หน้าที่ของอภิรัฐมนตรี
ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ม.ร.ว. พฤทธิสาณ ชุมพล
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รองศาสตราจารย์ ดร.สนธิ เตชานันท์
องค์ประกอบ
เมื่อวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๖๘ เพียง ๒ วันหลังจากที่เสด็จขึ้นครองราชสมบัติพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงตั้งอภิรัฐมนตรีสภาขึ้น เพื่อถวายคำปรึกษาในราชการทั้งปวง ด้วยเหตุผลซึ่งทรงแสดงไว้ในพระราชหัตถเลขาพระราชทานพระยากัลยาณไมตรี (Francis B. Sayre) เมื่อประมาณ ๘ เดือนต่อมาว่า “เพื่อที่จะได้รับความไว้วางใจจากราษฎร”และเพื่อที่จะลดโอกาสที่ “พระเจ้าแผ่นดินจะทรงใช้อำนาจกระทำการตามอำเภอพระราชหฤทัย”[๑] อภิรัฐมนตรีที่ทรงแต่งตั้งประกอบด้วยเจ้านายชั้นบรมวงศ์ ๕ พระองค์[๒]เรียงตามลำดับวัยวุฒิ และระบุพระยศขณะนั้น ได้ดังนี้
- สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้าภาณุรังสีสว่างวงศ์ กรมพระยาภานุพันธุวงศ์วรเดช (๒๔๐๒ – ๒๔๗๑) พระราชปิตุลา (อา) ของพระองค์ผู้ทรงเป็นพระราชโอรสในรัชกาลที่ ๔ และผู้ทรงเป็นพระราชอนุชา (น้อง) ร่วมพระราชชนนี (แม่) ในรัชกาลที่ ๕
- สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้ากรมพระนริศรานุวัดติวงศ์ (๒๔๐๖ – ๒๔๙๐) พระราชโอรสในรัชกาลที่ ๔ อีกพระองค์หนึ่ง
- พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระดำรงราชานุภาพ (๒๔๐๕ - ๒๔๘๖)พระราชโอรสในรัชกาลที่ ๔เช่นกัน
- พระเจ้าพี่ยาเธอ พระองค์เจ้ากิติยากรวรลักษณ์ กรมพระจันทบุรีนฤนาถ (๒๔๑๗ - ๒๔๗๔)
- สมเด็จพระเจ้าพี่ยาเธอเจ้าฟ้าบริพัตรสุขุมพันธุ์กรมหลวงนครสวรรค์วรพินิต (๒๔๒๔ - ๒๔๘๗)
ทุกพระองค์ตั้งแต่ ๑๒ – ๒๒ ปีต่อมา หลังจากที่อภิรัฐมนตรีสภาพระองค์แรกข้างต้นทิวงคตแล้ว ได้ทรงแต่งตั้งสมเด็จพระเจ้าพี่ยาเธอเจ้าฟ้ายุคลทิฆัมพร กรมหลวงลพบุรีราเมศวร์ (๒๔๒๕ - ๒๔๗๕) ขึ้นแทน เมื่อวันที่ ๑ เมษายน พ.ศ. ๒๔๗๓ และต่อมา ในวันที่ ๒๑ ตุลาคม พ.ศ. ๒๔๗๔ ทรงแต่งตั้งเพิ่มเติมอีก ๒ พระองค์ คือ พระเจ้าพี่ยาเธอ พระองค์เจ้าบุรฉัตรไชยากร กรมพระกำแพงเพ็ชรอัครโยธิน (๒๔๒๔ - ๒๔๗๙) และพระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าไตรทศประพันธ์ กรมหมื่นเทววงศ์วโรทัย (๒๔๒๖ - ๒๔๘๖) ซึ่งทั้งสามพระองค์นี้ ก็ทรงเคยเป็นเสนาบดีมาแล้วเช่นกัน
เหตุผลของการสถาปนา
วิเคราะห์ได้ว่า ที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงไว้ว่า “เพื่อที่จะได้รับความไว้วางใจจากราษฎร” นั้น เป็นเพราะพระองค์ทรงเห็นว่าพระองค์เองไม่ทรงมีประสบการณ์ในการบริหารราชการแผ่นดินเพียงพอ แต่การทรงทำหน้าที่พระมหากษัตริย์ด้วยพระองค์เองแต่พระองค์เดียว จึงต้องพระราชประสงค์ที่จะทรงมีที่ปรึกษาผู้ซึ่งมีประสบการณ์สูง ประกอบกับในรัชกาลที่ ๖ มีเหตุการณ์ เช่น มีผู้จะก่อการกบฏขึ้นใน พ.