แนวทางการปรับเปลี่ยนระบอบการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์

แนวทางการปรับเปลี่ยนระบอบการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์และเค้าโครง“รัฐธรรมนูญฉบับที่ ๑”

 

ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ม.ร.ว. พฤทธิสาณ ชุมพล

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รองศาสตราจารย์ ดร.สนธิ เตชานันท์

 

“ปัญหาต่างๆ ของสยาม”

          พระราชบันทึก “Problems of Siam” (ปัญหาต่างๆ ของสยาม) ลงวันที่ ๒๓ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๔๖๙ ไปพระราชทานพระยากัลยาณไมตรี (Francis B. Sayre) อดีตที่ปรึกษาการต่างประเทศและราชการแผ่นดินชาวอเมริกัน ผู้มาเยือนพระนครระยะสั้น[๑] ถือได้ว่าเป็นเอกสาร “ต้นเรื่อง” ของแนวทางของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวในการปรับเปลี่ยนระบอบการปกครอง เอกสารภาษาอังกฤษฉบับนี้[๒] มี ๓ ตอนชื่อว่า รูปแบบการปกครอง การเงิน และกิจการในประเทศ (The Constitution, Financial Affairs, International Affairs) โดยคำว่า “The Constitution” นั้นน่าจะหมายถึงรูปแบบการปกครองและองค์ประกอบมากกว่าที่จะหมายถึงรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษรโดยตรง ทุกตอนมีคำทรงอธิบายประเด็น ตามด้วยพระราชปุจฉาขอความเห็น

พระราชปุจฉา

          สองประเด็นแรกของตอนที่หนึ่ง แสดงให้เห็นว่า แม้พระองค์จะทรงเห็นว่าโดยหลักการแล้วสมบูรณาญาสิทธิราชย์เป็นสิ่งที่ดีมาก อีกทั้งเหมาะสมแก่สยามมาก แต่ทรงเน้นว่าทั้งนี้ “ก็ต่อเมื่อเรามีพระเจ้าแผ่นดินที่ดี” แล้วทรงระบุข้ออ่อนว่าอยู่ที่หลักการการสืบเชื้อสาย ซึ่งเมื่อผนวกกับกฎมนเฑียรบาลดังที่มีอยู่ แทบจะไม่เปิดโอกาสให้มีตัวเลือกว่าผู้ใดควรขึ้นครองราชย์สมบัติ พระองค์จึงทรงมีพระราชปุจฉาว่า “ควรหรือไม่ที่การสืบราชสมบัติจะยังคงเป็นตามชาติกำเนิด” และว่า ควรหรือไม่ที่จะไม่ให้พระมหากษัตริย์ผู้ทรงราชย์ทรงเลือกผู้สืบราชสมบัติแต่ลำพังพระองค์เดียว หรือควร “ขยายสิทธิการเลือกสู่ที่ประชุมของเจ้านายชั้นสูงและเสนาบดีในกรณีที่พระมหากษัตริย์เสด็จสวรรคตลงโดยที่ยังไม่ได้ทรงระบุองค์รัชทายาท” ทรงเห็นว่าวิธีการนี้จะทำให้สอดคล้องกับแนวคิด “อเนกนิกรสโมสรสมมติ” หรือพระมหากษัตริย์จากการเลือกตั้ง (an elected king) มากขึ้น

