สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน เคาน์ซิลออฟสเตท พ.ศ. 2417 จุดเริ่มต้นรัฐสภา
เรียบเรียง : ศาสตราจารย์ ไชยันต์ ไชยพร
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์พิเศษ นรนิติ เศรษฐบุตร
สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน เคาน์ซิลออฟสเตท พ.ศ. 2417 จุดเริ่มต้นรัฐสภา
พ.ศ. 2417 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯทรงโปรดเกล้าฯให้ตราพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตดหรือสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน [1] สภาฯนี้มีอำนาจหน้าที่ถวายคำปรึกษาและความคิดเห็นต่างๆ ด้านนิติบัญญัติ ประชุมปรึกษาข้อราชการและออกพระราชกำหนดกฎหมายตามพระบรมราชโองการ หรืออาจจะกราบบังคมทูลเสนอความคิดเห็นในการออกกฎหมายใหม่ สภาฯมีอำนาจหน้าที่ 1) ตรากฎหมาย 2) ในการตรากฎหมายนั้น สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินสามารถถ่วงดุลพระราชอำนาจพระมหากษัตริย์ หากสิ่งที่พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชดำริไม่ยุติธรรม สร้างความเดือดร้อนให้แก่ราษฎร อาทิ การเก็บภาษีอากรต่างๆ เป็นต้น และ 3) ถ่วงดุล ตรวจสอบและขัดขวางการทำงานของข้าราชการและราษฎร ไม่ให้เกิดสิ่งที่ไม่เป็นคุณแก่ประเทศ พระมหากษัตริย์และราษฎร [2] ในส่วนของอำนาจหน้าที่ในการตรากฎหมายของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน ใน “ประกาศที่ ๓ ว่าด้วยตั้งเคาน์ซิลและพระราชบัญญัติ” มีความตอนหนึ่งว่า “…ตั้งไว้เป็นที่ปฤกษาแห่งสมเดจพระเจ้าอยู่หัว เมื่อมีราชการวันใดกำหนดให้มาประชุมพร้อมกัน...เมื่อทรงพระราชดำริห์การสิ่งใด ซึ่งเปนข้อราชการที่สำคัญแลจะตั้งเปนกฎหมาย.....กว่าจะเหนชอบพร้อมกัน ลงชื่อพร้อมกัน จึ่งจะมอบให้ผู้ใดผู้หนึ่งรับเอาความนั้นไปเรียงเปนพระราชบัญญัติ...เมื่อเห็นถูกต้องพร้อมกันแล้ว ถ้าเปนการใหญ่ต้องปฤกษาท่านเสนาบดี เหนชอบกันแล้ว จึ่งจะลงนาม ประทับพระราชลัญจกรในพระราชบัญญัตินั้นเป็นใช้ได้..” [3]
ส่วนอำนาจในการตรวจสอบถ่วงดุลพระมหากษัตริย์ในการตรากฎหมายนั้น สภาฯมีอำนาจหน้าที่ในการถ่วงดุลพระราชอำนาจพระมหากษัตริย์ หากสิ่งที่พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชดำริไม่ยุติธรรม สร้างความเดือดร้อนให้แก่ราษฎร อาทิ การเก็บภาษีอากรต่างๆ เป็นต้น พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโปรดเกล้าฯให้ประกาศชัดเจนให้เป็นหน้าที่ของสภาฯ ดังความว่า “การเคาน์ซิลซึ่งทรงตั้งขึ้นไว้นี้ มีคุณ ๒ ประการ ประการที่หนึ่ง ยอมให้มีอำนาถที่จะยุดหน่วง ขัดขวางพระเจ้าแผ่นดินได้ คือ การใดๆ ที่พระเจ้าแผ่นดินทรงพระราชดำริห์ เปนการไม่ต้องด้วยยุติธรรม ราษฎรจะได้รับความเดือดร้อน มีแต่จะเร่งเอาเงินแก่ราษฎรทั้งแผ่นดินเปนต้น จนถึงการใดๆเลกๆน้อยๆจนถึงพระราชบัญญัติ พิกัด อากร ขนอน ตลาดเปนที่สุด ที่เปนฝ่ายข้างเคาน์ซิลจะขัดอำนาถพระเจ้าแผ่นดิน ก็เจ้าแผ่นดินคนเดียว แล้วก็มีเคาน์ซิลบีบคั้นอยู่ดังนี้ ถึงจะมีอำนาถสักเท่าใด จะทำการผิดๆ คดๆ โกงๆ ไปก็ไม่มากนัก” [4]
