เงินอุดหนุน (Intergovernmental Transfers)

เรียบเรียงโดย : วศิน โกมุท

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล

---

ความหมายของเงินอุดหนุน

เงินอุดหนุน หมายถึง เงินที่รัฐบาลจัดสรรให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นแหล่งรายได้เสริมที่รัฐบาลให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ช่วยเหลือเสริมรายได้ทางการคลังให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และรัฐบาลสามารถใช้เป็นกลไกในการกำกับและควบคุมฐานะการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การจัดสรรเงินอุดหนุนต้องคำนึงถึงวัตถุประสงค์ของการจัดสรรเงินอุดหนุนมากกว่าขนาดของเงินอุดหนุน

เงินอุดหนุนมีวัตถุประสงค์เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางการคลังระหว่างชุมชนท้องถิ่น โดยอยู่บนหลักการสร้างความเป็นธรรมทางการคลังระหว่างพื้นที่ เพื่อเป็นหลักประกันว่าประชาชนในพื้นที่ทุรกันดารจะได้รับบริการขั้นพื้นฐานอย่างเพียงพอและสมฐานะ

หลักการและเหตุผลการให้เงินอุดหนุนแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การจัดสรรเงินอุดหนุนมีพื้นฐานมาจากความมีประสิทธิภาพและเสมอภาค โดยระดับของความต้องการเป้าหมายทั้งสองจะแตกต่างกันตามสภาพเศรษฐกิจและสังคมของแต่ละประเทศ ดังนี้

1. ค ว า ม ส ม ดุล ใ น แ น ว ตั้ง ( Vertical Balance หรือ Equalization) เป็นการสร้างความสมดุลระหว่างรายจ่ายที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องรับผิดชอบกับรายได้ที่สามารถจัดเก็บได้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่รับผิดชอบการจัดบริการสาธารณะ แต่อาจไม่สามารถจัดหาบริการสาธารณะได้ในระดับที่เพียงพอ จึงแก้ไขด้วยการให้อำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการหารายได้มากขึ้น หรือใช้วิธีการถ่ายโอนรายได้ (Revenue Transfers) จากรัฐบาลมายังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือใช้ทั้งสองวิธีการควบคู่กัน

2. ความสมดุลแนวนอน (Horizontal Balance หรือ Equalization) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความไม่เท่าเทียมกันทางการคลัง (Fiscal Disparities) และความแตกต่างกันจะเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีศักยภาพทางเศรษฐกิจสูงจะสามารถเก็บภาษีได้มากกว่าและมีการบริหารจัดการที่ดีกว่า หากต้องการให้ศักยภาพทางการคลังระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่ากันหรือใกล้เคียงกัน ก็จำเป็นต้องใช้เงินอุดหนุนของรัฐบาลที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อทำการปรับฐานการคลังให้สมดุลกันมากขึ้น โดยการใช้เงินอุดหนุนจำเป็นที่จะต้องพิจารณาคำถาม 3 คำถาม คือ จะโอนอย่างไร (เช่น ใช้ภาษีชนิดใด หรือเงินอุดหนุนประเภทใดบ้าง) บริการใดบ้างที่จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำหรือรับผิดชอบ และจะใช้สูตรใดในการจัดสรรเงินอุดหนุนไปให้ทุกท้องถิ่น

3. ผลกระทบภายนอกหรือผลล้นเกิน (Externalities หรือ Spillover) เป็นผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการจัดบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มากกว่าขอบเขตพื้นที่ความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เช่น บริการด้านสาธารณสุขและการศึกษา ประชาชนที่อาศัยอยู่นอกพื้นที่สามารถเข้ามารับบริการร่วมกันกับประชาชนที่อยู่ในความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ การให้เงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไขแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อนำไปใช้ในการสร้างบริการที่มีผลกระทบภายนอกด้านบวกเพิ่มขึ้นจะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการใช้จ่ายในด้านเหล่านี้มากขึ้นได้ ประเด็นสำคัญที่ต้องคำนึงถึง คือ ขนาดของเงินอุดหนุนที่จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องสามารถช่วยชดเชยภาระที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องรับผิดชอบ และขนาดของการชดเชยต้องมีความพอเหมาะกับผลกระทบภายนอกที่เกิดขึ้น และจะทำอย่างไรให้รัฐบาลจัดสรรเงินลงไปให้ถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความจำเป็นและต้องการความช่วยเหลือทางการคลังอย่างแท้จริง โดยเฉพาะในกรณีที่มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นร่วมรับผิดชอบภารกิจร่วมกันหลายระดับ

