สถานะและอำนาจหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาฯ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญฯ 2540 กับ 2550

ผู้เรียบเรียง วัชรา ไชยสาร

---

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ พรรณราย ขันธกิจ

---

สภาที่ปรึกษาฯ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540

สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจัดตั้งตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 หมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา 89 ความว่า

“มาตรา 89 เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการหมวดนี้ ให้รัฐจัดให้มีสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีหน้าที่ให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในปัญหาต่างๆ ที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคม แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและแผนอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติต้องให้สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ให้ความเห็นก่อนพิจารณาประกาศใช้ องค์ประกอบ ที่มา อำนาจหน้าที่ และการดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ”

ต่อมาพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. 2543 ได้บัญญัติเกี่ยวกับองค์ประกอบ ที่มา อำนาจหน้าที่ และการดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาฯ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2547 ได้บัญญัติให้มีการจัดตั้งสำนักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เพื่อเป็นหน่วยงานของสภาที่ปรึกษาฯ ซึ่งสมควรเป็นหน่วยงานที่สามารถปฏิบัติภารกิจในการประสานข้อมูลและความคิดเห็นระหว่างคณะรัฐมนตรีกับสภาที่ปรึกษาฯ ได้อย่างมีประสิทธิภาพเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของการมีสภาที่ปรึกษาฯ ซึ่งทำหน้าที่ให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในปัญหาเกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคมตามที่กฎหมายกำหนด และโดยที่ในระยะเริ่มแรกนั้นสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้ทำหน้าที่เป็นสำนักงานสภาที่ปรึกษาฯ ไปพลางก่อน ฉะนั้น เพื่อให้การดำเนินการต่อเนื่อง จึงสมควรโอนกิจการของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ในส่วนที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับสำนักงานสภาที่ปรึกษาฯ ไปจัดตั้งเป็นสำนักงานสภาที่ปรึกษาฯ โดยเป็นส่วนราชการที่มีฐานะเป็นกรม ไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง อยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี และมีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการให้กับสภาที่ปรึกษาฯโดยตรง

กฎหมายดังกล่าวได้รับรองเป็นการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาฯ และสำนักงานสภาที่ปรึกษาฯ เป็นการเฉพาะอีกชั้นหนึ่ง เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการบริหารจัดการประเทศ โดยการให้ความเห็น คำปรึกษาและข้อเสนอแนะที่มาจากกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนที่จะก่อให้กระบวนการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรีอยู่บนพื้นฐานของความถูกต้อง เป็นธรรม สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนและมีความโปร่งใสเป็นสำคัญ

สภาที่ปรึกษาฯ ได้ดำเนินการภายใต้ขอบเขตของอำนาจหน้าที่ ตามที่กฎหมายกำหนด กล่าวคือ เป็นองค์กรสะท้อนปัญหาเศรษฐกิจและสังคม โดยมิใช่เป็นองค์กรเพื่อต่อรองผลประโยชน์ของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลใด สภาที่ปรึกษาฯ เป็นองค์กรที่มีหน้าที่ในการให้ความเห็นและข้อเสนอแนะต่อรัฐบาล โดยที่คณะรัฐมนตรีจะดำเนินการตามความเห็นและข้อเสนอแนะของสภาที่ปรึกษาฯ หรือไม่ก็ได้ ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีหน้าที่จัดทำรายงานผลการพิจารณา หรือผลการดำเนินการของคณะรัฐมนตรีในเรื่องที่สภาที่ปรึกษาฯ ให้คำปรึกษาหรือข้อเสนอแนะ หรือให้ความเห็นเพื่อเสนอต่อสภาที่ปรึกษาฯ และเปิดเผยข้อมูลให้สาธารณชนทราบด้วย

สภาที่ปรึกษาฯ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550

เมื่อเกิดการรัฐประหาร วันที่ 19 กันยายน 2549 รัฐธรรมนูญฯ 2540 ได้ถูกยกเลิก แม้ว่าสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญที่ได้ถูกยกเลิกไปแล้วก็ตาม แต่สภาที่ปรึกษาฯ มีกฎหมายรองรับอีกชั้นหนึ่ง ดังนั้น สภาที่ปรึกษาฯ จึงยังคงทำหน้าที่ต่อไป

ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้เพิ่มอำนาจสภาที่ปรึกษาฯ ในการให้ความเห็นเกี่ยวกับการตรากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเรื่องเศรษฐกิจและสังคมได้ด้วย มีเหตุผลเพื่อให้การเสนอกฎหมายของคณะรัฐมนตรีในเรื่องดังกล่าว ได้มีการรับฟังความคิดเห็นอย่างรอบคอบยิ่งขึ้น รวมทั้งเพื่อป้องกันมิให้ฝ่ายบริหารแทรกแซงการทำงานของสภาที่ปรึกษาฯ ดังนั้น รัฐธรรมนูญฯ 2550 จึงได้เพิ่มบทบาทหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาฯ ซึ่งนอกจากการให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในปัญหาต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคมแล้ว ยังให้ครอบคลุมไปถึงการให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจและสังคมด้วย และให้สำนักงานสภาที่ปรึกษาฯ เป็นหน่วยงานที่เป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