ศ. ๒๕๕๓ (รศ. ๑๓๐) และสถานการณ์ที่แสดงให้เห็นว่าราษฎรโดยเฉพาะอย่างยิ่งในหมู่คนชั้นกลาง มีความไว้วางใจลดลงต่อการปกครองภายใต้การนำของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวและเสนาบดี ซึ่งโดยมากเป็นขุนนางผู้ใกล้ชิดพระองค์ โดยเจ้านายผู้เคยแก่ราชการแผ่นดินทรงมีโอกาสและบทบาทไม่มาก พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงต้องพระราชประสงค์จะกู้ความไว้วางใจของราษฎรกลับคืนมาบ้างด้วยการแสดงให้เห็นว่าเจ้านายเหล่านั้นได้ทรงกลับมามีบทบาทและความสามัคคีทำงานเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนในรัชกาลของพระองค์ในฐานะที่ปรึกษาของพระมหากษัตริย์พระองค์ใหม่ ซึ่งจะยังผลให้สถาบันพระมหากษัตริย์มีความมั่นคงยิ่งขึ้น[๓]แต่ในขณะเดียวกัน พระองค์ก็ทรงตระหนักดียิ่งว่าการปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้นนับวันจะล้าสมัย[๔] และจึงมีพระราชดำริจะปรับเปลี่ยนระบอบนั้นสู่ระบบพระมหากษัตริย์ในระบอบรัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy) อย่างค่อยเป็นค่อยไป เป็นขั้นเป็นตอน เหตุดังนั้น จึงทรงเริ่มด้วยการทรงตั้งอภิรัฐมนตรีสภาขึ้นเพื่อที่จะทัดทานการทรงใช้พระราชอำนาจตามอำเภอพระราชหฤทัยของพระมหากษัตริย์ อันเป็นขั้นตอนแรกของการเข้าสู่การมีพระมหากษัตริย์ที่ทรงมีอำนาจจำกัด (limited monarchy) ซึ่งเป็นหนทางให้สถาบันพระมหากษัตริย์ (ไม่ใช่ในรูปแบบของสมบูรณาญาสิทธิราชย์) มีความมั่นคนยั่งยืน พระราชประสงค์ประการนี้ หากคิดให้ดี นับว่าไม่แปลก ในเมื่อทรงเป็นพระมหากษัตริย์ผู้สืบราชสันตติวงศ์ จึงทรงมีหน้าที่ต้องรักษาไว้ซึ่งสถาบันนั้น แต่พระราชดำรินี้อาจไม่เป็นที่ตระหนักหรือเข้าใจกันในวงกว้างนักในขณะนั้น
ผลปรากฏว่าในระยะแรกๆ ความไว้วางใจของราษฎรมีเพิ่มขึ้น หากแต่ไม่นานก็มีข้อวิพากษ์วิจารณ์ในหน้าหนึ่งหนังสือพิมพ์ ที่สำคัญในเรื่องขอบเขตหน้าที่ของอภิรัฐมนตรีสภา
หน้าที่ของอภิรัฐมนตรี
จากร่างพระราชบัญญัติซึ่งในที่สุดไม่มีการประกาศใช้ เนื่องด้วยความเห็นแตกต่างหลากหลาย อภิรัฐมนตรีสภามีหน้าที่ถวายคำปรึกษาเกี่ยวกับปัญหาราชการทั้งปวง เพื่อประกอบพระราชวินิจฉัยสั่งการ ไม่มีหน้าที่บังคับบัญชาราชการ เว้นแต่จะทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ เป็นการเฉพาะพระองค์หรือเป็นการชั่วคราว การถวายคำปรึกษาโดยส่วนใหญ่จะทำในรูปแบบการประชุม ซึ่งประทับเป็นองค์ประธานด้วยพระองค์เอง แต่อภิรัฐมนตรีสามารถกราบบังคมทูลถวายความเห็นเป็นการส่วนพระองค์ได้ทุกเมื่อทั้งในเรื่องที่ทรงขอคำปรึกษา และเรื่องอื่นๆ ตามแต่จะเห็นสมควร ที่สำคัญอภิรัฐมนตรียังมีสิทธิ์เข้าประชุมและร่วมลงมติในการประชุมเสนาบดีสภา การที่เป็นเช่นนี้บ่อยครั้ง ทำให้มีเสียงวิพากษ์วิจารณ์ว่าอภิรัฐมนตรีมีอิทธิพลหรืออำนาจมากกว่าเป็นที่ปรึกษา[๕] ต่อประเด็นนี้ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงอธิบายว่า เป็นจริงในบางครั้งและเป็นไปเพื่อความสะดวก แต่ “ความเห็นของอภิรัฐมนตรีสภาจะเกิดผลในทางการบริหารได้ก็โดยผ่านพระมหากษัตริย์เท่านั้น”[๖]
