มาตรการต่อต้าน การคอร์รัปชั่น กับการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย

ผู้เรียบเรียง สถาพร เริงธรรม

---

วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปี 2546 เล่มที่ 2

---

มาตรการต่อต้าน การคอร์รัปชั่น กับการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย

ปัจจุบันคำว่า การคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย” (Policy Corruption) ได้ถูกกล่าวถึงในสังคมไทย อย่างกว้างขวาง และได้มีนักวิชาการหลายท่านได้พยายามให้ความหมาย และกำหนดนิยามลักษณะของการคอร์รัปชั่นชนิดนี้ไว้อยู่บ้างก็ตาม อาทิเช่น รศ.ดร.สุขุม นวลสกุล ได้ให้ความหมาย และอธิบายถึงลักษณะของการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายไว้ว่า เป็นการใช้นโยบายเป็นเครื่องมือ ในการแสวงหาผลประโยชน์โดยวิธีที่แยบยล หากดูผิวเผินจะเสมือนการสนองประโยชน์เพื่อส่วนรวม แต่เบื้องลึกที่แท้จริงแฝงประโยชน์เพื่อพวกพ้องและตัวเองอยู่ด้วย โดยเป็น “การทุจริตที่ไม่มีใบเสร็จ” เป็นการกระทำโดยอาศัยความฉลาด อาจใช้ “ช่องโหว่ของกฎหมาย” มาตีความดำเนินการจากผิดให้เป็นถูก อาจระบุว่าเป็นนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจประเทศเพื่อประโยชน์ประชาชน แต่พวกพ้องก็ได้ประโยชน์

"พูดง่าย ๆ คือเป็นการ จัดนโยบายตามอำนาจหน้าที่ แต่เอื้อประโยชน์ให้กับตัวเองและพรรคพวกเพื่อนฝูง หรือต่อคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง โดยไม่ได้มีการโกงกินกันเป็นหลักฐาน หรือมีใบเสร็จแสดงว่า กินไปเท่านั้น โกงไปเท่านี้ จึงเป็นเรื่องที่ค่อนข้างยากที่จะอธิบาย"

นอกจากนี้ รศ.ดร.สมชาย ภคภาสวิวัฒน์ ก็ได้ให้ทรรศนะเกี่ยวกับ"คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย" เอาไว้ว่า หมายถึง การดำเนินมาตรการต่าง ๆ เพื่อเป็นการเอื้อประโยชน์ให้กับกลุ่มใด กลุ่มหนึ่ง โดยอาศัยช่องโหว่ของกฎหมาย หรือการตีความใช้กฎระเบียบต่างๆ ให้ผิดเป็นถูก เป็น “การกระทำมิชอบภายใต้กฎหมาย” หรือมองได้ในแง่ “มิชอบเชิงจริยธรรม” เป็นการดำเนินการต่าง ๆ ภายใต้การเปิดช่องของกฎหมาย สร้างผิดให้เป็นถูก หรือตีความกฎหมายให้สับสนคลาดเคลื่อน ข้อเสียของการเกิดประเด็นนี้ขึ้นมาก็คือจะไปกระทบกับหลักกฎหมายที่ถูกต้อง กระทบต่อผลประโยชน์โดยรวม และขัดต่อหลักธรรมาภิบาลที่ดี

อย่างไรก็ดี ถึงแม้จะได้มีความพยามยามอธิบายถึงที่มาของการคอรัปชั่นประเภทนี้อย่างเป็นระบบ เท่าที่ควรแล้วก็ตาม แต่ทว่า ในอีกแง่หนึ่งนั้น ก็ยังไม่ได้ปรากฏว่า ได้มีความพยามที่จะนำเสนอแนวคิดที่สามารถอธิบายได้ถึงที่มา หรือจุดเริ่มต้นของการเกิดขึ้น และแนวคิดในการดำเนินงานของ “การคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย” นี้ไว้อย่างชัดเจนมากนัก ซึ่งมีผลทำให้ ถึงแม้จะได้มีการกล่าวถึงการคอร์รัปชั่นชนิดนี้อย่างกว้างขวาง แต่ทว่า ก็ไม่สามารถที่จะนำไปใช้เพื่อก่อให้เกิดแนวคิดที่ชัดเจนเพียงพอที่จะใช้ในการศึกษาค้นคว้าวิจัย เพื่อเป็นประโยชน์ต่อการใช้ในการกำหนดมาตรการการป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่นประเภทนี้ ต่อไปได้แต่อย่างใด

เพราะฉะนั้น ด้วยสาเหตุข้อจำกัดของการอธิบายถึงที่มา และแนวคิดในการดำเนินงานของการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายดังกล่าวข้างต้น ผู้ศึกษาจึงต้องการที่จะนำเสนอบทความชิ้นนี้ เพื่อที่จะนำเสนอแนวความคิดที่อาจจะถือได้ว่า เป็นเพียงส่วนหนึ่งของความพยายามที่จะอธิบายถึงที่มา และแนวคิดของการ คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย ทั้งนี้ การนำเสนอแนวคิดดังกล่าวมีวัตถุประสงค์สำคัญคือ ต้องการที่จะแสดงให้เห็นถึงลำดับความเป็นมาของการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายนี้ว่า เกิดขึ้นได้อย่างไร และการคอร์รัปชั่นประเภทนี้มีแนวคิด ในการดำเนินการอย่างไร โดยจะแบ่งการนำเสนอออกเป็น 3 ส่วนด้วยกันคือ ส่วนที่ 1 ภาพรวมของสถานการณ์คอร์รัปชั่นในปัจจุบัน เพื่อที่ต้องการที่จะแสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ระหว่างวิวัฒนาการของมาตรการในการป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่น กับวิวัฒนาการของการคอรัปชั่นของประเทศไทยที่ผ่านมาจนกระทั่งถึงในปัจจุบันว่าเป็นอย่างไร ประการต่อมาคือ ต้องการจะชี้ให้เห็นว่า ความสัมพันธ์ดังกล่าวนี้ได้ส่งผลให้เกิดการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายขึ้นมาได้อย่างไร และวัตถุประสงค์สำคัญประการสุดท้ายคือ ต้องการที่แสดงให้เห็นถึงแนวคิด และวิธีการสำคัญๆ ของการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย ตามแนวความคิดของผู้ศึกษาเองนั้น ว่าเป็นอย่างไร โดยจะแบ่งการนำเสนอแนวความคิดของบทความนี้ ออกเป็น 5 ส่วนด้วยกัน โดยมีรายละเอียดต่างๆ ดังนี้คือ