          หากอ่านถึงเพียงเท่านี้ อาจเข้าใจไปว่าพระองค์กำลังทรงพยายามค้ำจุนระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ให้พระมหากษัตริย์ยังคงทรงอำนาจเด็ดขาด หากแต่ว่าพระองค์ได้ทรงตั้งข้อสังเกตเชิงวิเคราะห์ต่อไปว่า ในเมื่อได้มีข้อวิพากษ์วิจารณ์สถาบันพระมหากษัตริย์เพิ่มมากขึ้นตั้งแต่มีสื่อมวลชนเสรีขึ้นในแผ่นดินและ “พระมหากษัตริย์ได้ทรงตกอยู่ในสภาวะที่เต็มไปด้วยปัญหาเกี่ยวกับพระราชสถานะ”'ที่สำคัญ ทรงต่อไปอย่างชัดเจนว่า“ความเคลื่อนไหวทางความคิดเห็นในประเทศนี้ส่งสัญญาณชัดเจนว่ากาลเวลาของอัตตาธิปไตยใกล้จะสิ้นสุดลงแล้ว สถานภาพของพระมหากษัตริย์ต้องได้รับการทำให้มั่นคงขึ้นหากพระบรมราชวงศ์นี้จะยังคงอยู่ได้ต่อไป จำเป็นต้องหาหลักประกันบางอย่างเพื่อที่จะได้ไม่มีพระมหากษัตริย์ผู้ไม่ทรงสุขุมรอบคอบ '(unwise king)” (เน้นคำในต้นฉบับ) ดังนั้น จึงต้องเข้าใจว่า พระองค์ทรงเห็นเป็นมั่นเหมาะว่าสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไม่อาจมีต่อไปได้แน่นอน ดังนั้น พระราชประสงค์จึงไม่ใช่การคงไว้ซึ่งระบอบนั้น แต่ทรงพระกังวลเกี่ยวกับความคงอยู่ของสถาบันพระมหากษัตริย์และพระบรมราชวงศ์จักรี (The Dynasty) ต่างหาก และการหาทางให้คงอยู่ได้นั้น โดยตรรกแล้ว ย่อมต้องไม่ใช่โดยการทรงไว้ซึ่งอำนาจเด็ดขาด พระราชประสงค์เช่นนี้เข้าใจได้ไม่ยากหากไม่ละเลยที่จะพิจารณาว่าพระองค์ทรงเป็นพระมหากษัตริย์ผู้สืบราชสันตติวงศ์ในจักรีบรมราชวงศ์ จึงทรงเห็นเป็นที่เหมาะว่าเป็นหน้าที่ของพระองค์ในฐานะดังกล่าวที่จะรักษาไว้ซึ่งสถาบันนั้นและพระราชวงศ์นั้น ส่วนที่ทรงไว้เกี่ยวกับ “unwise king” นั้น หากพิจารณาในบริบท น่าจะทรงหมายถึงพระมหากษัตริย์ผู้จะทรงฝืนกระแสธารแห่งประวัติศาสตร์ เป็นสำคัญประการหนึ่ง จึงสรุปได้ว่า พระองค์ทรงทราบทิศทางของกระแสธารนั้นอย่างดี และไม่ต้องพระราชประสงค์จะทรงฝืน

          แม้ว่าพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจะทรงสงสัยว่า การดัดแปลงแก้ไขกฎเกณฑ์การขึ้นสู่ราชสมบัติ จะยังผลเป็นการประกันว่าจะไม่มี unwise king ขึ้นมาได้หรือไม่ก็ตาม พระราชปุจฉา ๒ ข้อที่ตามมาทันทีทำให้เข้าใจได้ว่า พระองค์กำลังทรงมองไปที่รูปแบบบางอย่างของระบบกษัตริย์ในระบอบรัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy) มากกว่า โดยทรงเห็นว่านั่นจะเป็นหนทางที่จะแก้ปัญหาความขัดกันระหว่างการมีสถาบันพระมหากษัตริย์กับการมีระบอบประชาธิปไตย เหตุดังนี้จึงต้องพระราชประสงค์ดังข้างต้นที่จะหาทางให้สถาบันพระมหากษัตริย์ยังคงอยู่ได้