สำหรับอำนาจในการถ่วงดุล ตรวจสอบและขัดขวางการทำงานของข้าราชการและราษฎร ไม่ให้เกิดสิ่งที่ไม่เป็นคุณแก่ประเทศ พระมหากษัตริย์และราษฎร พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโปรดเกล้าฯให้ประกาศว่า “ก็ฝ่ายอื่น คนซึ่งเปนราชการก็ดี มิได้เป็นราชการก็ดี เคาน์ซิลก็ต้องมีอำนาถที่จะขัดขวาง ปฤกษาการ บังคับการ ตามซึ่งเหนชอบโดยยุติธรรม อย่าให้คดๆโกงๆต่อเจ้าแผ่นดินได้เหมือนกัน คือ การใดๆซึ่งเปนอยู่แล้วก็ดี ฤาการที่จะมีผู้คิดต่อไปภายน่า เคาน์ซิลก็ต้องมีอำนาถจะตรวจตราดูการข้อนั้น ถ้าเหนขัดขวางไม่ถูกต้องไม่เปนคุณแก่แผ่นดินไม่เปนคุณแก่พระเจ้าแผ่นดินไม่เปนคุณแก่ราษฎรทั่วไป ก็จะต้องคัดค้านว่ากล่าวได้เตมอำนาททีเดียว” [5]
จากอำนาจหน้าที่สามประการข้างต้น จะพบว่า อำนาจหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินไม่ต่างจากอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาในปัจจุบัน จะต่างตรงที่สมาชิกสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง แต่มาจากการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ ถ้าพิจารณาการกำเนิดรัฐสภาของสหราชอาณาจักร จะพบว่า รัฐสภาอังกฤษมีที่มาจากเริ่มต้นจาก “สภาที่ปรึกษาในพระองค์” (curia regis) ซึ่งมีที่มาจากเงื่อนไขความเป็นจริงในทางปฏิบัติ ที่ไม่มีพระมหากษัตริย์พระองค์ใดจะสามารถรู้ทุกสิ่งทุกอย่างได้ ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งมอบหมายหรือการตัดสินใจ เพราะพระมหากษัตริย์อังกฤษแต่ละพระองค์จะสนใจเฉพาะในบางเรื่องที่พระองค์คิดว่าสำคัญ ดังนั้น พระมหากษัตริย์จึงต้องการ “ที่ปรึกษา” ที่เป็นบุคคลที่มีสติปัญญาอย่างยิ่ง มีประสบการณ์และฉลาดสุขุมรอบคอบ ที่พระองค์จะสามารถไว้วางใจและพึ่งพาได้ โดยที่ปรึกษาจะทำหน้าที่ให้ข้อมูล คำแนะนำ ประสานงานร่วมมือ และในหลายกรณี จะตัดสินใจด้วย และพระมหากษัตริย์มีอิสระที่จะรับคำแนะนำใดก็ตามที่พวกที่ปรึกษาเลือกและในทางปฏิบัติก็จะกลายเป็นพระราชโองการของพระมหากษัตริย์ พระมหากษัตริย์อังกฤษทุกพระองค์จะมีสภาที่เป็นทางการที่ส่วนใหญ่ประกอบไปด้วยบุคคลที่เรียกว่า ที่ปรึกษา (councillors/เคาน์ซิลเลอร์) ที่บางครั้งได้รับการแต่งตั้งและได้รับค่าจ้าง [6]
ในพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 ของสยามก็มีการใช้คำดังกล่าวนี้ทับศัพท์ว่า “เคาน์ซิลลอร์” สันนิษฐานว่า พระยาภาสกรวงศ์ต้องการให้สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินเป็นจุดเริ่มต้นของสภาที่จะพัฒนาไปสู่รัฐสภาตามแบบรัฐสภาในอังกฤษที่ทำหน้าที่ตรากฎหมายและตรวจสอบถ่วงดุลการทำงานของฝ่ายบริหาร ดังที่จุดเริ่มต้นของรัฐสภาอังกฤษมีที่มาจาก curia regis ที่สมาชิกสภาแรกเริ่มแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์อังกฤษในศตวรรษที่สิบเอ็ด [7] ในพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯก็ทรงเป็นผู้เลือกสมาชิกสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินจากพระบรมวงศานุวงศ์และขุนนางข้าราชการ โดยคาดหวังว่าจะค่อยๆ วิวัฒนาการไปสู่การขยายตัวไปสู่วงกว้างและในที่สุดขยายไปสู่การให้ประชาชนเป็นผู้เลือกสมาชิกสภาสามัญอย่างในการเมืองอังกฤษ และในการลงข่าวในหนังสือพิมพ์ “ดรุโณวาท” ของกลุ่มสยามหนุ่มภายใต้สมาคมสยามหนุ่ม (the Young Siam Society) ได้ลงข่าวการประชุมสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินของสยามและต่อด้วยข่าวการประชุมรัฐสภาของอังกฤษในส่วนการประชุมของสภาขุนนาง [8] สันนิษฐานว่า การลงข่าวที่ติดต่อกันนั้น บรรณาธิการน่าจะต้องการให้ผู้อ่านได้เปรียบเทียบเห็นการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่ทันสมัยของสยามตามแบบของอังกฤษ