ภาพรวมของสถานการณ์คอรัปชั่นในปัจจุบัน

ปัจจุบัน การคอร์รัปชั่นในระบบการบริหารราชการแผ่นดินของประเทศไทยนับว่า เป็นปัญหาที่นับวันจะทวีความรุนแรง และมีการแพร่กระจายออกไปอย่างกว้างขวางมากยิ่งขึ้นเรื่อยๆ จนกระทั่งในบางครั้ง ประชาชนบางส่วนก็ยอมรับว่า การคอรัปชั่นได้กลายเป็นเรื่องปกติธรรมดาที่จะต้องเกิดขึ้น ถ้าหากว่า ประชาชนมีความจำเป็นที่จะต้องมีการติดต่อกับหน่วยงาน หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้จากผลการวิจัยของ ผาสุก พงษ์ไพจิตร และสังศิต พิริยะรังสรรค์ ที่ได้ทำการศึกษาโดยใช้วิธีการระดมความคิดเห็นจากกลุ่มเป้าหมาย (focus group) และการสัมภาษณ์คนกลุ่มอาชีพต่างๆ พบว่า บางส่วนมีความคิดเห็นว่า การกระทำในลักษณะของ การให้สินน้ำใจ ค่าน้ำร้อนน้ำชา สินบน นั้นไม่ถือว่าเป็นการคอรัปชั่น เหตุผลที่คนส่วนใหญ่ คิดเช่นนี้เพราะว่า เป็นเรื่องของการ ซื้อความสะดวก และข้าราชการไม่ได้ขอเราให้เองเป็นเรื่องที่พอใจด้วยกันทั้งสองฝ่าย และในส่วนของทัศนคติของกลุ่มตัวอย่างของการศึกษา ที่มีต่อแนวโน้มของการคอรัปชั่นในหมู่ข้าราชการในระยะ 3 – 4 ปี ข้างหน้าเห็นว่า จะมีแนวโน้มการคอรัปชั่นเพิ่มมากขึ้น นอกจากนี้ ผลการศึกษาของเสาวณีย์ ไทยรุ่งโรจน์ ก็พบว่าในปัจจุบันนักธุรกิจกลับยินดีที่จะจ่ายสินบนอย่างเต็มที่ โดยเหตุผลที่จ่ายสินบนก็เพื่อที่จะแลกกับความสะดวกรวดเร็วในการดำเนินงาน

จากสภาพความเป็นจริงของการคอรัปชั่นดังกล่าวข้างต้น สามารถสะท้อนให้เห็นถึงประสิทธิภาพ และประสิทธิผลของการดำเนินงานป้องกัน และปราบปรามการคอรัปชั่นที่ผ่านมาของประเทศไทยได้ดีระดับหนึ่งว่า ถึงแม้ การบริหารราชการแผ่นดินของประเทศไทยจะมีความพยายาม ป้องกัน และแก้ไขอย่างเป็นรูปธรรม อย่างใดก็ตาม แต่ทว่า ในความเป็นจริงแล้ว ปัญหาการคอรัปชั่นก็มิได้ถูกแก้ไขได้อย่างแท้จริงเท่าใดนัก ทั้งนี้จากผลของการใช้ดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์การคอร์รัปชั่น (Corruption Perception Index: CPI) ขององค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International: TI) พบว่า ภาพลักษณ์ของการคอร์รัปชั่นของประเทศไทย ตั้งแต่ปี พ.ศ.2538 เป็นต้นมาจนถึงปี พ.ศ. 2545 นั้น ยังไม่ดีขึ้นมากเท่าใดนัก กล่าวคือ ค่าของดัชนีดังกล่าว ยังอยู่ในระดับต่ำนั่นคือ อยู่ที่ระดับ 3.20 จากคะแนนเต็ม 10 คะแนน มาโดยตลอดตั้งแต่ปี พ.ศ.2540 จนกระทั่งถึงปัจจุบัน (พ.ศ.2545) ซึ่งนับได้ว่า เป็นเครื่องชี้วัดที่สามารถสะท้อนให้เห็นถึงสถาการณ์การคอร์รัปชั่นของประเทศไทยได้เป็นอย่างดี อีกตัวชี้วัดหนึ่งว่า การดำเนินงานในการต่อต้านการคอร์รัปชั่นของประเทศไทยที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันนั้น ยังไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร ถึงแม้ว่า ประเทศไทยจะได้มีความพยายามในการกำหนด และใช้มาตรการในการป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่นอยู่อย่างต่อเนื่องมาโดยตลอดก็ตาม

วัตถุประสงค์หลัก: จุดอ่อนสำคัญของมาตรการป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่น

ทั้งนี้ ประเด็นปัญหาสำคัญที่เป็นอุปสรรคในการดำเนินการแก้ไขปัญหาไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร ประเด็นหนึ่งก็คือ ถึงแม้มาตรการต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการป้องกัน และปราบปรามปัญหาการคอร์รัปชั่น จะสามารถนำมาใช้ในการดำเนินงานได้อย่างน่าพึงพอใจในระดับหนึ่งก็ตาม แต่ทว่า ในทางปฏิบัติแล้ว อาจจะกล่าวได้ว่า มาตรการต่างๆ นั้น มักจะไม่สามารถที่จะนำมาใช้ในการดำเนินการดังกล่าวได้อย่างเท่าทันกับ แนวความคิด และวิธีการปฏิบัติของการคอร์รัปชั่นของบุคคล หรือกลุ่มบุคคล ที่มีการเปลี่ยนแปลงพัฒนาอยู่ อย่างตลอดเวลา หรือถ้าหากจะกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ แนวคิด และวิธีการปฏิบัติของมาตรการต่างๆ นั้น มักจะถูกออกแบบมาในลักษณะของการติดตามป้องกันการเกิดขึ้นอีก ของการคอร์รัปชั่นที่เกิดขึ้นแล้วลักษณะใดลักษณะหนึ่งเท่านั้น มิอาจสามารถนำมาใช้ในการป้องกันการเกิดขึ้นของการคอรัปชั่นในลักษณะอื่นๆในอนาคต ที่อาจจะมีความสลับซับซ้อนเพิ่มมากขึ้นตามลำดับ จนกระทั่งสามารถคอร์รัปชั่นได้โดยที่มาตรการต่างๆ ไม่สามารถถูกนำมาใช้ประโยชน์ในการป้องกันการเกิดขึ้นของการคอรัปชั่น ในลักษณะที่แตกต่างออกไปนั้นๆ ได้เลย หรืออาจจะกล่าวได้ว่า การคอรัปชั่นที่เกิดขึ้นในภายหลังที่ได้มีการกำหนดมาตรการป้องกัน และปราบปรามขึ้นมาแล้วนั้น มักจะเป็นการดำเนินการที่อยู่ในสถานะที่เหนือไปกว่าที่จะสามารถนำเอามาตราการต่างๆ ที่มีอยู่มาใช้ในการป้องกัน และปราบปรามการคอรัปชั่น ที่เกิดขึ้นภายหลังจากที่มาตรการเหล่านั้น ได้ถูกกำหนดออกมาแล้วได้อยู่เสมอ ซึ่งผลที่เกิดขึ้นควบคู่ตามมาก็คือ การคอรัปชั่นในภายหลังดังกล่าว ก็มักสามารถที่จะหลีกเลี่ยงการถูกตรวจจับได้ด้วยมาตรการปราบปรามต่างๆ ที่ถูกกำหนดขึ้นมาควบคู่กับมาตรการป้องกันได้เป็นอย่างดีอีกด้วย

