อำนาจหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
ผู้เรียบเรียง: ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พนารัตน์ มาศฉมาดล
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : นายภัทระ คำพิทักษ์
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้กำหนดองค์กรที่เข้ามาใช้อำนาจอธิปไตยไว้ทั้ง 3 องค์กร พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ (มาตรา 3) ทั้งนี้ ในส่วนของคณะรัฐมนตรีจึงถือเป็นองค์กรที่มีส่วนสำคัญในการบริหารประเทศไทยจึงจำเป็นต้องพิจารณาในกรอบของอำนาจและหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีตามที่บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ ดังนี้
สิทธิและหน้าที่ของคณะรัฐมนตรี
1. สิทธิเข้าประชุมและแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความคิดเห็น (มาตรา 163)
รัฐธรรมนูญกำหนดให้สิทธิแก่รัฐมนตรีในการเข้าประชุมและแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความคิดเห็นในที่ประชุมสภาได้ แต่ไม่มีสิทธิออกเสียงลงคะแนน เว้นแต่เป็นการออกเสียงลงคะแนนในสภาผู้แทนราษฎรในกรณีที่รัฐมนตรีผู้นั้นเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (มาตรา 163) นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังให้เอกสิทธิ์แก่
คณะมนตรีในการประชุมเพื่อแสดงความคิดเห็นตามมาตรา 124 ด้วย
2. หน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดิน (มาตรา 164)
รัฐธรรมนูญกำหนดให้คณะรัฐมนตรีมีหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดิน พร้อมทั้งกำหนดให้รัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในเรื่องที่อยู่ในหน้าที่และอำนาจของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในการกำหนดนโยบายและการดำเนินการตามนโยบายของคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา และต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้ด้วย
(1) ปฏิบัติหน้าที่และใช้อำนาจด้วยความซื่อสัตย์ สุจริต เสียสละ เปิดเผย และมีความรอบคอบและระมัดระวังในการดำเนินกิจการต่าง ๆ เพื่อประโยชน์สูงสุดของประเทศและประชาชนส่วนรวม
(2) รักษาวินัยในกิจการที่เกี่ยวกับเงินแผ่นดินตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐอย่างเคร่งครัด
(3) ยึดถือและปฏิบัติตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
(4) สร้างเสริมให้ทุกภาคส่วนในสังคมอยู่ร่วมกันอย่างเป็นธรรม ผาสุก และสามัคคีปรองดองกัน
3. สิทธิในการขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อรับฟังความคิดเห็น (มาตรา 165)
รัฐธรรมนูญเปิดช่องทางให้คณะรัฐมนตรีมีสิทธิขอฟังความคิดเห็นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาได้ในกรณีที่มีปัญหาสำคัญเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน โดยการให้นายกรัฐมนตรีจะแจ้งไปยังประธานรัฐสภาขอให้มีการเปิดอภิปรายทั่วไปในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาก็ได้ ในกรณีเช่นว่านี้ รัฐสภาจะลงมติในปัญหาที่อภิปรายมิได้ ไม่ว่าจะลงมติในทางที่เป็นคุณหรือเป็นโทษในเชิงตำหนิติเตียนคณะรัฐมนตรีไม่ได้
4. การขอให้มีการออกเสียงประชามติ (มาตรา 166)
รัฐธรรมนูญได้กำหนดอำนาจให้แก่คณะรัฐมนตรีในการขอให้มีการออกเสียงประชามติในเรื่องใดอันมิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือเรื่องที่เกี่ยวกับตัวบุคคลหรือคณะบุคคลก็ได้ ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ หลักการออกเสียงประชามติในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้ เนื่องจากรัฐธรรมนูญ ปี 2540 และ ปี 2550 กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการออกเสียงประชามติต้องเป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ดังนั้นเพื่อให้สอดคล้องกับมาตรา 130
ที่กำหนดให้มีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญทั้งหมดเพียง 10 ฉบับ จึงเป็นเหตุผลให้การขอให้มีการออกเสียงประชามติต้องเป็นไปตามที่กฎหมายในระดับพระราชบัญญัติธรรมดาบัญญัติ