4. ข้อพิจารณาจากการบริหารจัดการ (Administrative Justifications) โดยปกติรัฐบาลจะมีศักยภาพในการกำหนดและจัดเก็บภาษีมากกว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมาก ดังนั้นการจัดเก็บภาษีของรัฐบาลและการจัดสรรรายรับในรูปของเงินอุดหนุนจึงมีต้นทุนต่ำกว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม ในความเป็นจริงแล้วภาษีบางชนิด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดเก็บได้ด้วยต้นทุนที่ต่ำกว่าและในอัตราภาษีที่สูงกว่า เช่น ภาษีทรัพย์สิน ค่าธรรมเนียมจากการใช้บริการ (User Charges) และค่าธรรมเนียมใบอนุญาตต่างๆ

รูปแบบเงินอุดหนุนที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

รัฐบาลกำหนดหลักการเหตุผลในการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้หลายวัตถุประสงค์และนำไปสู่รูปแบบของการจัดสรรเงินอุดหนุนที่แตกต่างกันไปตามวัตถุประสงค์ดังกล่าว โดยทั่วไปแล้วรูปแบบของเงินอุดหนุนจำแนกได้ เป็น 2 รูปแบบคือ

1. เงินอุดหนุนแบบทั่วไป (General Grant) มีเป้าหมายเพื่อเป็นการเพิ่มพูนรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนดังกล่าว ดังนั้นจึงกล่าวได้ว่ารูปแบบเงินอุดหนุนทั่วไปนี้ทำให้มีผลต่อรายได้ (Income Effect) ที่ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการที่จะนำเงินอุดหนุนที่ได้รับไปใช้ในการทำหน้าที่ของตนเองตามที่ตั้งเป้าหมายไว้

2. เงินอุดหนุนแบบเฉพาะกิจ (Specific Grant) เป็นรูปแบบเงินอุดหนุนที่ทำให้ต้นทุนหรือราคาของบริการสาธารณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกลง เพราะการจัดสรรเงินอุดหนุนประเภทนี้จะมีการบังคับให้เป็นการจัดสรรเพื่อลดต้นทุนของการให้บริการสาธารณะที่รัฐบาลต้องการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการ ดังนั้นการจัดสรรเงินอุดหนุนประเภทนี้ จึงเสมือนเป็นการจัดสรรเพื่อลดต้นทุนหรือราคา (Price Effect) ของบริการสาธารณะ

วิธีการแบ่งสรรเงินอุดหนุน

จากกรอบการจัดสรรเงินอุดหนุนที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น วิธีการแบ่งสรรอาจทำได้หลายวิธี ได้แก่ การใช้ส่วนแบ่งภาษี(Share of Revenue Source) แบบเฉพาะการ (Ad Hoc Basis) และแบบชดเชยต้นทุน (Basis of Cost Reimbursement) และตามแนวนอน(Horizontal Dimension) ที่การกระจายเงินอุดหนุนให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาจใช้วิธีตามแหล่งที่มา (Derivation Basis) ตามสูตรที่กำหนดขึ้นมา (Formula) ชดเชยต้นทุน (Cost reimbursement) หรือ วิธีเฉพาะการ(Ad hoc method) ทั้งนี้การจะใช้วิธีการรูปแบบใดๆ ของเงินอุดหนุน ทั้งรัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีความเข้าใจถึงวัตถุประสงค์และความต้องการจากรูปแบบของเงินอุดหนุนที่จะออกแบบมาดังกล่าวว่ามีเพื่อวัตถุประสงค์ใด เพราะสิ่งที่เกิดจากรูปแบบของเงินอุดหนุนจะมีความเฉพาะตัวตามรูปแบบของเงินอุดหนุนที่ใช้ หากไม่มีความเข้าใจการใช้เงินอุดหนุน อาจทำให้ประสิทธิภาพการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่บรรลุเป้าหมาย และอาจทำให้เกิดปัญหาความเป็นอิสระทางการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือการใช้เงินอุดหนุนผิดพลาด จะทำให้ไม่มีความแตกต่างในการให้บริการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบโครงสร้างสัดส่วนของการจัดทำงบประมาณการใช้จ่ายและหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

บรรณานุกรม

วีระศักดิ์ เครือเทพ. เอกสารเพื่อประกอบการพิจารณากฎหมายของสมาชิกรัฐสภา เรื่อง บทวิเคราะห์ร่างกฎหมายเกี่ยวกับรายได้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า, 2554.

สกนธ์ วรัญญูวัฒนา. วิถีใหม่การพัฒนารายรับท้องถิ่นไทย. นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า, 2553.

หนังสือสำนักงบประมาณ นร 0704/ว33 ลงวันที่ 18 มกราคม 2553 เรื่อง หลักการจำแนกประเภทรายจ่ายตามงบประมาณ