ขณะเดียวกัน หากพิจารณาสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (council of state) ของประเทศอื่นๆในภาคพื้นทวีปยุโรป จะพบว่า โครงสร้างและสาระสำคัญบางประการของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินที่จัดตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2417 มีความคล้ายคลึงหรือแทบจะเหมือน “Council of State” ของประเทศเนเธอร์แลนด์ก็ว่าได้ เพราะ “Council of State” ของเนเธอร์แลนด์หรือที่เรียกว่า “Raad van State” ที่เริ่มเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2074 โดยเป็นองค์กรสถาบันทางการเมืองที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย และกำหนดไว้อย่างเป็นทางการให้สมาชิกสภาฯมาจากพระบรมวงศานุวงศ์และผู้ที่มีประสบการณ์ทางการเมือง การพาณิชย์ การทูตและการทหารที่ได้รับการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ โดย Raad van State ทำหน้าที่ให้คำปรึกษาแก่พระมหากษัตริย์เกี่ยวกับการเสนอร่างกฎหมายที่จะส่งต่อไปยังรัฐสภา โครงสร้างของ Raad van State กำหนดให้พระมหากษัตริย์เป็นประธาน Raad van State แต่ในทางปฏิบัติ พระองค์มักจะไม่ได้เข้าประชุม แต่จะให้รองประธานทำหน้าที่เป็นประธานแทนและเป็นผู้รับผิดชอบ Raad van State ที่แท้จริง [9] จะเห็นได้ว่า โครงสร้างและสาระสำคัญที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตด พ.ศ. 2417 จะมีความคล้ายคลึงกับ Radd van State เช่น ข้อ 1 ที่กำหนดให้พระมหากษัตริย์ตั้งพระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการซึ่งมีตระกูลและผู้มีสติปัญญาว่องไวเฉียบแหลมรอบรู้ในราชกิจการต่างๆ และ ข้อ 5 พระมหากษัตริย์เป็นประธาน (“เปรสิเดน”) และจะเสด็จมาในที่ประชุมหรือไม่ก็ได้ และ ข้อ 6 ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่เสด็จมาประชุม ให้รองประธาน (“ไวซ์เปรสิเดน”) เป็นผู้มีสิทธิ์ชี้ขาดในที่ประชุม [10]
แต่ที่แตกต่างจาก Raad van State คือสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 มิได้ทำหน้าที่ให้คำปรึกษาฝ่ายบริหารต่อการจัดทำร่างกฎหมายเพื่อเสนอต่อรัฐสภา เพราะในขณะนั้น ในการเมืองการปกครองของสยามยังไม่มีองค์กรสถาบันทางการเมืองอย่างรัฐสภา แต่สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 มีอำนาจหน้าที่อย่างรัฐสภานั่นคือ มีอำนาจหน้าที่ในการตรากฎหมายและตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจของข้าราชการ ราษฎรและแม้แต่พระมหากษัตริย์เอง ซึ่งในส่วนนี้จะไปเหมือนกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรสถาบันทางการเมืองที่วิวัฒนาการจากสภาที่ปรึกษาในพระองค์ของพระมหากษัตริย์อังกฤษไปสู่การเป็นรัฐสภาของอังกฤษดังที่ได้กล่าวไป ชณะเดียวกัน พระองค์ทรงแต่งตั้งบุคคลที่มีความรู้ประสบการณ์ราชการในด้านกิจมหาดไทย กลาโหมและการค้าและการต่างประเทศคล้ายโครงสร้างส่วนหนึ่งของ Radd van State และแม้ว่าพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 กำหนดให้พระมหากษัตริย์ตั้งพระบรมวงศานุวงศ์ให้เป็นสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯได้ แต่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯไม่ได้ทรงเลือกพระบรมวงศานุวงศ์แม้แต่พระองค์เดียว แต่ทรงตั้งพระทัยที่จะเลือกแต่เฉพาะข้าราชการที่อยู่ในระดับพระยาเท่านั้น [11]