เพราะฉะนั้น อาจจะกล่าวได้ว่า ถึงแม้ในภาพรวมแล้วผลสำเร็จของการปราบปรามการคอร์รัปชั่นที่ผ่านมานั้น จะมีความน่าพึงพอใจในระดับหนึ่ง แต่ประเด็นสำคัญซึ่งอาจถือได้ว่าเป็นสิ่งที่สามารถนำมาใช้ในการประเมินถึงความที่ยังไม่สามารถบรรลุถึงสัมฤทธิผลที่แท้จริงของการดำเนินงานได้เลย ได้แก่ การที่ผลลัพธ์ของการดำเนินการติดตามเอาผิดผู้กระทำการคอรัปชั่น ไม่สามารถเนินการต่อไปได้จนถึงที่สุด กล่าวคือไม่สามารถที่จะนำเอาตัวผู้กระทำการคอรัปชั่นมาลงโทษได้อย่างถึงรากถึงโคน หรือครบถ้วน หรือแม้แต่กระทั่งส่วนใหญ่ด้วยซ้ำไป โดยทั่วไปแล้ว ผลของการติดตามเอาผิดผู้ที่คอร์รัปชั่นมักจะกระทำอย่างเต็มประสิทธิผลเฉพาะในส่วนของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับการคอร์รัปชั่นนั้นๆ ในระดับล่างถึงระดับกลางเท่านั้น แต่ในส่วนของการติดตามเอาผิดถึงผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการคอรัปชั่นในระดับที่สูงขึ้นไปกว่านั้น มักจะกระทำได้ด้วยความยากลำบาก และพบว่า กรณีที่สามารถดำเนินการเอาผิดถึงผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในระดับสูงดังกล่าวนั้น มีจำนวนอยู่น้อยมาก อีกทั้งถึงแม้จะสามารถติดตามเอาผิดได้แต่โดยข้อเท็จจริงแล้ว ก็ไม่อาจะพิสูจน์ถึงความเกี่ยวข้องกับการคอร์รัปชั่นนั้นๆ ได้อย่างชัดเจน ซึ่งในท้ายที่สุดแล้ว บุคคล หรือกลุ่มบุคคลดังกล่าวก็สามารถที่จะหลุดรอดจากการดำเนินการลงโทษไปได้ในที่สุด หรือถ้าหากว่า กรณีการคอรัปชั่นดังกล่าว เป็นกรณีที่ได้รับความสนใจจากสาธารณชนเป็นอย่างสูง ก็อาจจะส่งผลให้กระบวนการติดตามเอาผิด สามารถมีประสิทธิภาพเพิ่มมากขึ้นได้ แต่ทั้งนี้และทั้งนั้น ถ้าหากติดตามความคืบหน้าในการดำเนินงานสำหรับกรณีดังกล่าวเช่นนี้จะพบว่าแทบทั้งหมด อาจจะสามารถเอาผิดกับบุคคล หรือกลุ่มบุคคลเหล่านี้ได้ก็จริง แต่อย่างถึงที่สุดแล้วก็ยังมิอาจสามารถที่จะติดตามเอาผิดกับผู้เกี่ยวข้องที่อยู่ในระดับสูงมากๆ ได้แต่อย่างใด

เราคงจะไม่อาจสามารถปฏิเสธได้ว่า ผลที่เกิดขึ้นดังกล่าวข้างต้นนั้นได้ส่งผลต่อการแพร่ระบาดของการคอร์รัปชั่นในระบบราชการไทยเป็นอย่างมาก กล่าวคือ ผลดังกล่าวสามารถส่งผลไปถึงการก่อให้เกิดเป็นค่านิยมเกี่ยวกับการยอมรับการคอรัปชั่นขึ้นได้ทั้งในส่วนภายในระบบราชการ และสังคมไทย โดยจากผลการศึกษาของ ศุภชัย ยาวะประภาษ พบว่า ข้าราชการส่วนใหญ่เห็นว่า การคอร์รัปชั่นเป็นส่วนหนึ่งของวิถีชีวิตในสังคม และการรับสินบนเป็นเรื่องปกติที่พบได้ทั่วไป หรือจากผลการศึกษาของ ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคณะ พบว่า การคอร์รัปชั่นที่เกี่ยวข้องกับการให้บริการประจำวันของหน่วยงาน หรือเจ้าหน้าที่ของทางราชการนั้น มีความรุนแรงน้อย และในทัศนะของครัวเรือนที่เป็นกลุ่มตัวอย่างนั้น ไม่ถือว่าเป็นการคอร์รัปชั่น แต่ถือว่าเป็นเรื่องของสินน้ำใจ และนอกจากนั้น จากผลการศึกษาของ เสาวณีย์ ไทยรุ่งโรจน์ และคณะ ก็พบว่า นักธุรกิจมีความเห็นว่า การจ่ายเงินพิเศษให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้กลายเป็นประเพณีปฏิบัติ และเป็นเรื่องปกติในการดำเนินธุรกิจในประเทศไปแล้ว โดยจากการศึกษาของ เสาวนีย์ ยังพบรายละเอียดเพิ่มเติมว่า ประมาณร้อยละ 79 ของนักธุรกิจ ยอมรับว่าเป็นเรื่องธรรมดาที่ต้องจ่ายเงินพิเศษให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐ และร้อยละ 75 ให้ข้อมูลว่า สามารถรู้ล่วงหน้าว่า จะต้องจ่ายเงินจำนวนเท่าใด และจ่ายอย่างไร โดยที่เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ต้องเอ่ยปาก