การปฏิบัติหน้าที่ภายหลังพ้นจากตำแหน่งของคณะรัฐมนตรี
1. การพ้นจากตำแหน่งของคณะรัฐมนตรีทั้งคณะ
รัฐธรรมนูญกำหนดให้เมื่อคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งทั้งคณะต้องปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้เพื่อให้การบริหารราชการเป็นไปอย่างต่อเนื่อง ภายใต้เงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญกำหนด กรณีที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งทั้งคณะ เมื่อ (มาตรา 167)
(1) ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงตามมาตรา 170 เนื่องจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีถือเป็นผู้นำของฝ่ายบริหาร ดังนั้น เมื่อความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงจึงส่งผลให้คณะรัฐมนตรีทั้งคณะต้องพ้นจากตำแหน่งไปพร้อมกัน
(2) อายุสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงหรือมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร
(3) คณะรัฐมนตรีลาออก
ในกรณีการพ้นจากตำแหน่งทั้งคณะตามมาตรา 167 (1) (2) และ (3) รัฐธรรมนูญกำหนดคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้เพื่อให้การบริหารราชการเป็นไปอย่างต่อเนื่อง เว้นแต่ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 167 (1) เพราะเหตุขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๙๘ หรือมาตรา 160(4) หรือ (5) นายกรัฐมนตรีจะอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปมิได้ (มาตรา 168(1))
สำหรับเงื่อนไขในการปฏิบัติหน้าที่ต่อไปของคณะรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ตามมาตรา 169 ใน 4 กรณี คือ 1) ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป เว้นแต่ที่กำหนดไว้แล้วในงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2) ไม่แต่งตั้งหรือโยกย้ายข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำหรือพนักงานของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการที่รัฐถือหุ้นใหญ่ หรือให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากการปฏิบัติหน้าที่หรือพ้นจากตำแหน่ง หรือให้ผู้อื่นมาปฏิบัติหน้าที่แทน เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน 3) ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติให้ใช้จ่ายงบประมาณสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉิน หรือจำเป็น เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน
และ 4) ไม่ใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคลากรของรัฐเพื่อกระทำการใดอันอาจมีผลต่อการเลือกตั้งและไม่กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด
(4) พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุตามมาตรา 144 เมื่อศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยว่ามีการกระทำที่ฝ่าฝืนบทบัญญัติในเรื่องการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ
ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และร่างพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ว่าในกรณีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุแห่งมาตรา 144 คณะรัฐมนตรีจะอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปมิได้ (มาตรา 168 (2))
2. การสิ้นสุดความเป็นรัฐมนตรีเฉพาะตัว
เมื่อความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเพราะเห็นเฉพาะตัวรัฐธรรมนูญกำหนดให้คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้เพื่อให้การบริหารราชการเป็นไปอย่างต่อเนื่อง สำหรับเหตุที่ทำให้ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดเฉพาะตัวเมื่อ ตาย หรือ ลาออก หรือ สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ไว้วางใจ หรือ ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 160 หรือ กระทำการอันเป็นการต้องห้ามตามมาตรา 186 หรือมาตรา 187 หรือ มีพระบรมราชโองการให้พ้นจากความเป็นรัฐมนตรีตามมาตรา 171 นอกจากนี้ หากนายกรัฐมนตรีดำรงตำแหน่งครบแปดปีตามมาตรา 158 วรรคสี่แล้ว ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีก็สิ้นสุดลง (มาตรา 170)