          พระราชปุจฉา ๒ ข้อที่ตามมา จึงเป็นว่า “สักวันหนึ่งประเทศนี้จะต้องมีระบบรัฐสภา '(a parliamentary system) ใช่ไหม และระบบ แองโกล-แซ็กสัน (Anglo-Saxon) หรือแบบอังกฤษนั้น จะเหมาะสมกับชาวตะวันออกหรือไม่?”พระราชปุจฉาข้อต่อมาก็คือ “ประเทศนี้มีความพร้อมหรือยังที่จะมีการปกครองโดยตัวแทน '(representative government) ?” ต่อคำถามแรก พระองค์ทรงไว้ว่ายังทรงมีความกังขา (doubts) อยู่บ้าง ต่อคำถามที่สองพระองค์ทรงมีความเห็นส่วนพระองค์ว่า “ยังไม่ เป็นแน่” (emphatic NO)  ดังนั้น จึงทรงตั้งคำถามเชิงยุทธศาสตร์ให้พระยากัลยาณไมตรีตอบ ซึ่งคือว่า “แล้วควรทำอะไรในช่วงเวลานี้?” (What should be done in the meanwhile?)

          ดังนั้น จึงทรงอธิบายต่อไปถึงการที่ได้ทรงตั้งอภิรัฐมนตรีสภาขึ้นแล้ว ซึ่งเป็นไปเพื่อที่พระราชสถานะของพระมหากษัตริย์จะได้มั่นคงขึ้น และเพื่อที่จะเริ่มนำระบบพระมหากษัตริย์ที่มีพระราชอำนาจจำกัด (limited monarchy) มาใช้ หากแต่เมื่อทรงทราบถึงการเกิดมีข้อวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับเรื่องนี้ขึ้นแล้ว พระองค์จึงทรงขอให้พระยากัลยาณไมตรีถวายความเห็นของเขาว่าอภิรัฐมนตรีสภาควรมีรูปแบบเช่นใดและว่าควรหรือไม่ที่จะทำให้เป็นสถาบันถาวร

          ประเด็นถัดไปจึงเกี่ยวกับเสนาบดีสภา ซึ่งพระองค์ทรงพระทัยชื้นว่าเริ่มแสดงความเข้าใจในหลักการความรับผิดชอบร่วมกัน (collective responsibility) และจึงต้องพระราชประสงค์ที่จะดำเนินการไปสู่การมีนายกรัฐมนตรีผู้จะมีความเป็นอิสระพอสมควรในการเลือกรัฐมนตรีประกอบคณะรัฐมนตรีของตนเอง เมื่อนั้นอภิรัฐมนตรีก็จะปฏิบัติงานเป็น “หน่วยควบคุม” วลีซึ่งมิได้ทรงอธิบายเพิ่มเติม ทรงขอให้พระยากัลยาณไมตรีถวายความเห็นในเรื่องนี้

          ประเด็นต่อมาคือเรื่องสภานิติบัญญัติ (Legislative Council) ซึ่งเป็นองค์ประกอบสุดท้ายในเค้าโครงรูปแบบการปกครอง (the constitution) ซึ่งเป็นพระราชประสงค์จำนงหมายในวาระนั้น ทรงเท้าความถึงสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินในสมัยต้นๆ รัชกาลที่ ๕ ซึ่งเรียกทับศัพท์ว่า “ลิยิสเลติฟเคานซิล” ซึ่งได้หมดประโยชน์ไปเมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงได้อำนาจบริหารมาอย่างแท้จริงแล้ว และทรงเล่าถึงการที่กรมพระดำรงราชานุภาพ อภิรัฐมนตรีของพระองค์เอง ได้ทรงเสนอแนวคิดเรื่องการมีสภาหนึ่ง “ทำนองเป็นกรรมาธิการร่างกฎหมาย” ประกอบด้วยบุคคลที่เสนาบดีแต่ละท่านเป็นผู้เสนอชื่อ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงไว้ว่ายังทรงมีข้อกังขา จึงทรงขอให้พระยากัลยาณไมตรีถวายข้อแนะนำเกี่ยวกับองค์ประกอบของสภาซึ่งจะทำหน้าที่นิติบัญญัติ โดยทรงแจ้งด้วยว่ามีการถวายฎีกาเสนอแนะให้มีสภาเช่นที่ว่า