ดังนั้น เพื่อที่จะแสดงให้เห็นถึงสาเหตุสำคัญที่ทำให้มาตรการต่างๆ มิอาจสามารถที่จะก่อให้เกิดผลลัพธ์ในการนำมาใช้เพื่อการแก้ไชปัญหาการคอร์รัปชั่นได้อย่างแท้จริง ผู้ศึกษาจึงได้ทำการศึกษาเอกสารของทางราชการ และงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับ มาตรการในการป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่นต่างๆ มาศึกษาวิเคราะห์ ซึ่งในเบื้องต้นพบว่า ข้อค้นพบที่สำคัญประการหนึ่ง ที่เป็นสาเหตุทำให้มาตรการทางด้านการป้องกันปัญหาไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร ได้แก่ วัตถุประสงค์ และเป้าหมายของการกำหนด มาตรการต่างๆ เหล่านั้นขึ้นมานั่นเอง กล่าวคือ จากผลการศึกษาพบว่า มาตรการที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่นต่างๆ ที่ได้ถูกกำหนดขึ้น และนำมาปฏิบัติ ตั้งแต่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองประเทศ พ.ศ.2475 เป็นต้นมานั้น โดยนัยสำคัญแล้ว ล้วนแต่ถูกกำหนดวัตถุประสงค์ และเป้าหมายขึ้นมาเพื่อการป้องกัน และปราบปรามการใช้อำนาจทางที่ผิด (Abuse of Power) ของบรรดาเจ้าหน้าที่ของรัฐในระดับต่างๆ เท่านั้น ตัวอย่างของมาตรการต่างๆ ได้แก่ มาตรการต่างๆ ก่อนหน้าที่จะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 มาตรการป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่นของประเทศไทย ตั้งแต่ หลังจากที่ได้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 จนกระทั่งก่อนที่จะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 นั้น โดยส่วนใหญ่แล้ว จะถูกใช้ไปเพื่อการต่อต้านการใช้อำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในทางมิชอบ หรือเพื่อการคอร์รัปชั่นเป็นสำคัญ ตัวอย่างได้แก่

(1) พระราชบัญญัติคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.2476 ที่กำหนดให้มีคณะกรรมการ ชุดหนึ่งขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบเงินรายรับรายจ่ายของแผ่นดิน หรืองบแสดงฐานการเงินแผ่นดินประจำปีว่า เป็นไปตามงบประมาณประจำปี และตามความจริงหรือไม่

(2) พระราชบัญญัติกำหนดวิธีพิจารณาข้าราชการ และพนักงานเทศบาล ผู้ประพฤติผิดวินัย หรือหย่อนความสามารถ พ.ศ.2488 และ 2490 ที่มุ่งดำเนินการสอบสวนข้าราชการ และพนักงานเทศบาล ซึ่งประพฤติผิดวินัย หรือหย่อนความสามารถเป็นสำคัญ

(3) พระราชบัญญัติเกี่ยวกับเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ.2492 ที่ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการขึ้นมา เพื่อทำหน้าที่สอบสวนหน่วยงานราชการ หรือเทศบาลเกี่ยวกับเรื่องราวที่ถูกร้องทุกข์ และเสนอแนะให้นายกรัฐมนตรีพิจารณาสั่งการตามความเห็นของคณะกรรมการ

(4) จัดตั้งหน่วยงานระดับกรม เรียกว่า “กรมตรวจราชการแผ่นดิน” ขึ้นในปี พ.ศ.2496 ขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่ ควบคุม สอดส่องให้การปฏิบัติราชการของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย ระเบียบแบบแผนและนโยบายของรัฐบาล ตลอดจนมติคณะรัฐมนตรี และคำสั่งนายกรัฐมนตรี โดยเคร่งครัดเพื่อให้ให้ราชการสำเร็จลุล่วงไปโดยรวดเร็ว และประหยัด ปราศจากการทุจริต และการกระทำอันมิชอบทุกประการ

(5) พระราชบัญญัติตรวจสอบการปฏิบัติเกี่ยวกับภาษีอากร และรายได้อื่นของรัฐ พ.ศ.2503 โดยให้มีคณะกรรมการตรวจสอบการปฏิบัติเกี่ยวแก่ภาษีอากร เรียกโดยย่อว่า “ก.ต.ภ.” ทำหน้าที่ตรวจสอบการจัดเก็บภาษีอากร รวมทั้งรับการร้องเรียนกล่าวหาเจ้าพนักงานเกี่ยวกับการกระทำในการจัดเก็บภาษีโดยมิชอบ

(6) ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 324 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2515 จัดตั้งคณะกรรมการตรวจ และติดตามผลการปฎิบัติราชการ (ก.ต.ป.) ขึ้นมาทำหน้าที่ กำหนดแบบแผน และวิธีการตรวจ และติดตามประเมินผลการปฏิบัติราชการของหน่วยส่วนราชการ และกำหนดหลักเกณฑ์การตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าได้กระทำไปโดยชอบด้วยกฎหมาย ระเบียบแบบแผนก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรม หรือเดือดร้อนแก่ประชาชนหรือไม่

(7) พระราชบัญญัติป้องกัน และปราบปรามการทุจริต และประพฤติมิชอบในวงราชการ พ.ศ. 2518 และพ.ศ. 2530 ที่มุ่งเน้น ไปที่การป้องกัน และปราบปรามการใช้อำนาจในตำแหน่ง หรือหน้าที่ รวมทั้ง การปฏิบัติ หรือละเว้นไม่ปฏิบัติการอย่างใดในตำแหน่ง หรือหน้าที่ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นสำคัญ

(8) การตรวจสอบการทุจริตโดยกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ที่มุ่งตรวจสอบการใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือข้าราชการประจำ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 147 ถึงมาตรา 166 และตรวจสอบการใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบของผู้พิพากษา พนักงานอัยการ พนักงาน สอบสวน ที่อาจมีความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม ตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 200 ถึง มาตรา 202

(9) การตรวจสอบการทุจริตโดยรัฐสภา และสมาชิกรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2534 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2538 มาตรา 98 ที่บัญญัติให้สมาชิกรัฐสภาตรวจสอบกันเอง ในกรณีที่สมาชิกรัฐสภาผู้ใดผู้หนึ่ง กระทำการ หรือพฤติการณ์อันเป็นความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือมีลักษณะเป็นความผิดต่อเจ้าพนักงานในส่วนที่เกี่ยวกับสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งรัฐ หรือเป็นการเสื่อมเสียแก่เกียรติศักดิ์การเป็นสมาชิกของสภา

(10) พระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วม หรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ.2535 ซึ่งถูกกำหนดขึ้นมาเพื่อใช้ในการป้องกันการใช้อำนาจหน้าที่ของบุคคลผู้เดียว หรือหน่วยงานเดียว และในเรื่องสำคัญที่จะกำหนดให้เป็นอำนาจของรัฐมนตรี ทำให้การพิจารณาอาจเป็นไปโดยไม่มีหลักเกณฑ์ที่แน่นอน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการให้สัมปทาน ซึ่งส่วนใหญ่กฎหมายไม่ได้กำหนดวิธีปฏิบัติไว้ อันจะนำไปสู่การคอร์รัปชั่นได้

