เปรียบเทียบที่มาของอำนาจบริหารในร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระปกเกล้าฯ พ.ศ. 2475
เรียบเรียง : ศาสตราจารย์ ไชยันต์ ไชยพร
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์พิเศษ นรนิติ เศรษฐบุตร
เปรียบเทียบที่มาของอำนาจบริหารในร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระปกเกล้าฯ พ.ศ. 2475 กับรัฐธรรมนูญฉบับแรกของสวีเดน นอร์เวย์ เนเธอร์แลนด์ เบลเยี่ยมและเดนมาร์ก
ในช่วงแรกเริ่ม รัฐธรรมนูญของประเทศที่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญมีความมั่นคงและได้รับการจัดอันดับโดย Freedom House ในฐานะประเทศที่เสรี (Free country) ในลำดับต้นๆของโลกอย่าง สวีเดน นอร์เวย์ เนเธอร์แลนด์ เบลเยี่ยมและเดนมาร์ก [1] จะกำหนดให้ค่อยๆมีการถ่ายโอนอำนาจบริหารจากพระมหากษัตริย์ไปยังคณะรัฐมนตรี โดยให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรีตามพระราชอัธยาศัย โดยไม่จำเป็นจะต้องแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากผู้นำเสียงข้างมากในรัฐสภา รัฐมนตรีจึงยังไม่ได้รับผิดชอบต่อรัฐสภาเหมือนในปัจจุบัน แต่จะต้องรับผิดชอบต่อพระมหากษัตริย์ และในบางประเทศ รัฐสภามีสิทธิ์ในการร้องให้มีการถอดถอนรัฐมนตรีโดยส่งเรื่องไปให้ศาลวินิจฉัยตัดสิน แต่ยังไม่มีการใช้เสียงข้างมากในรัฐสภาลงมติไม่ไว้วางใจให้นายกรัฐมนตรี-รัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่ง
ที่มาของอำนาจบริหารในรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศตะวันตกที่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญมีความมั่นคงและเป็นประเทศเสรี
รัฐธรรมนูญสวีเดน ค.ศ. 1809 กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงคัดเลือกคณะรัฐมนตรี (Council of State) จากบุคคลที่มีความสามารถ ประสบการณ์ เกียรติยศ และเป็นที่เคารพนับถือโดยทั่วไปของเหล่าพสกนิกรชาวสวีเดน และพระองค์ทรงถอดถอนรัฐมนตรีได้เมื่อมีความจำเป็นในการบริหารราชการแผ่นดิน [2] รัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงเลือกพลเมืองนอร์เวย์ที่มีอายุไม่ต่ำกว่า 30 เป็นคณะรัฐมนตรี มีจำนวน 5 คนอย่างน้อย และอาจจะเลือกพลเมืองนอร์เวย์อื่นๆ ให้เป็นคณะรัฐมนตรี ยกเว้นสมาชิกสภาแห่งชาติ และทรงถอดถอนรัฐมนตรีหลังจากทรงฟังการถวายความเห็นจากคณะรัฐมนตรี [3]
รัฐธรรมนูญเนเธอร์แลนด์ ค.ศ. 1814 กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรีได้ตามพระราชอัธยาศัย [4] รัฐธรรมนูญเบลเยี่ยม ค.ศ. 1831 กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรี แต่พระองค์ไม่สามารถแต่งตั้งสมาชิกในพระบรมวงศานุวงศ์เป็นรัฐมนตรี ขณะเดียวกัน สภาผู้แทนราษฎรมีสิทธิ์ในถอดถอนรัฐมนตรีโดยร้องไปยังศาล และศาลเท่านั้นที่มีอำนาจในการตัดสิน และพระมหากษัตริย์ทรงไม่สามารถพระราชทานอภัยโทษแก่รัฐมนตรีที่ถูกตัดสินลงโทษโดยศาล ยกเว้นจะได้รับการร้องขอจากหนึ่งในสองสภา” [5] รัฐธรรมนูญเดนมาร์ก ค.ศ. 1849 กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรี และสภาผู้แทนราษฎรสามารถฟ้องร้องรัฐมนตรีในการใช้อำนาจหน้าที่ได้ และส่งให้ศาลเป็นผู้วินิจฉัยตัดสิน [6]
ที่มาของอำนาจบริหารในร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระปกเกล้าฯ พ.ศ. 2475
ร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 ของไทยฉบับที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโปรดเกล้าฯให้นายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ ที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศและพระยาศรีวิสารวาจา ปลัดทูลฉลองกระทรวงการต่างประเทศยกร่างเค้าโครงรัฐธรรมนูญขึ้น (“An Outline of Changes in the Form of Government” (เค้าโครงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง) [7] ก็มีลักษณะเช่นเดียวกันกับรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศที่กล่าวไปข้างต้น โดยร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงมีอิสระที่จะเลือกบุคคลที่มีความสามารถมากที่สุดให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีโดยไม่ต้องคำนึงถึงปัจจัยอื่นใด นอกจากคุณสมบัติในการดำรงตำแหน่ง และพระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชสิทธิ์ในการขอให้นายกรัฐมนตรีลาออกเมื่อใดก็ได้ แต่ร่างรัฐธรรมนูญของไทยฉบับนี้ดูจะก้าวหน้ากว่าประเทศที่กล่าวไป ด้วยกำหนดให้สมาชิกสภาฯข้างมากจำนวน 2/3 ลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี และนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีจะต้องลาออกโดยทำหนังสือกราบบังคมทูลต่อพระมหากษัตริย์ พระมหากษัตริย์จะทรงเห็นชอบหรือปฏิเสธตามที่พระองค์เห็นสมควรเพื่อผลประโยชน์สาธารณะ [8] ในเค้าโครงฯ กล่าวว่า [9] ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ในทางทฤษฎี จะยังคงให้พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารและผู้ตรากฎหมาย ในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหาร พระองค์ทรงใช้อำนาจผ่านนายกรัฐมนตรีผู้ซึ่งรับผิดชอบต่อพระองค์ในการบริหารราชการแผ่นดิน ขณะเดียวกันนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีจะอยู่ภายใต้อำนาจการควบคุมของสภานิติบัญญัติ ในส่วนที่เป็นผู้ตรากฎหมาย พระองค์ทรงใช้อำนาจด้วยการช่วยเหลือของสภานิติบัญญัติที่ประกอบด้วยตัวแทนที่มาจากการเลือกตั้งเป็นส่วนสำคัญ เค้าโครงฯนี้ยังอยู่ในระหว่างการดำเนินการ แต่นำเสนอเพื่อพิจารณาในเบื้องต้นและยังจำกัดอยู่แค่หลักการสำคัญ และจะเพิ่มเติมในรายละเอียดต่อไป การปกครองภายใต้เค้าโครงฯจะเป็นไปดังนี้:
ก) พระมหากษัตริย์ ข) สภาสูงสุด ค) นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี ง) สภานิติบัญญัติ สภาสูงสุด จะยังคงเดิมโดยมีการเพิ่มเติมบางส่วน สภาสูงสุดจะเป็นสภาขนาดเล็กมีสมาชิกไม่เกิน 6 คน ซึ่งแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ วาระของสมาชิกไม่ได้กำหนดแน่นอน แล้วแต่พระราชอัธยาศัย สภาฯจะทำหน้าที่ให้คำปรึกษาแก่พระมหากษัตริย์ในเรื่องนโยบายทั่วไป สมาชิกสภาฯจะเป็นนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในเวลาเดียวกันไม่ได้ และสภาฯจะต้องไม่เข้าไปประชุมคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี: นายกรัฐมนตรีมาจากการคัดเลือกโดยพระมหากษัตริย์ โดยพระองค์ทรงมีอิสระที่จะเลือกบุคคลที่มีความสามารถมากที่สุดให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีโดยไม่ต้องคำนึงถึงปัจจัยใดๆ นอกจากคุณสมบัติในการดำรงตำแหน่ง ถ้านายกรัฐมนตรีจะต้องรับผิดชอบการบริหารราชการของรัฐบาล นายกรัฐมนตรีควรจะมีสิทธิ์เลือกคณะรัฐมนตรีของเขา แต่การให้อำนาจทั้งหมดแก่นายกรัฐมนตรีในการแต่งตั้งรัฐมนตรีจะเป็นการเปลี่ยนแปลงที่สุดโต่งเกินไป จึงมีข้อแนะนำว่า เมื่อนายกรัฐมนตรีเลือกคณะรัฐมนตรีแล้วควรจะกราบบังทูลให้พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงให้การยืนยันด้วย
ระยะเวลาดำรงตำแหน่ง: นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีควรมีวาระที่ตายตัว เมื่อหมดวาระ การลาออกของคณะรัฐมนตรีจะต้องกราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว แต่สามารถได้รับการแต่งตั้งกลับไปได้ ระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของคณะรัฐมนตรีจะเป็นระยะเวลาเดียวกันกับสภานิติบัญญัติ เพื่อสภาฯ ชุดใหม่และนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีคณะใหม่จะเข้าดำรงตำแหน่งในเวลาเดียวกัน….พระองค์ทรงมีพระราชสิทธิ์ในการขอให้นายกรัฐมนตรีลาออกเมื่อใดก็ได้ เมื่อไรก็ตามที่นายกรัฐมนตรีลาออก ไม่ว่าจะโดยสมัครใจหรือจากการร้องขอ คณะรัฐมนตรีก็จะต้องลาออกด้วย นายกรัฐมนตรีเป็นประธานการประชุมคณะรัฐมนตรีและเป็นช่องทางเดียวในการสื่อสารระหว่างคณะรัฐมนตรีและพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว
เชิงอรรถ
[1] สวีเดน นอร์เวย์ เนเธอร์แลนด์ เบลเยี่ยมและเดนมาร์กจัดอยู่กลุ่ม 11 ประเทศที่ได้คะแนนสูงสุด
https://freedomhouse.org/country/scores
[2] “4. The King alone has the right to govern the realm in the manner prescribed by this form of government; however, he shall take information and advice in the cases stipulated below from a council of state. The King shall select for this purpose knowledgeable, experienced, honest and generally respected native Swedish men, free or unfree, of the pure evangelical doctrine.” และ “ 35. The Prime Minister for Foreign Affairs, the ministers,…,have positions of trust, from which the King may dismiss them when he considers that the service of the kingdom requires it. The King shall, however, announce such decisions in the Council of State, the members of which shall be obliged to make submissive representations in return, if they find themselves in a position to do so.” Olof Petersson, The Swedish 1809 Constitution, The Swedish Centre for Business and Policy Studies, SNS, Stockholm, https://www.olofpetersson.se/_arkiv/skrifter/rf1809.pdf; https://sv.wikisource.org/wiki/Regeringsform_1809