          ตอนที่สองเกี่ยวกับการเงินนั้นสั้นมาก และมีจุดเน้นอยู่ที่ปัญหาของการจัดสรรงบประมาณซึ่งจำกัด และความหนักพระราชหฤทัยในอันที่จำเป็นต้องตัดค่าใช้จ่ายด้านการทหาร

          ในตอนสุดท้ายเกี่ยวกับกิจการภายในประเทศ ทรงเอ่ยถึง “การเปลี่ยนแปลงประการหนึ่งที่สำคัญ” ซึ่งกำลังคิดอ่านกันอยู่ เกี่ยวกับการจะจัดให้มีองค์กรสภาเทศบาล (municipal council) โดยในระยะแรกเริ่มเป็นสภาแต่งตั้ง แต่โดยอาจให้มีการเลือกตั้งสู่สภาเมื่อสมควรภายหลัง ทรงไว้เป็นสำคัญว่า “สิ่งนี้จะช่วยให้มองออกได้ว่าจะมีการปกครองโดยตัวแทนในบางรูปแบบได้หรือไม่ เพียงใด” เพราะจะบ่งบอกให้ทราบว่าประชาชนมีความพร้อมเพียงใดที่จะใช้สิทธิเสียง (voice) อย่างมีประสิทธิผลในกิจการของประเทศ” หากแต่มิได้ทรงขอให้อดีตที่ปรึกษาการต่างประเทศผู้นี้แสดงความเห็นในเรื่องนี้ แต่ได้ทรงขอความเห็นของเขาในประเด็นที่ว่าจะยังคงให้คนจีนมีความผสมกลมกลืนกับคนไทยต่อไปได้อย่างไร ในขณะที่ดูเหมือนว่าความจงรักภักดีของเขาต่อสยามดูจะมีความไม่แน่นอนตั้งแต่ที่ได้มีการปฏิวัติสู่การปกครองในระบบสาธารณรัฐในประเทศจีน ประเด็นหลังสุดนี้ หากศึกษาข้อถกในช่วงการประชุมวางรูปการการปกครองท้องถิ่นในรูปเทศบาล จะเห็นได้ว่าเกี่ยวเนื่องกันตรงที่มีความเป็นห่วงว่าคนจีนซึ่งมีเงินมากในท้องถิ่นจะมีอิทธิพลเหนือสภาเทศบาล

          ทั้งหมดนี้แสดงว่า พระราชประสงค์จำนงหมายของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ก็คือ ระบบกษัตริย์ในระบอบรัฐธรรมนูญในระบบรัฐสภาโดยที่เป้าหมายก็คือรัฐสภาที่เป็นตัวแทนของประชาชนจากการเลือกตั้ง เมื่อใดก็ตามที่ประชาชนได้เรียนรู้วิธีการนั้นผ่านการมีส่วนร่วมในการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลและในการบริหารงานเทศบาลแล้ว ยุทธศาสตร์ของพระองค์คือการเกื้อหนุนให้เกิดสถาบันการปกครองต่างๆ ที่จำเป็นสำหรับการดำเนินการสู่เป้าหมายนั้น รวมทั้งการมีสถาบันพระมหากษัตริย์สถิตอยู่อย่างยั่งยืนในระบอบใหม่ดังกล่าว ซึ่งอภิรัฐมนตรีสภาเป็นองค์กรที่ยังต้องหาทางจัดให้เข้าที่อย่างเหมาะสม พระองค์จึงทรงมีพระราชปุจฉาถามความเห็นในเรื่องนี้ไปด้วย[๓]