บทบาทของอภิรัฐมนตรีสภา
อย่างไรก็ตาม เรื่องที่นำเข้าที่ประชุมอภิรัฐมนตรีสภานั้นมีความสำคัญต่อประเทศอย่างยิ่ง และบางเรื่องเป็นเรื่องลับมาก ซึ่งชาญชัย รัตนวิบูลย์ได้วิเคราะห์ไว้โดยละเอียดและสรุปโดยรวมว่า อภิรัฐมนตรีทั้งในฐานะสภาที่ปรึกษา และในการปฏิบัติงานร่วมกับองค์กรอื่น อีกทั้งในการปฏิบัติงานเป็นการเฉพาะแต่ละพระองค์ มี ๒ ด้านที่สำคัญ คือ ด้านการคลัง และด้านการปกครอง[๗]
ในด้านการคลัง ชาญชัยสรุปว่าในการแก้ปัญหางบประมาณขาดดุล ได้มีการดำเนินการตามมติอภิรัฐมนตรีสภา ซึ่งมีการตัดทอนรายจ่าย ยุบเลิกและรวมหน่วยงาน งดบางโครงการและดุลข้าราชการออก[๘] ซึ่งแม้จะเป็นเหตุให้มีผู้วิพากษ์วิจารณ์ในทางลบ แต่ได้ส่งผลให้งบประมาณทุกปีเว้นปี พ.ศ. ๒๔๗๔ – ๒๔๗๕ ไม่ขาดดุลและเมื่อการคลังของประเทศถูกกระทบอีกเป็นอันมากจากภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกตั้งแต่กลางปี พ.ศ. ๒๔๗๓ สภานี้ก็มีบทบาทมากในการให้มีความเข้มงวดในการตัดทอนรายจ่าย รวมทั้งให้จัดเก็บภาษีอากรแบบใหม่ๆ ซึ่งการตัดทอนงบประมาณของกระทรวงกลาโหมได้เป็นเหตุสำคัญให้พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าบวรเดช เสนาบดีกระทรวงกลาโหมทรงลาออก อีกทั้งการตัดสินใจออกจากมาตรฐานทองคำตามอังกฤษและลดค่าเงินบาท ซึ่งมีความเห็นต่างกันมากระหว่างอภิรัฐมนตรีด้วยกันและระหว่างอภิรัฐมนตรีกับเสนาบดี ทำให้ใช้เวลาถึง ๗ เดือน จึงจะมีการตัดสินใจ และได้ทำให้ความเชื่อมั่นในรัฐบาลลดลง
ในส่วนของบทบาทด้านภาษีอากร ชาญชัยพบว่าอภิรัฐมนตรีสภาไม่สนับสนุนให้เก็บภาษีคนรวย แม้ว่าพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจะทรงเห็นว่าควรนำระบบภาษีที่เป็นธรรมมาใช้ แต่สภานี้ได้สนับสนุนและรัฐบาลได้เริ่มเก็บภาษีเงินเดือนและภาษีโรงเรือนและที่ดินแทน โครงสร้างภาษีจึงยังคงเป็นภาษีทางอ้อมเป็นส่วนใหญ่ สำหรับบทบาทในการบริหารหนี้สาธารณะนั้น สภานี้มีน้อย
ในด้านบทบาทด้านการปกครองนั้น อภิรัฐมนตรีสภามีในเรื่อง ๓ เรื่องที่สำคัญ คือ
- รับแนวพระราชดำริมาพิจารณาการจัดตั้งสภากรรมการองคมนตรี ฝึกหัดชนชั้นนำในการประชุมแบบรัฐสภา
- รับพระราชดำริในการพิจารณาหารูปแบบการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาล
- ในการถวายความเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญ (อาจไม่ใช่ในที่ประชุม) ทั้งที่เสนอโดยพระยากัลยาณไมตรีเมื่อ พ.ศ. ๒๔๖๙ และที่ร่างโดยนายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ (Raymond B. Stevens) และพระยาศรีวิสารวาจา (เทียนเลี้ยง ฮุนตระกูล) ใน พ.ศ. ๒๔๗๔ นอกจากนั้น สภานี้ยังมีบทบาทในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติต่างๆ และในการถวายคำปรึกษาในเรื่องการแต่งตั้งและการพ้นตำแหน่งของข้าราชการระดับสูง ชาญชัยจึงสรุปว่า “อภิรัฐมนตรีสภามีบทบาทอย่างกว้างขวางทั้งในด้านการคลัง การปกครอง และเป็นสภาที่มีอำนาจมากที่สุดในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว”[๙]