[3] “Article 28.The King himself chooses a Council from among Norwegian citizens aged at least thirty. This Council must consist of at least five members. In extraordinary circumstances, the King, in addition to the ordinary members of his Council, may call other Norwegian citizens, but no members of the Storting. The King distributes the affairs of state among the members of the Council in the manner he deems appropriate. A father and son, or two brothers, cannot sit on the Council at the same time.” และ “Article 22. The members of the Council of Ministers, as well as the officials attached to their offices, the envoys and consuls, the higher civil and ecclesiastical magistrates, the heads of regiments and other military corps, the commanders of fortresses and the commanders-in-chief of warships may, without previous decree, be dismissed by the king, after hearing his Council. The Storting, at its next session, shall decide whether pensions should be granted to the officials thus dismissed. In the meantime, they shall enjoy two-thirds of their previous salary. All other high officials can only be suspended by the King and must be immediately brought before the courts, but they can only be dismissed after trial and cannot be removed against their will.” The Norwegian Constitution 1814, https://mjp.univ-perp.fr/constit/no1814.htm
[4] “2. Rights of the king… setting up (ministerial) departments, appointing and dismissing ministers at their own discretion.” แล “35. The Sovereign Prince establishes ministerial departments, appoints their heads and dismisses them at will. He shall, deeming it advisable,..” https://www.denederlandsegrondwet.nl/id/vh8lnhrsr2yz/de_grondwet_van_1814
https://www.denederlandsegrondwet.nl/id/vi4kkjf9a4zn/grondwet_van_1814_een_soeverein
https://nl.wikisource.org/wiki/Grondwet_voor_de_Vereenigde_Nederlanden_(1814)
[5] “Art 65 The King shall appoint and dismiss his Ministers.” และ “Art 87 No member of the Royal Family shall be a Minister.” และ “Art 90 The House of Representatives shall have the right of impeaching the Ministers and of bringing them before the Court of Appeal, which alone shall have the right of judging them. This court is the joint meeting of both houses. Exception is made in those cases which may be established by law, as to the resort to civil action by the party injured and as to crimes and misdemeanors which the Ministers may have committed when not in the performance of their functions.” และ “Art 91 The King cannot pardon a Minister condemned by the Court of Appeals, except upon the demand of one of the two houses.”
[6] มาตรา 19 “พระมหากษัตริย์เป็นผู้ทรงแต่งตั้งและปลดบุคคลเข้าและออกจากตำแหน่งรัฐมนตรี การลงพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์ในกฎหมายที่ได้ตราขึ้น หรือในการประกาศให้มติในการบริหารราชการแผ่นดินที่เกี่ยวข้องมีผลบังคับได้ จะต้องมีรัฐมนตรีหนึ่งหรือหลายนายลงนามสนองพระบรมราชโองการ” และ มาตรา 20 “บรรดารัฐมนตรีอาจถูกฟ้องเพราะการใช้อำนาจหน้าที่ของตน ในการนี้ให้สภาผู้แทนราษฎร (Folketing) เป็นผู้กล่าวหา และศาลเป็นผู้วินิจฉัยตัดสิน”ไชยันต์ ไชยพร, ปิยกษัตริย์: เส้นทางสู่ระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญเดนมาร์ก, 1849, กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์คบไฟ, ๒๕๖๑, ภาคผนวก ก. ร่างคำแปลรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรเดนมาร์ก ฉบับแปลจากภาษาเยอรมัน โดย กิตติศักดิ์ ปรกติ, หน้า 328.
[7] นายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ ที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศและพระยาศรีวิศาลวาจา ปลัดทูลฉลองกระทรวงการต่างประเทศยกร่างเค้าโครงรัฐธรรมนูญขึ้นแล้วเสร็จเมื่อวันที่ 9 มีนาคม พ.ศ. 2475 ดู แผนพัฒนาการเมืองไปสู่การปกครองระบอบ “ประชาธิปไตย” ตามแนวพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (พ.ศ. 2469-2475), สนธิ เตชานันท์ ผู้รวบรวม, สถาบันพระปกเกล้า จัดพิมพ์ในงานพิธีเปิดพิพิธภัณฑ๋พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว วันที่ 7 ธันวาคม พุทธศักราช 2545, หน้า 164-165, 198-201.
[8] เพิ่งอ้าง, หน้า 198-201
[9] เพิ่งอ้าง, หน้า 198-201