ดังนั้น จึงมีความเป็นไปได้ที่การออกแบบสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 จะได้รับอิทธิพลจาก Radd van State ดังที่มีผู้สันนิษฐานไว้ว่า พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวน่าจะทรงได้รับแนวความคิดการจัดตั้งองค์กรดังกล่าวมาจากประเทศในยุโรป โดยเฉพาะอังกฤษ ฝรั่งเศสและเนเธอร์แลนด์ โดยในกรณีของอังกฤษและฝรั่งเศส มีการพบหลักฐานเอกสารแปลเกี่ยวกับระบบการเมืองการปกครองและระบบกฎหมายของประเทศอังกฤษและฝรั่งเศส ซึ่งแปลโดยพระยาภาสกรวงศ์และนายเฮนรี อลาบาสเตอร์ [12] ส่วนในกรณีของเนเธอร์แลนด์นั้น มีการสันนิษฐานจากการที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จทอดพระเนตรและเยี่ยมชมการทำงานของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินที่เมืองเบตาเวีย ประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งขณะนั้นอยู่ภายใต้การปกครองของฮอลันดา ระหว่างการเสด็จประพาสต่างประเทศครั้งแรก พ.ศ. 2414 [13] การออกแบบสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 ได้รับอิทธิพลทางความคิดจากทั้ง Radd van State และวิวัฒนาการของสภาของอังกฤษ ดังที่ได้อธิบายให้เหตุผลไปข้างต้น แต่สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินไม่สามารถพัฒนาต่อเนื่องไปได้ เพราะการปฏิบัติหน้าที่ตรากฎหมายและตรวจสอบการทุจริตและควบคุมการคลังและกำลังคนให้เป็นไปตามกฎหมายที่ตราโดยสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินส่งผลให้เกิดความขัดแย้งรุนแรงจนนำไปสู่การเกิด “วิกฤตการณ์วังหน้า” ในสยาม ซึ่งเสี่ยงต่อการถูกแทรกแซงโดยมหาอำนาจตะวันตก พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯจึงทรงลดบทบาทของสภาฯนี้ลงไป เพื่อรอจนกว่าจะมีผู้นำราษฎรเรียกร้อง และจะดำเนินการต่อไปตามที่จังหวะที่เหมาะสม [14]
เชิงอรรถ
[1] “พระราชบัญญํติเคาน์ซิลออฟสเตต” ใน รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ ๑ เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน, คณะกรรมการชำระประวัติศาสตร์ไทย สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี จัดพิมพ์เนื่องในโอกาสครบรอบ ๑๕๐ ปี พระราชสมภพในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พุทธศักราช ๒๕๔๕, (กรุงเทพฯ: ยูไนเต็ด โปรดักชั่น: ๒๕๔๕), หน้า 6-13 และ 14-18. ในการตราพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พระองค์ทรงโปรดเกล้าฯให้ตราขึ้นตามคำตามคำกราบบังคมทูลของพระยาภาสกรวงศ์ (พร บุนนาค) พระยาภาสกรวงศ์ได้ไปศึกษา ณ ประเทศอังกฤษ, ไทยน้อย อุดมประมวลวิทยา, 30 เจ้าพระยา, (กรุงเทพฯ: 2504), หน้า 285-6 อ้างใน ชลธิชา บุนนาค, การเสื่อมอำนาจทางการเมืองของขุนนางในสมัยรัชกาลที่ 5 (พ.ศ 2416-2435): ศึกษากรณีขุนนางตระกูลบุนนาค, หน้า 110; เมื่ออายุได้ 15 ปี สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ได้ส่งไปศึกษาที่โรงเรียนแบลกฮีท ใกล้กรุงลอนดอน กลับมารับราชการในประเทศไทยในราว พ.ศ. 2410 และมารับตำแหน่งราชเลขานุการสำหรับเชิญพระกระแสรับสั่งไปพูดจากับชาวต่างประเทศ ดู ณัฐวุฒิ สุทธิสงคราม, เจ้าพระยาและสมเด็จเจ้าพระยาบางท่านในสกุลบุนนาค, พิมพ์เป็นอนุสรณ์ในงานพระราชทานเพลิงศพ อำมาตย์เอก พระยาสุริยานุวงศ์ประวัติ (เต๋า บุนนาค) ท.ม., ว.ป.ร., ต.จ.ว. ณ เมรุวัดธาตุทอง วันที่ 19 พฤศจิกายน พ.ศ. 2517, หน้า 136.