การสนองพระราชปุจฉา และร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ ๑

          บันทึกของพระยากัลยาณไมตรีลงวันที่ ๒๗ กรกฎาคม กราบบังคมทูลสนองพระราชปุจฉามีความยาวและละเอียดมาก[๔] ในที่นี้ จึงสรุปเฉพาะประเด็นที่มีความสำคัญต่อเรื่องรูปแบบการปกครอง คำซึ่งได้โน้มนำให้เขาผนวกสิ่งที่เขาเรียกว่า “Outline of Preliminary Draft” หรือ “ร่างรัฐธรรมนูญ (หรือ) โครงกรอบระบอบการปกครอง (framework of government) ฉบับสั้นๆ” ไว้ท้ายบันทึกของเขาถวายด้วย อันเป็นที่มาของสิ่งที่ปัจจุบันเรียกว่า “ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ ๑ของพระปกเกล้าฯ”

          ในประเด็นการสืบราชสมบัติ เขาเสนอแนะว่าพระมหากษัตริย์ควรทรงเลือกองค์รัชทายาทให้ดำรงฐานะนั้นโดยคำแนะนำและความเห็นชอบของสองในสามขององคมนตรีสภา (ซึ่งขณะนั้นมีองคมนตรีอยู่กว่า ๒๐๐ ท่าน) ซึ่งเป็นองค์กรที่ใหญ่และกว้างกว่าอภิรัฐมนตรีสภาหรือเสนาบดีสภา ผู้มีสิทธิได้รับเลือกจะต้องเป็นพระราชโอรสในพระมหากษัตริย์และพระมเหสีพระองค์ใดพระองค์หนึ่งหรือไม่ก็เป็นผู้ที่เป็นเจ้าไม่ว่าจะระดับใดหรืออายุเท่าใด แต่เป็นชาย เขาเสนอด้วยว่าการเป็นรัชทายาทนี้ควรเป็นการชั่วคราวโดยมีการเลือกใหม่เป็นระยะๆ ที่แน่นอน

          ในเรื่องโครงกรอบระบอบการปกครอง เขาเห็นควรให้มีการแต่งตั้ง “นายกรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบต่อพระมหากษัตริย์ในเรื่องการบริหารราชการแผ่นดินทั้งปวง” โดยนำนโยบายทั่วไปซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงมอบไปปฏิบัติ ทั้งนี้ โดยมีรัฐมนตรีที่เขาเลือกเองทั้งหมดและผู้ซึ่งรับผิดชอบต่อเขาเป็นผู้ช่วยในการนั้น ดังนั้น พระมหากษัตริย์ย่อมทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะทรงให้นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งได้เมื่อใดก็ตามที่ทรงเห็นสมควร ส่วนอภิรัฐมนตรีสภานั้นให้มีสมาชิกจำนวน ๕ คน ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง โดยนายกรัฐมนตรีเป็นสมาชิกโดยตำแหน่ง อภิรัฐมนตรีสภานี้จักไม่มีอำนาจบริหาร แต่จะมีหน้าที่ถวายคำแนะนำแด่พระมหากษัตริย์ในประเด็นนโยบายทั่วไปเท่านั้น[๕] หากแต่ว่าอภิรัฐมนตรีสภาจักมีอำนาจที่จะตั้งกระทู้ถาม (interpellate) นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีผู้หนึ่งผู้ใดได้ เท่ากับว่าเป็นกลไกตรวจสอบการบริหารว่าได้ดำเนินไปอย่างสอดคล้องกับนโยบายทั่วไป

          ทั้งนี้ เป็นเพราะพระยากัลยาณไมตรียังไม่เห็นสมควรที่จะจัดให้มีสภานิติบัญญัติจนกระทั่งประชาชนรู้จักวิธีการเลือกตั้งผู้แทนของตนแล้ว เท่ากับว่าพระมหากษัตริย์จะยังทรงไว้ซึ่งอำนาจสูงสุดในการนิติบัญญัติและจะยังคงมีการทรงใช้อำนาจตุลาการสูงสุดโดยผ่านศาลฎีกาซึ่งมีอยู่แต่เดิมแล้ว สำหรับการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น พระมหากษัตริย์ทรงกระทำได้โดยคำแนะนำและความยินยอมของสามในสี่ของสภาองคมนตรีขององคมนตรี ๒๐๐ กว่าท่านที่มีอยู่ตั้งแต่เดิม

