรรม (มาตรา 76)
9) รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ และ ใช้ระบบอนุญาตและระบบคณะกรรมการในกฎหมายเฉพาะกรณีที่จำเป็น (มาตรา 77) หลักการมาตรานี้ถือเป็นหลักการใหม่ที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญประสงค์จะให้ผู้บริหารประเทศดำเนินการด้านตรากฎหมายอย่างค่อยเป็นค่อยไปและคาดหวังว่ารัฐจะตรากฎหมายแม่บทในการจัดทำร่างกฎหมายและการพิจารณากฎหมายในโอกาสอันควร
10) ให้รัฐส่งเสริมให้ประชาชนและชุมชนมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ส่งเสริมให้ประชาชนและชุมชนมีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชนในการพัฒนาประเทศด้านต่าง ๆ (มาตรา 78)
บรรณานุกรม
คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ, คำอธิบายสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญ เล่มที่ 1, 12 เมษายน 2559.
คณิน บุญสุวรรณ, ปทานุกรมศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย. กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, 2548, หน้า 465.
มานิตย์ จุมปา, ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2550), กรุงเทพ : บริษัทแอคทีฟ พริ้นท์ จำกัด, 2553, หน้า 209.
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560. (6 เมษายน 2560). ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 134 ตอนที่ 40 ก.
สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. ความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560. พฤษภาคม 2562.
อัชพรจารุจินดา, เอกสารประกอบการสอน หน่วยที่ 7 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ, มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, หน้า 7-9.
หนังสืออ่านเพิ่มเติม
คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ, คำอธิบายสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญ เล่มที่ 1, 12 เมษายน 2559.
สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง. สาระน่ารู้เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ ชุด “สิทธิ เสรีภาพ และหน้าที่ของปวงชนชาวไทย”. พฤศจิกายน 2560.
สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. ความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560. พฤษภาคม 2562.
สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, บทความวิชาการ เรื่อง แนวนโยบายแห่งรัฐตามร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ... (ฉบับผ่านประชามติเมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2559, ออนไลน์ https://library2.parliament.go.th/ebook/content-issue/2560/hi2560-013.pdf, สิงหาคม 2560.
[1] คณิน บุญสุวรรณ, ปทานุกรมศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย. กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, 2548, หน้า 465.
[2] มานิตย์ จุมปา, ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2550), กรุงเทพ : บริษัทแอคทีฟ พริ้นท์ จำกัด, 2553, หน้า 209.
[3] อัชพรจารุจินดา, เอกสารประกอบการสอน หน่วยที่ 7 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ, มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, หน้า 7-9.
[4] อ้างแล้วเชิงอรรถที่ 2.