(11) มาตรการในการป้องกันการใช้อำนาจหน้าที่การทุจริต และประพฤติมิชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐในด้านอื่นๆ อาทิเช่น มาตรการป้องกันทั่วไปทางด้านสังคม และวัฒนธรรม มาตรการในการเสริมสร้างค่านิยมที่เจ้าหน้าที่ของรัฐพึงปฏิบัติ มาตรการป้องกันเกี่ยวกับการรักษาระเบียบวินัยของเจ้าหน้าที่ของรัฐ และมาตรการที่เป็นข้อเสนอให้มีการปรับปรุงการบริหารงานของส่วนราชการ เป็นต้น

มาตรการต่างๆ ที่ถูกกำหนดขึ้นภายหลังที่ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540

อรพินท์ สพโชคชัย และคณะ ได้ทำการศึกษาถึง มาตรการต่างๆ ที่ถูกกำหนดขึ้นมาภายหลังจากการที่ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 แล้ว ซึ่งมีวัตถุประสงค์สำคัญคือ เพื่อใช้ในการควบคุม และตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐของกลุ่มบุคคลต่างๆ ในทางมิชอบ อันจะนำไปสู่การคอร์รัปชั่นได้ในที่สุด ซึ่งกลไกเหล่านี้ แบ่งออกได้เป็น 4 กลไกด้วยกันคือ

(1) กลไกการกลั่นกรองเลือกสรรคนดีเป็นผู้ใช้อำนาจรัฐ ที่มีวัตถุประสงค์สำคัญคือ เพื่อกลั่นกรอง และสกัดกั้นนักการเมืองที่ทุจริต หรือใช้เงินเลือกตั้งโดยมิชอบ หรือมีความเกี่ยวข้องกับกลุ่มอิทธิพลต่างๆ ซึ่งจะนำมาซึ่งการทุจริต และการแสวงหาผลประโยชน์ทางการเมืองในอนาคต โดยมีวิธีการดำเนินงานที่สำคัญ 2 วิธีการด้วยกันคือ การกำหนดคุณสมบัติของข้าราชการการเมือง และนักการเมือง และการสกัดกั้นโดยกระบวนการเลือกตั้ง

(2) การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ที่มีวัตถุประสงค์สำคัญคือ เพื่อตรวจสอบการดำเนินงาน และการใช้อำนาจรัฐเป็นระยะ โดยมีวิธีการดำเนินงานที่สำคัญ 3 วิธีการด้วยกันคือ การตรวจสอบบัญชีทรัพย์สิน และหนี้สินโดย ป.ป.ช., การตรวจสอบการใช้เงินแผ่นดินของผู้มีอำนาจรัฐ และการตรวจสอบโดยผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา

(3) การปราบปราม และกำหนดบทลงโทษผู้กระทำผิด ที่มีวัตถุประสงค์สำคัญคือ เพื่อเสริมสร้างประสิทธิภาพของกระบวนการ และกลไกในการป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่นให้เพิ่มมากขึ้น โดยมีวิธีการดำเนินงานที่สำคัญ 3 วิธีการด้วยกันคือ การป้องกัน และปราบปรามการทุจริตโดย ป.ป.ช., การสร้างบทลงโทษการทุจริตการเสนอราคา และการเสนอราคาที่ไม่เป็นธรรม และการปราบปรามการฟอกเงิน

(4) กลไก และกระบวนการร้องเรียน ที่มีวัตถุประสงค์สำคัญคือ เพื่อสร้างกระบวนการตรวจสอบอำนาจรัฐขึ้นอีกทางหนึ่ง ได้แก่ การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐโดยประชาชน โดยมีวิธีการดำเนินงานที่สำคัญ 3 วิธีการด้วยกันคือ ผู้เสียหายฟ้องศาลปกครอง การร้องเรียนต่อผู้ตรวจการณ์แผ่นดินของรัฐสภา และสิทธิของประชาชนในการเข้าชื่อร้องเรียน ซึ่งกลไกต่างๆ เหล่านี้ จะถูกนำไปปฏิบัติโดยการใช้กฎหมายที่ถูกบัญญัติขึ้น ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ จำนวน 12 ฉบับ เป็นเครื่องมือสำคัญ ซึ่งกฎหมายดังกล่าวนี้ได้แก่

(1) พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ.2540

(2) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการเลือกตั้ง พ.ศ.2541

(3) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา พ.ศ.2541

(4) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ.2541

(5) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกัน และปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542

(6) พระราชบัญญัติป้องกัน และปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ.2542

(7) พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ.2542

(8) พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542

(9) พระราชบัญญัติสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2542

(10) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.2542

(11) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา พ.ศ.2542

(12) พระราชบัญญัติการจัดการหุ้นส่วน และหุ้นของรัฐมนตรี พ.ศ.2543

หรืออาจจะกล่าวได้ว่า มาตรการต่างๆ เหล่านี้ได้ถูกออกแบบมาเพื่อใช้ในการป้องกัน และปราบปรามการใช้อำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือป้องกันการร่วมมือกันของกลุ่มบุคคลต่างๆ (นักการเมือง, ข้าราชการ และนักธุรกิจ) ไปในทางมิชอบ หรือเพื่อการคอร์รัปชั่น หรือเพื่อการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว และพรรคพวก เป็นสำคัญ ซึ่งจะพบว่า มาตรการเหล่านี้ สามารถแบ่งออกได้เป็น สองกลุ่มด้วยกัน คือ มาตรการทางด้านวัตถุวิสัย (Objective) และทางด้านอัตวิสัย (Subjective)

ซึ่งอาจจะกล่าวโดยสังเขปได้ว่า มาตรการทางด้านวัตถุวิสัย ได้แก่ การควบคุมทางการเมือง ตัวอย่างเช่น การควบคุมผ่านกระบวนการตรวจสอบโดยรัฐสภา และการใช้องค์กร หรือหน่วยงานภายใต้การกำกับของ รัฐสภา เป็นเครื่องมือ ในการดำเนินงาน, ทางการบริหาร ตัวอย่างเช่น การปรับปรุงกฎหมายต่างๆ เพื่ออุดช่องว่าง หรือบัญญัติกฎหมายใหม่ๆ ขึ้นมาบังคับใช้เพื่อป้องกันมิให้กฎหมายเหล่านั้น ถูกนำไปใช้เป็นช่องทางในการคอร์รัปชั่นได้ และการควบคุมทางด้านนี้ ก็ได้ครอบคลุมถึง การปรับปรุง หรือปฏิรูปประสิทธิภาพของหน่วยงานราชการที่มีอยู่ หรือจัดตั้งหน่วยงานราชการต่างๆ ขึ้นมาใหม่ เพื่อใช้ในการดำเนินการป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่นอีกด้วย และมาตรการทางด้านนี้ประการสุดท้ายคือ การควบคุมโดยสาธารณะ ตัวอย่างเช่น การสนับสนุนให้กลุ่มองค์กรต่างๆ นอกภาครัฐ หรือองค์กรภาคประชาชนกลุ่มต่างๆ ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการควบคุมตรวจสอบการดำเนินงานของหน่วยงานต่างๆ ของรัฐ เป็นต้น