          สำหรับ “ร่างรัฐธรรมนูญ” ฉบับนี้ สุจิต บุญบงการ นักรัฐศาสตร์อาวุโสปัจจุบันสมัย ให้ความเห็นไว้ว่า “ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังไม่ได้เปลี่ยนระบอบการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไปสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ...เป็นเพียงร่างกฎหมายเพื่อจัดการบริหารประเทศให้เหมาะสมกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป โดยที่อำนาจสูงสุดยังคงอยู่ที่องค์พระมหากษัตริย์ อำนาจของพระองค์อาจถูกจำกัดอยู่บ้างในกรณีของการตั้งรัชทายาทและการเปลี่ยนแปลง “ร่างรัฐธรรมนูญ” นี้ ซึ่งจะต้องมี 'Privy Council ๓ ใน ๔ คน เห็นชอบ”[๖]' (๓ ใน ๔ ของจำนวนองคมนตรี-ผู้เขียน)

เรื่องสืบเนื่อง

          จากเอกสารชิ้นเดียวที่ค้นพบ คือบันทึกภาษาอังกฤษของกรมพระดำรงราชานุภาพ (พระยศขณะนั้น) อภิรัฐมนตรีพระองค์หนึ่ง ลงวันที่ ๑ สิงหาคม พ.ศ. ๒๔๖๙ สนองพระราชปุจฉาของพระยากัลยาณไมตรี เป็นที่สันนิษฐานกันว่าพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ส่งบันทึกของพระยากัลยาณไมตรีไปถวายอภิรัฐมนตรีทุกพระองค์

          กรมพระดำรงฯ ผู้เคยทรงเป็นเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยในสมัยรัชกาลที่ ๕ อยู่นานและทรงไว้ในบันทึกนี้เองว่า ทรงเป็น “อนุรักษนิยมโดยธรรมชาติ” (naturally conservative) ทรงแสดงความไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอให้มีการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ทรงให้เหตุผลว่า จะส่งผลเป็นการเสื่อมพระเกียรติยศและพระราชอำนาจ ด้วยเหตุที่ว่าราษฎรส่วนใหญ่จะสงสัยว่าพระมหากษัตริย์ไม่โปรดที่จะประกอบพระราชกรณียกิจหรือไม่ก็อภิรัฐมนตรีสภาซึ่งเห็นว่าพระองค์อ่อนแอเกินไป ได้ชักนำให้พระองค์ทรงตั้งนายกรัฐมนตรี กรมพระดำรงฯ ทรงประยุกต์ตัวอย่างของการที่ได้มีเสียงวิพากษ์วิจารณ์อภิรัฐมนตรีสภาในทางร้าย เพื่อทรงคาดการณ์ว่านายกรัฐมนตรีที่ได้รับการแต่งตั้งนั้น จะประสบกับกลลวงและแรงผลักให้ต้องแสดงฝีมือ และจึงจะจำต้องวางยุทธวิธีในการรักษาตัวรอดต่างๆ นานา ซึ่งอาจรวมถึงการตั้งก๊กเหล่า ซึ่งจะนำไปสู่การปกครองโดยพรรค (party government) โดยที่ไม่มีรัฐสภามาควบคุม นอกจากนั้น หากพระมหากษัตริย์ทรงให้นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่ง ก็จะทรงถูกกล่าวหาว่าไม่ยุติธรรมและทำตามอำนาจพระราชหฤทัย ด้วยเหตุที่ไม่มีรัฐสภาไว้ช่วยสนับสนุนพระองค์ในการนั้น