[2] ดู ประกาศการในที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน ใน รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ ๑ เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน, อ้างแล้ว, หน้า 24.
[3] ดู “สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว” ใน รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ ๑ เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน, อ้างแล้ว, หน้า 21.
[4] ดู ประกาศการในที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน ใน รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ ๑ เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน, อ้างแล้ว, หน้า 24.
[5] ดู ประกาศการในที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน ใน รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ ๑ เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน, อ้างแล้ว, หน้า 24.
[6] A.F. Pollard, The Evolution of Parliament, (London: Longman: 1926), pp. 21-24; The History of Parliament and The Evolution of Parliamentary Procedure A verbatim transcript of two lectures given by Maurice Bond, OBE, FSA, Clerk of the Records, delivered in the Grand Committee Room, Westminster Hall, before Members of the House of Commons under the Chairmanship on 21st June 1966 of the Right Honourable the Speaker of the House, Dr. Horace King, Ph.D., M.P., and on 28th June 1966 of Mr. Sydney Irving, M.P., Deputy Chairman of Committees. HOUSE OF LORDS RECORD OFFICE 1966, p. 2. https://www.parliament.uk/globalassets/documents/parliamentary-archives/evolution.pdf
[7] A.F. Pollard, The Evolution of Parliament, (London: Longman: 1926), pp. 21-24
[8] ดรุโณวาท, วันอังคารที่ 21 กรกฎาคม พ.ศ. 2417 เล่มที่ 1 หน้า 34.
[9] A. J. B. Sirks, “12 - The Supreme Court of Holland and Zeeland judging cases in the early eighteenth century, from II - Continental law,” in Judges and Judging in the History of the Common Law and Civil Law From Antiquity to Modern Times, edited by Paul Brand
and Joshua Getzler, Published online by Cambridge University Press: 05 February 2012, pp. 234-256. https://doi.org/10.1017/CBO9781139093613.015
[10] พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตต คือ ที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน” ใน รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ ๑ เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน, อ้างแล้ว, หน้า 6-7.
[11] ในการคัดเลือกสมาชิกสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน เป็นที่น่าสังเกตว่า แม้ว่าพระราชบัญญัติฯจะกำหนดให้พระมหากษัตริย์สามารถคัดเลือกจากบุคคลที่เป็นพระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการที่มีคุณสมบัติโดดเด่น แต่พระองค์มิได้ทรงเลือกพระบรมวงศานุวงศ์เลย แต่เลือกจากข้าราชการเท่านั้น และเลือกแต่ระดับพระยาเท่านั้นด้วย อาจจะด้วยเหตุผลที่ว่า เนื่องจากประธานคือพระมหากษัตริย์ ซึ่งขณะนั้นพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯยังมีพระชนมายุเพียง 21 พรรษา ครั้นจะแต่งตั้งพระน้องยาเธอ พระชนมายุก็จะยิ่งน้อยเข้าไปอีก ส่วนพระบรมวงศานุวงศ์พระองค์อื่นๆก็มีพระชนมายุมากกว่ามาก หากแต่งตั้งบุคคลเหล่านั้น การดำเนินการประชุมแบบสมัยใหม่ที่ให้ทุกคนเสมอกันไม่นับตำแหน่งและอาวุโสที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติก็จะยากที่จะดำเนินไปได้ตามเจตนารมณ์ และหากพระองค์ทรงมีพระราชดำริที่ชัดเจนล่วงหน้าไว้แล้วว่าจะต้องการให้สมาชิกสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินชุดนี้ขับเคลื่อนพระราโชบายและตราเป็นกฎหมายในการแก้ไขปัญหาของประเทศอย่างเร่งด่วนเพื่อป้องกันการแทรกแซงจากชาติตะวันตก รวมทั้งการดึงอำนาจคืนกลับมา โดยต้องผ่านความเห็นชอบจากสภาที่ปรึกษาฯ พระองค์ก็คงต้องคัดเลือกบุคคลที่พระองค์ทรงเห็นว่าจะสามารถร่วมคิดในแนวทางที่ทรงมีพระราชดำริ และจะไม่เลือกบุคคลที่มีแนวโน้มจะตั้งตนเป็นอุปสรรคขัดขวางอย่างรุนแรง ขณะเดียวกัน ครั้นพระองค์จะคัดเลือกแต่เฉพาะบุคคลที่อยู่ในแวดวงใกล้ชิดเสียทั้งหมด ก็อาจจะทำให้เห็นการแบ่งฝักฝ่ายและเกิดความแปลกแยกที่มีอยู่ให้ทวีมากขึ้น. ดู รายนาม สมาชิกสภาที่ปรึกษราชการแผ่นดิน ใน “พระราชบัญญํติเคาน์ซิลออฟสเตต” ใน รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ ๑ เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน, คณะกรรมการชำระประวัติศาสตร์ไทย สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี จัดพิมพ์เนื่องในโอกาสครบรอบ ๑๕๐ ปี พระราชสมภพในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พุทธศักราช ๒๕๔๕, (กรุงเทพฯ: ยูไนเต็ด โปรดักชั่น: ๒๕๔๕), หน้า 6-13 และ 14-18
[12] เอกสารจดหมายเหตุ ร. 5 หมายเลข 144/2 อ้างใน จาตุรงค์ รอดกำเนิด, แนวความคิดทางกฎหมายปกครองในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว วิทยานิพนธ์นิติศาสตร์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พ.ศ. 2549, หน้า 145.
[13] “ประวัติการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (Council of State)” วารสารกฎหมายปกครอง ฉบับ 125 ปี สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน เล่ม 18 ตอน 3 (2542), หน้า 8-9 อ้างใน จาตุรงค์ รอดกำเนิด, แนวความคิดทางกฎหมายปกครองในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว วิทยานิพนธ์นิติศาสตร์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พ.ศ. 2549, หน้า 145.
[14] ดู ไชยันต์ ไชยพร, “หน่วยที่ 2 พัฒนาการของรัฐ พระมหากษัตริย์และรัฐแบบจารีต” ใน ประมวลสาระชุดวิชา การเมืองการปกครองไทย ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 2 มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช บัณฑิตศึกษา สาขาวิชารัฐศาสตร์, สำนักพิมพ์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช พ.ศ. 2564, หน้า 2-89 – 2-112.