ในส่วนของ มาตรการทางอัตวิสัย ได้แก่ การใช้กระบวนการเรียนรู้ ถ่ายทอด และปลูกฝังค่านิยม, คุณธรรม, จริยธรรม และแนวคิด/วิธีการในการเข้ามีส่วนร่วมในการต่อต้านการคอร์รัปชั่น ให้กับกลุ่มบุคคลต่างๆ ทั้งในส่วนของนักการเมือง, ข้าราชการ, นักธุรกิจ และในส่วนของประชาชน โดยใช้สถาบันต่างๆ ในสังคม เช่น สื่อสารมวลชนช่องทางต่างๆ บ้าน วัด โรงเรียน เป็นต้น เป็นเครื่องมือในการดำเนินงาน

จากข้อค้นพบดังกล่าวนี้ จึงได้นำไปสู่ข้อสรุปในเบื้องต้นว่า ทุกมาตรการตั้งแต่อดีตจนกระทั่งถึงในปัจจุบัน ได้กำหนดวัตถุประสงค์ และเป้าหมายดังกล่าวในลักษณะนี้นั้น มีผลทำให้การดำเนินงานของมาตรการเหล่านั้น เกิดมีกรอบวิธีคิด และแนวทางการปฏิบัติที่สำคัญอย่างชัดเจนขึ้นมา นั่นคือ การมุ่งดำเนินงานเพื่อการป้องกัน และติดตามเอาผิดบุคคล หรือกลุ่มบุคคลผู้กระทำการคอร์รัปชั่น ไปที่พฤติกรรม หรือเจตนา ในการใช้ตำแหน่ง หรืออำนาจหน้าที่ในทาง ตำแหน่งไปในทางมิชอบ เพื่อให้เกิดการเอื้ออำนวยให้ตนเอง หรือพรรคพวกได้รับผลประโยชน์จากการใช้อำนาจในทางที่ผิดนั้นๆ เท่านั้น ถ้าหากพฤติกรรมอื่นๆ ที่ไม่ส่อ หรือไม่สามารถพิสูจน์ได้อย่างชัดแจ้งว่า เป็นการกระทำที่มีการใช้ตำแหน่ง หรืออำนาจหน้าที่ไปในทางที่จะก่อให้เกิดการคอร์รัปชั่นแล้ว มาตรการต่างๆ ทั้งหลายเหล่านี้ ล้วนแล้วแต่ ไม่สามารถนำมาใช้ในการดำเนินการได้แต่อย่างใด

ตัวอย่างที่อาจจะช่วยแสดงให้เห็นถึงข้อจำกัดของมาตรการดังกล่าวได้เป็นอย่างดี คือ กรณีที่รัฐบาลอาจจะต้องจ่ายค่าเสียหายชดเชย หรือที่ถูกเรียกขานโดยทั่วไปว่า “ค่าโง่” ให้กับเอกชน ที่เป็นคู่สัญญาในการดำเนินงานโครงการพัฒนาต่างๆ ให้กับรัฐ ซึ่งกรณีตัวอย่างนี้ นับได้ว่าเป็นกรณีที่มีความน่าสงสัยเป็นอย่างยิ่งว่า น่าจะมีการการคอร์รัปชั่นเกิดขึ้นภายในกระบวนการดำเนินงานของโครงการต่างๆ เหล่านั้น เพราะว่าความเสียหายดังกล่าว เป็นผลที่เกิดขึ้นมาจากความบกพร่องของข้าราชการหรือหน่วยงานต่างๆ ของรัฐในการเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องกับการกระทำนิติกรรมสัญญาระหว่างรัฐ กับเอกชน แต่ทว่า ก็เป็นยากที่จะพิสูจน์ได้ว่า ความบกพร่องในลักษณะเช่นนี้ เกิดขึ้นจากการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับโครงการต่างๆ นั้น มีพฤติกรรม หรือเจตนาที่ส่อไปในทางที่ไม่สุจริต หรือเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับความบกพร่องนั้นๆ ด้วยหรือไม่ หรือโดยแท้ที่จริงแล้ว ความบกพร่องเช่นนี้ เกิดขึ้นจาก “ความไม่มีเจตนาจะคอรัปชั่น หรือเป็นความบกพร่องโดยสุจริต” ของบรรดาเจ้าหน้าที่ หรือหน่วยงานของรัฐเหล่านั้นนั่นเอง ซึ่งในกรณีเช่นนี้ จะพบว่าถึงแม้คนทั่วไปในสังคมจะเห็นว่า น่าจะเกิดการคอร์รัปชั่นขึ้นภายใน หรือระหว่างการดำเนินงานโครงการต่างๆ เหล่านั้น แต่ทว่าในท้ายที่สุดแล้ว เมื่อความบกพร่องดังกล่าว ไม่สามารถที่จะถูกพิสูจน์ได้ถึงพฤติกรรม หรือเจตนาที่จะทำการ หรือส่อไปในการไม่สุจริต หรือเพื่อทำการคอร์รัปชั่นได้แล้ว กรณีปัญหาตัวอย่างเหล่านี้ ก็มักจะไม่สามารถที่จะถูกนำเข้าสู่กระบวนการป้องกัน และปราบปรามการคอรัปชั่นโดยมาตรการต่างๆ ดังกล่าวได้แต่อย่างใด