เรื่องขอบเขตหน้าที่และบทบาทของอภิรัฐมนตรีสภานี้ ยังมีความเห็นของพระยากัลยาณไมตรีและของนายสตีเวนส์และพระยาศรีวิสารให้ศึกษาด้วย
บรรณานุกรม
ชาญชัย รัตนวิบูลย์. ๒๕๔๘. บทบาทของอภิรัฐมนตรีสภาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว. กรุงเทพฯ: พิพิธภัณฑ์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว สถาบันพระปกเกล้า.
ปกเกล้าเจ้าอยู่หัว, พระบาทสมเด็จพระ. ๒๔๖๙. Problems of Siam ในวัลย์วิภา จรูญโรจน์, ม.ล. (๒๕๔๘). หน้า ๑๓๕ – ๑๔๓.
วัลย์วิภา จรูญโรจน์, ม.ล. ๒๕๔๘. แนวพระราชดำริทางการเมืองของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว การวิเคราะห์เชิงประวัติศาสตร์. กรุงเทพฯ: พิพิธภัณฑ์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว สถาบันพระปกเกล้า.
[๑]วัลย์วิภา จรูญโรจน์, ม.ล. ๒๕๔๘. แนวพระราชดำริทางการเมืองของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวการวิเคราะห์เชิงประวัติศาสตร์. กรุงเทพฯ: พิพิธภัณฑ์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว สถาบันพระปกเกล้า. หน้า ๑๓๙.
[๒]ชาญชัยรัตนวิบูลย์. ๒๕๔๘. บทบาทของอภิรัฐมนตรีสภาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว.กรุงเทพฯ: พิพิธภัณฑ์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว สถาบันพระปกเกล้า.(หน้า ๑๖๑).
[๓] ชาญชัย รัตนวิบูลย์. ๒๕๔๘. บทบาทของอภิรัฐมนตรีสภาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว.หน้า ๑๖๑ – ๑๖๒.
[๔] ปกเกล้าเจ้าอยู่หัว, พระบาทสมเด็จพระ. ๒๔๖๙. Problems of Siam ในวัลย์วิภา จรูญโรจน์, ม.ล. (๒๕๔๘). และศึกษารายละเอียดเพิ่มเติมจากเรื่องแนวทางการปรับเปลี่ยนระบอบการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์
[๕]ชาญชัย รัตนวิบูลย์. ๒๕๔๘. บทบาทของอภิรัฐมนตรีสภาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว.หน้า ๑๖๒ – ๑๖๓.
[๖]วัลย์วิภา จรูญโรจน์, ม.ล. ๒๕๔๘. แนวพระราชดำริทางการเมืองของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวการวิเคราะห์เชิงประวัติศาสตร์. หน้า ๑๓๙
[๗]ชาญชัย รัตนวิบูลย์. ๒๕๔๘. บทบาทของอภิรัฐมนตรีสภาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว.หน้า ๑๖๓ – ๑๖๘.
[๘]ชาญชัย รัตนวิบูลย์. ๒๕๔๘. บทบาทของอภิรัฐมนตรีสภาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว.หน้า ๑๖๓ – ๑๖๘.
[๙]ชาญชัย รัตนวิบูลย์. ๒๕๔๘. บทบาทของอภิรัฐมนตรีสภาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว.