แม้ว่าการเป็น “องค์กรตามรัฐธรรมนูญ” ของสภาที่ปรึกษาฯ จะมีความสมบูรณ์ก็ต่อเมื่อมีการตรากฎหมายใหม่หรือแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาฯ พ.ศ. 2543 ให้มีความสอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ 2550 ดังนั้น หากยังไม่มีกฎหมายใดที่บัญญัติเกี่ยวกับองค์ประกอบ ที่มา อำนาจหน้าที่ และการดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาฯ รวมทั้งการเป็นหน่วยงานอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่นของสำนักงานสภาที่ปรึกษาฯ ให้เป็นไปตามมาตรา 258 แห่งรัฐธรรมนูญฯ 2550 พระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาฯ พ.ศ. 2543 และ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2547 ก็ยังมีผลบังคับต่อไป เว้นแต่จะมีการวินิจฉัยว่า บทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาฯ พ.ศ. 2543 และ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2547 ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญฯ 2550

ความแตกต่างของสถานะของสภาที่ปรึกษาฯ ตามรัฐธรรมนูญฯ 2540 กับ 2550

สถานะของสภาที่ปรึกษาฯ ตามรัฐธรรมนูญฯ 2540 มีความแตกต่างกับรัฐธรรมนูญฯ 2550 ดังต่อไปนี้

3.1 สถานภาพของสภาที่ปรึกษาฯ รัฐธรรมนูญฯ 2540 บัญญัติให้มีสภาที่ปรึกษาฯ ไว้ในหมวดว่าด้วย “แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ” แต่รัฐธรรมนูญฯ 2550 บัญญัติให้มีสภาที่ปรึกษาฯ ไว้ในหมวดว่าด้วย “องค์กรตามรัฐธรรมนูญ” ทำให้สถานะของสภาที่ปรึกษาฯ เปลี่ยนแปลงไปจากสถานะตามที่รัฐธรรมนูญฯ 2540 กำหนด

3.2 สถานภาพของสำนักงานสภาที่ปรึกษาฯ การบัญญัติ “ให้สำนักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นหน่วยงานที่มีความเป็นอิสระในการบริหารบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ดังนั้น จึงต้องมีกฎหมายบัญญัติให้สอดคล้องกับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ซึ่งสำนักงานสภาที่ปรึกษาฯ จะเป็นส่วนราชการที่มีฐานะเป็นกรมไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง และอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีต่อไปไม่ได้

ความแตกต่างของขอบเขตอำนาจหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาฯ ตามรัฐธรรมนูญฯ 2540 กับ 2550

ความแตกต่างของขอบเขตอำนาจหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาฯ ตามรัฐธรรมนูญฯ 2540 กับรัฐธรรมนูญฯ 2550 มีนัยสำคัญ 2 ประการ คือ

4.1 สืบเนื่องจากรัฐธรรมนูญฯ 2540 บัญญัติให้มีสภาที่ปรึกษาฯ ไว้ในหมวดว่าด้วย“แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ” โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ โดยมีเจตนารมณ์เพื่อให้สภาที่ปรึกษาฯ มีส่วนในการผลักดันให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐทำไปสู่การปฏิบัติจริง ถือเป็นขอบเขตอำนาจหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาฯ แต่รัฐธรรมนูญฯ 2550 บัญญัติให้มีสภาที่ปรึกษาฯ ไว้ในหมวดว่าด้วย “องค์กรตามรัฐธรรมนูญ” ทำให้อำนาจหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาฯ มิได้มีขอบเขตเฉพาะ “แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ” เท่านั้น

4.2 การเพิ่มบทบาทหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติให้มีหน้าที่ให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในปัญหาต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคม รวมถึงกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ทำให้บทบาทหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาฯ มิใช่เฉพาะการให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในปัญหาต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคม แต่ให้รวมไปถึงกฎหมายที่เกี่ยวข้องด้วยนั้น เพื่อให้สภาที่ปรึกษาฯ มีส่วนร่วมในกระบวนการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมอย่างครบวงจร ซึ่งผลักดันให้นำไปสู่การปฏิบัติจริงอย่างเป็นรูปธรรมต่อไป

แนวทางการดำเนินการระหว่างที่ยังไม่มีกฎหมายบัญญัติตามรัฐธรรมนูญฯ 2550

ภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ยังไม่มีกฎหมายบัญญัติเกี่ยวกับการดำเนินการตามรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว ในระยะเริ่มแรก องค์กรตามรัฐธรรมนูญจึงจำเป็นต้องปฏิบัติตามกฎหมายที่บัญญัติตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 รัฐธรรมนูญฯ 2550 จึงให้การรองรับผู้ปฏิบัติหน้าที่ในองค์กรตามรัฐธรรมนูญให้ปฏิบัติงานต่อเนื่องจนครบวาระและให้มีการดำเนินการให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญอย่างต่อเนื่อง รวมทั้งเพื่อให้มีการวางรากฐานของกฎหมายและแนวทางการปฏิบัติงานที่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญนี้อย่างแท้จริง โดยมาตรา 299 วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญฯ 2550 ได้มีการกำหนดวาระของผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ให้สมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ก่อนที่จะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฯ 2550 ยังคงดำรงตำแหน่งต่อเนื่องกันไปจนสิ้นสุดวาระ และวรรคสี่ของมาตราดังกล่าวได้กำหนดให้สมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องที่ใช้บังคับอยู่ในวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ต่อไป จนกว่าจะมีการตรากฎหมายเพื่อให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญนี้ขึ้นใช้บังคับ เว้นแต่บทบัญญัติใดขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ให้ใช้บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้แทน อันเป็นกำหนดให้ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบันไปพลางก่อนจนกว่าจะมีการเปลี่ยนแปลง