ซึ่งจากตัวอย่างดังกล่าวนี้ จะเห็นได้ว่า ถึงแม้การดำเนินงานหนึ่งๆ อาจจะเป็นที่น่าสงสัยเป็นอย่างยิ่งว่า มีการคอร์รัปชั่นเกิดขึ้น แต่ทว่า มิอาจสามารถที่จะแสดงให้เห็นได้ถึงพฤติกรรม หรือเจตนาที่จะทำการคอร์รัปชั่นแล้ว หรือไม่สามารถที่จะพิจารณาจากพฤติกรรม หรือเจตนาของบรรดาเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ว่า มีความเกี่ยวข้องกับการคอรัปชั่นนั้นๆ แล้ว ก็จะพบว่า แทบจะไม่สามารถนำเอามาตรการป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่นมาบังคับใช้ดำเนินการกับกรณีดังกล่าวเช่นนี้ได้เลย หรือถ้าหากมีช่องทางที่จะสามารถกระทำได้ ก็เป็นเรื่องที่ค่อนข้างยากจะป้องกัน หรือพิสูจน์ได้ นอกจากนั้น ยังอาจจะนำไปสู่ความล้มเหลว หรือไม่สามารถที่จะดำเนินการป้องกัน และติดตามพิสูจน์เอาผิดกับบรรดาเจ้าหน้าที่ของรัฐเหล่านั้นได้ ในท้ายที่สุดอีกด้วย

มาตรการป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่น กับพัฒนาการของการคอร์รัปชั่น

นอกจากนี้ จากการที่ผู้ศึกษาได้ทำการศึกษาเปรียบเทียบระหว่างแนวคิด และวิธีการปฏิบัติระหว่างการคอร์รัปชั่น กับมาตรการป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่น ก็พบว่า ผลที่ได้รับจากการศึกษา สอดคล้องกับข้อสรุปดังกล่าวข้างต้น นั่นคือ พัฒนาการของมาตรการฯ ในปัจจุบัน ไม่เอื้ออำนวยต่อการนำมาใช้ ในการดำเนินการป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่นที่มีพัฒนาการ หรือมีความสลับซับซ้อน เพิ่มมากขึ้นในปัจจุบัน โดยจากการศึกษาดังกล่าวนี้ พบว่า พัฒนาการของแนวคิด และวิธีการของบุคคล และกลุ่มบุคคลที่เกี่ยวข้องกับการคอร์รัปชั่น นับตั้งแต่เริ่มมีการปกครอง ในปี พ.ศ.2475 เป็นต้นมา จะสามารถแบ่งได้เป็น 3 กลุ่มด้วยกันคือ

กลุ่มแรก จะเป็นการคอรัปชั่นที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้ใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่ของตน เพื่อการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตน และพรรคพวก จากนักธุรกิจ และประชาชนโดยตรง ตัวอย่างของวิธีการดังกล่าว ได้แก่ การรับสินบน เพื่ออำนวยความสะดวกในการได้รับบริการจากเจ้าหน้าที่ของรัฐ และการส่งส่วย เพื่อให้ได้รับการปกป้องคุ้มครองจากเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือเพื่อให้เกิดความสะดวกราบรื่นในการดำเนินธุรกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในธุรกิจที่อาจจะมีความคาบเกี่ยวกับการกระทำผิดกฎหมาย เป็นต้น

ระยะที่สอง จะเป็นการคอรัปชั่นที่ได้ถูกพัฒนาพฤติกรรมการดำเนินการที่สลับซับซ้อนมายิ่งขึ้น กล่าวคือ เป็นการคอรัปชั่นที่เกิดขึ้นจากความร่วมมือกันระหว่างนักการเมือง ข้าราชการ และนักธุรกิจ ในการใช้กฎหมาย หรือช่องว่างของกฎหมาย ในการแสวงหาผลประโยชน์จากโครงการของรัฐต่างๆ หรือเป็นการร่วมมือกันคอรัปชั่นของกลุ่มบุคคลดังกล่าวเพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิผูกขาดสัมปทานของรัฐ ในการนำไปใช้แสวงหาผลประโยชน์ หรือค่าเช่าทางเศรษฐกิจต่อไป

ส่วนในระยะที่สาม จะเป็นการคอรัปชั่นที่กลุ่มบุคคลต่างๆ ในการคอรัปชั่นในระยะที่สอง พยายามที่จะทำให้วิธีการคอรัปชั่นมีความสลับซับซ้อนมากยิ่งขึ้น อันจะมีผลทำให้การคอรัปชั่นนั้นๆ สามารถที่จะถูกตรวจพบเพื่อลงโทษผู้กระทำการคอรัปชั่นได้ยากมากขึ้นตามไปด้วย ซึ่งแนวคิด และวิธีการปฏิบัติที่สำคัญของการคอรัปชั่นนี้คือ ได้มีการนำเอากลุ่มบุคคลอีกกลุ่มหนึ่งซึ่งมีบทบาทอย่างสำคัญเป็นอย่างยิ่งสำหรับการคอรัปชั่นนี้ นั่นคือ “กลุ่มข้าราชการที่มีบทบาทหน้าที่ในทางวิชาการในหน่วยงานราชการของรัฐ” (Technocrat) หรือนักวิชาการที่มีความรู้เชี่ยวชาญในสาขาวิชาที่เกี่ยวข้องกับเรื่องที่จะทำการคอรัปชั่น เข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินงานด้วย โดยกลุ่มบุคคลกลุ่มใหม่นี้ จะทำหน้าที่สำคัญในการ “สร้างเงื่อนไขต่างๆ” ที่ทำให้กลุ่มบุคคลกลุ่มเดิม (นักการเมือง, ข้าราชการ และนักธุรกิจ) “มีความชอบธรรม” (Legitimacy) ที่จะนำเอาเงื่อนไขต่างๆ เหล่านั้น ไปใช้เพื่อเป็นข้ออ้างในการสร้างเครื่องมือ และขั้นตอนต่างๆ ในการดำเนินงาน อันได้แก่ นโยบายสาธารณะ และกฎหมายต่างๆ ให้เป็นที่ยอมรับในสังคม ซึ่งจะสามารถนำมาใช้เพื่อการคอรัปชั่น หรือแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว จากการอ้างถึง ผลประโยชน์สาธารณะที่จะได้รับจากการดำเนินงานตามนโยบาย หรือบังคับใช้กฎหมาย ที่ได้ถูกสร้างขึ้นมาเหล่านั้นต่อไป ภายหลังจากที่เครื่องมือ และขั้นตอนต่างๆ เหล่านี้ ได้ถูกนำออกมาใช้ดำเนินการ หรือใช้บังคับ หรือแล้วในที่สุด ซึ่งการคอรัปชั่นในลักษณะนี้ ในปัจจุบันนิยมเรียกกันว่าเป็น “การคอรัปชั่นเชิงนโยบาย” (Policy Corruption) นั่นเอง