          ทั้งนี้ แม้กรมพระดำรงฯ จะมิได้ทรงต่อต้านการมีการปกครองในระบบรัฐสภาในตัวของมันเองก็ตาม แต่พระองค์ทรงเห็นว่ายังไม่เหมาะและยังไม่ควรที่จะมีรัฐสภาในสภาพการณ์ที่เป็นอยู่ในประเทศในขณะนั้น และทรงเห็นว่าสิ่งที่จำเป็นกว่าก็คือ “การจัดการการบริหารราชการแผ่นดินให้มีประสิทธิภาพ” ซึ่งทำได้โดยไม่ต้องมีการ “ดัดแปลงระบบอย่างถึงรากถึงโคน” (radical modification) หรือแม้การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี แต่พระองค์ทรงสนับสนุนมาตลอดที่จะให้มีนโยบายจัดตั้งเทศบาลเพื่อเป็นจุดเริ่มต้นของการมีการปกครองโดยตัวแทน จะเป็นด้วยกรมพระดำรงฯ ทรงทัดทานหรือไม่ ไม่ทราบ หากแต่ว่าประเด็นการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีเป็นอันพับไปก่อน

          อีกประเด็นหนึ่งซึ่งน่าสังเกตว่าพับไปเลยก็คือเรื่องการเปลี่ยนแปลงวิธีการได้มาซึ่งองค์รัชทายาท ในประเด็นหลังนี้ พระราชบันทึก “Democracy in Siam” (ประชาธิปไตยในสยาม) เดือน มิถุนายน ปีถัดมา (พ.ศ. ๒๔๗๐) แสดงให้เห็นว่าความสนพระราชหฤทัยได้เคลื่อนอย่างจริงจัง จากการหาหลักประกันมิให้เกิดมี “unwise king” (ซึ่งทรงไว้ว่า หาให้มั่นได้ยาก) ไปสู่การมีรัฐสภาไว้ทัดทานการทรงใช้พระราชอำนาจในทางที่ผิด ซึ่งเป็นวิธีการที่มั่นเหมาะกว่า และซึ่งในระยะยาวมีโอกาสเป็นหลักประกันว่าสถาบันพระมหากษัตริย์ซึ่งจะกลายเป็นในระบอบรัฐธรรมนูญ จะยังคงสถิตสถาพร นับว่าสอดคล้องกับแนวทางที่ทรงวางไว้ตั้งแต่ต้น

          สำหรับพระยากัลยาณไมตรีเองนั้น ได้ตีพิมพ์บทความในสหรัฐอเมริกาในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๗๐ ให้ข้อมูลว่าพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงมี “พระราชประสงค์อย่างแท้จริงที่จะทรงทำให้การปกครองเป็นประชาธิปไตย” เขาให้ความเห็นไว้ว่า “รัฐสภาซึ่งไร้การควบคุมโดยผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งที่ฉลาดเฉลียวจะเป็นกลไกของทรราชย์ที่เป็นอันตรายเสียยิ่งกว่าพระมหากษัตริย์สมบูรณาญาสิทธิ์” และดังนั้น “ในช่วงนี้ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงหวังจะพัฒนาการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนโดยการให้มีสภาเทศบาลจากการเลือกตั้ง...”[๗]  กระบวนการคิดอ่านเกี่ยวกับเทศบาลนี้ได้เริ่มมาตั้งแต่เดือนสิงหาคม พ.ศ. ๒๔๖๙ แล้ว แต่ได้รับการดำเนินการอย่างแข็งขันตั้งแต่เดือนสิงหาคมปีถัดมา

บรรณานุกรม

กัลยาณไมตรี (Francis B. Sayre) พระยา. ๒๔๖๙. บันทึกความเห็นพระยากกัลยาณไมตรีเรื่อง

การปกครองทูลเกล้าถวาย ลงวันที่ ๒๗ กรกฎาคม พ.ศ.๒๔๖๙ รวมทั้ง Outline of Preliminary Draft. ใน วัลย์วิภา จรูญโรจน์, ม.ล. ๒๕๔๘ , หน้า ๑๔๔-๑๕๙.