นอกจากนี้ พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการให้รัฐมนตรีพ้นจากความเป็นรัฐมนตรีตามที่นายกรัฐมนตรีถวายคำแนะนำ (มาตรา 171)
อำนาจใน “การตรากฎหมาย” ของคณะรัฐมนตรี
1. การตราพระราชกำหนดทั่วไป
ตามหลักการแล้วอำนาจในการตรากฎหมายย่อมเป็นของฝ่ายนิติบัญญัติ อย่างไรก็ดีภายใต้รูปแบบการปกครองแบบรัฐสภาที่ไม่มีการแบ่งแยกอำนาจที่เด็ดขาด ฝ่ายบริหาร หรือ คณะรัฐมนตรีจึงสามารถที่จะออกกฎหมายในรูปแบบของ “พระราชกำหนด” ได้ภายใต้เงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ กล่าวคือ
ก. หลักเกณฑ์ในการตราพระราชกำหนด (มาตรา 172)
รัฐธรรมนูญกำหนดหลักเกณฑ์ในการตราพระราชกำหนดไว้ในมาตรา 172 โดยเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์จะทรงตราพระราชกำหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติก็ได้ ในกรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ
การตราพระราชกำหนดนั้นจะกระทำได้เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ (มาตรา 172 วรรคสอง) และ เป็นหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีจะต้องเสนอพระราชกำหนดนั้นต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาโดยไม่ชักช้า (มาตรา 172 วรรคสาม) และเมื่อรัฐสภาพิจารณาอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกำหนด ให้นายกรัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษาในกรณีไม่อนุมัติ ให้มีผลตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 172 วรรคท้าย)
ข. การตรวจสอบพระราชกำหนด (มาตรา 173)
รัฐธรรมนูญกำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา มีสิทธิเข้าชื่อเสนอความเห็นต่อประธานแห่งสภาที่ตนเป็นสมาชิกว่าพระราชกำหนดนั้นไม่เป็นไปตามมาตรา 172 วรรคหนึ่ง กล่าวคือ การออกพระราชกำหนดของคณะรัฐมนตรีไม่เป็นไปเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ
หน้าที่ของประธานแห่งสภานั้นจะต้องส่งความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญภายในสามวันนับแต่วันที่ได้รับความเห็นเพื่อวินิจฉัย และให้รอการพิจารณาพระราชกำหนดนั้นไว้ก่อนจนกว่าจะได้รับแจ้งคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ
2. การตราพระราชกำหนดเกี่ยวด้วยภาษีอากรหรือเงินตรา (มาตรา 174)
รัฐธรรมนูญกำหนดให้คณะรัฐมนตรีสามารถถวายคำแนะนำและยินยอมเพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชกำหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติก็ได้ ในกรณีของการออกกฎหมายเกี่ยวด้วยภาษีอากรหรือเงินตราซึ่งจะต้องได้รับการพิจารณาโดยด่วนและลับเพื่อรักษาประโยชน์ของแผ่นดิน โดยให้นำหลักการของการเสนอพระราชกำหนดทั่วไปแก่รัฐสภามาใช้บังคับกับกรณีนี้ด้วย
3. การตราพระราชกฤษฎีกา (มาตรา 175)
พระราชกฤษฏีกา คือ กฎหมายที่ตราขึ้นโดยพระมหากษัตริย์โดยคำแนะนำและยินยอมของคณะรัฐมนตรี ทั้งนี้ คณะรัฐมนตรีจึงเป็นองค์กรที่มีอำนาจพิจารณาร่างพระราชกฤษฎีกา[1] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการตราพระราชกฤษฎีกาโดยไม่ขัดต่อกฎหมาย (มาตรา 175) ดังนี้ จึงถือเป็นหน้าที่ของคณะรัฐในตรีในการถวายคำแนะนำแก่พระมหากษัตริย์ในการตรงพระราชกฤษฎีกา
บรรณานุกรม
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560. (6 เมษายน 2560). ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 134 ตอนที่ 40 ก.
หนังสืออ่านเพิ่มเติม
บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, กฎหมายรัฐธรรมนูญ, กรุงเทพ : โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2561.
มานิตย์ จุมปา, ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2550), กรุงเทพ : สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, พิมพ์ครั้งที่ 2, 2553.
วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ. กรุงเทพ : วิญญูชน. 2538.
[1] เรื่องเดียวกัน, หน้า 382.