ปกเกล้าเจ้าอยู่หัว, พระบาทสมเด็จพระ. ๒๔๖๙ Problems of Siam ใน วัลย์วิภา จรูญโรจน์, ม.ล. . ๒๕๔๘. หน้า ๑๓๕-๑๔๓.

พิพิธภัณฑ์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว. ๒๕๕๑. บทนิทรรศการถาวรพระราชประวัติ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว.

วัลย์วิภา จรูญโรจน์, ม.ล. ๒๕๔๘. แนวพระราชดำริทางการเมืองของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวการวิเคราะห์เชิงประวัติศาสตร์. กรุงเทพฯ: พิพิธภัณฑ์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว สถาบันพระปกเกล้า.

สุจิต บุญบงการ. ๒๕๕๗. พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวกับการพระราชทานรัฐธรรมนูญ. เอกสารประกอบการปาฐกถาเสาหลักของแผ่นดิน ชุด ๑๒๐ ปี พระบรมราชสมภพพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว วันที่ ๑๘ เมษายน พ.ศ. ๒๕๕๗ ในห้อง ๑๐๕ อาคารมหาจุฬาลงกรณ์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

Batson, Benjamin A.. 1984. The End of the Absolute Monarchy in Siam. Oxford: Oxford University Press.

Prudhisan Jumbala. 2012. Prajadhipok: The King at the Transition to Constitutional Monarchy in Siam. In Monarchy and Constitutional Rule in Democratizing Thailand. Suchit Bunbongkarn and Prudhisan Jumbala, editors. Bangkok: Institute of Thai Studies, Chulalongkorn University.

เอกสารอ่านเพิ่มเติม

ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ ๑

อ้างอิง

---

[๑] ปกเกล้าเจ้าอยู่หัว, พระบาทสมเด็จพระ. ๒๔๖๙ Problems of Siam ใน วัลย์วิภา จรูญโรจน์, ม.ล. .๒๕๔๘, หน้า ๑๓๕-๑๔๓.

[๒] ดูคำแปลภาษาไทยเพิ่มเติมในบทนิทรรศการ...,  พิพิธภัณฑ์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว. ๒๕๕๑. บทนิทรรศการถาวรพระราชประวัติพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว.

[๓] Prudhisan Jumbala. 2012. Prajadhipok: The King at the Transition to Constitutional Monarchy in Siam. In Monarchy and Constitutional Rule in Democratizing Thailand. Suchit Bunbongkarn and Prudhisan Jumbala, editors. Bangkok: Institute of Thai Studies, Chulalongkorn University, pp. 126-127.

[๔] กัลยาณไมตรี (Francis B. Sayre) พระยา. ๒๔๖๙. บันทึกความเห็นพระยากกัลยาณไมตรีเรื่อง

การปกครองทูลเกล้าถวาย ลงวันที่ ๒๗ กรกฎาคม พ.ศ.๒๔๖๙ รวมทั้ง Outline of Preliminary Draft. ใน วัลย์วิภา จรูญโรจน์, ม.ล. ๒๕๔๘, หน้า ๑๔๔-๑๕๙.

[๕] ศึกษารายละเอียดเพิ่มเติมจากเรื่องอภิรัฐมนตรี

[๖] สุจิต บุญบงการ. ๒๕๕๗. พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวกับการพระราชทานรัฐธรรมนูญ. เอกสารประกอบการปาฐกถาเสาหลักของแผ่นดิน ชุด ๑๒๐ ปี พระบรมราชสมภพพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว วันที่ ๑๘ เมษายน พ.ศ. ๒๕๕๗ ในห้อง ๑๐๕ อาคารมหาจุฬาลงกรณ์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, หน้า 3.

[๗] Batson, Benjamin A.. 1984. The End of the Absolute Monarchy in Siam. Oxford: Oxford University Press, pp. 301-302.