จากการนิยามลักษณะของการคอรัปชั่นในระยะที่สาม หรือที่ในบทความนี้เรียกว่า เป็นการ “คอรัปชั่นเชิงนโยบาย” ข้างต้น อาจจะกล่าวได้ว่า “กระบวนการสร้างความชอบธรรม” ดังกล่าวนี้เอง ที่เป็นสาเหตุสำคัญให้การคอรัปชั่นที่เกิดขึ้น ภายหลังจากที่ได้มีการนำเอานโยบาย และกฎหมายที่ถูกสร้างขึ้นไปใช้ดำเนินการ และใช้บังคับในสังคมแล้วนั้น มีกระบวนการดำเนินงานที่สลับซับซ้อน และมีรูปแบบการดำเนินการที่มีความหลากหลายอย่างมาก ทั้งนี้เพราะ กระบวนการคอรัปชั่นทั้งหมดจะถูกนำมายึดโยง หรือผูกติดไว้กับ “เงื่อนไขที่สร้างความชอบธรรม” ให้กับนโยบาย และกฎหมายนั้นๆ ซึ่งเงื่อนไขดังกล่าวนี้ จะมีอิทธิพลอย่างสำคัญต่อ “การออกแบบ หรือการสร้างขึ้นของนโยบาย และกฎหมายที่เกี่ยวข้อง” ว่า ต้องการจะให้เกิดโอกาส หรือช่องทางในการคอรัปชั่นในภายหลังเช่นไร หรือจะกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ จะออกแบบนโยบาย หรือกฎหมายที่เกี่ยวข้องอย่างไร จึงจะสามารถเอื้อให้เกิดประโยชน์ต่อการนำไปใช้เป็นเครื่องมือในการดำเนินการคอรัปชั่นของกลุ่มบุคคลต่างๆ ได้นั่นเอง

เพราะเหตุที่ การดำเนินการคอรัปชั่นในระยะนี้ ได้ถูกนำมาผูกติดอยู่กับกระบวนการกำหนด และบริหารนโยบายสาธารณะดังกล่าวอย่างแยกกันไม่ออกนี้เอง จึงทำให้บางครั้ง การคอรัปชั่นในลักษณะเช่นนี้ แทบที่จะไม่สามารถถูกตรวจสอบได้เลย ทั้งนี้เพราะ ไม่ว่าจะพิจารณาจากแง่มุมใดๆ ก็ตาม ก็ไม่อาจจะสามารถพิสูจน์ได้ว่า การดำเนินงานดังกล่าวมีเจตนา หรือ พฤติกรรมที่ส่อไปในทางทุจริต หรือแสดงข้อสังเกตให้เห็นว่าได้เกิดการคอรัปชั่นขึ้น ทั้งนี้ถึงแม้ว่า การดำเนินงานดังกล่าวอาจจะมีพฤติการณ์อันชวนให้น่าสงสัย หรือน่าเชื่อว่า มีการคอรัปชั่นเกิดขึ้นก็ตาม หรือถ้าหากว่า การคอรัปชั่นดังกล่าว ได้ถูกตรวจพบ หรือจับได้ขึ้นมา ผลที่เกิดขึ้นก็คือ กระบวนการตรวจสอบนำตัวผู้กระทำผิดมาลงโทษนั้น ก็แทบจะไม่สามารถสืบสาวไปถึงกลุ่มบุคคลที่เป็นตัวการใหญ่ หรือเป็นผู้สร้างนโยบาย หรือกฎหมายที่ก่อให้เกิดช่องทาง หรือโอกาสให้เกิดการคอรัปชั่นขึ้นได้เลย ส่วนใหญ่แล้วกระบวนการตรวจสอบเอาผิดก็มักจะสิ้นสุดอยู่ที่ การดำเนินการกับกลุ่มบุคคลในระดับกลาง และระดับล่างจำนวนหนึ่ง มากบ้างน้อยบ้างแล้วแต่กรณีเท่านั้น

ดังนั้น จึงอาจจะสรุปได้ว่า การคอรัปชั่นในระยะที่สามนี้นั้น จึงเป็นการคอรัปชั่นที่ถูกสร้างขึ้นมาให้ดูเหมือนว่ามีความชอบธรรม ผ่านกระบวนการกำหนดนโยบาย ที่มีความสมเหตุสมผล โดยการนำเอาข้อมูล, หลักฐาน และเหตุผลทางวิชาการต่างๆ มาใช้ใน “การสร้างความเชื่อถือได้ หรือความชอบธรรม นโยบาย” นอกจากนั้นแล้ว ยังมีการสร้างกฎหมายขึ้นมารองรับ เพื่อทำให้ทำให้นโยบายนั้นๆ มีความถูกต้อง หรือชอบด้วยกฎหมายในส่วนของขั้นตอนการนำไปปฏิบัติอีกด้วย

และในส่วนของการพิจารณาถึงมาตรการของการต่อต้านการคอรัปชั่นเปรียบเทียบกับ แนวคิด และ วิธีการคอรัปชั่นในช่วงระยะเวลาเดียวกัน จะพบว่า มาตรการต่างๆ ได้มีพัฒนาการแบ่งออกได้เป็น 2 ระยะด้วยกัน กล่าวคือ

ในระยะแรก จะเป็นมาตรการที่มีวัตถุประสงค์ และเป้าหมาย ที่มุ่งจะต่อต้านการคอรัปชั่นที่ เกิดขึ้นจากการใช้อำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐไปในทางมิชอบ หรือการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวเป็นสำคัญ หรืออาจจะกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ก็คือ มาตรการต่อต้านการคอรัปชั่นในระยะนี้นั้น เป็นมาตรการที่มุ่งจะใช้เพื่อต่อต้านการคอรัปชั่นในระยะแรกนั่นเอง ตัวอย่างของมาตรการต่อต้านการคอรัปชั่นในระยะแรกนี้ ได้แก่ มาตรการในการ ป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่นที่ถูกกำหนดขึ้นก่อนที่จะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ดังรายละเอียดที่ได้นำเสนอไว้ในเบื้องต้น

ในระยะที่สอง จะเป็นมาตรการ ที่มีวัตถุประสงค์ และเป้าหมาย เพื่อใช้ในการต่อต้านการคอรัปชั่นที่เกิดขึ้นจากการร่วมมือกันของกลุ่มบุคคลต่างๆ (นักการเมือง ข้าราชการ และนักธุรกิจ) เป็นสำคัญ หรืออาจจะกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า มาตรการต่อต้านการคอรัปชั่นในลักษณะเช่นนี้นั้น เป็นมาตรการที่มีวัตถุประสงค์ หรือเป้าหมายเพื่อต่อต้านแนวคิด และวิธีการปฏิบัติของการคอรัปชั่นในระยะที่สองนั่นเอง ตัวอย่างของมาตรการต่อต้านการคอรัปชั่นในระยะที่สองนี้ ได้แก่ มาตรการในการป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่นที่ถูกกำหนดขึ้นภายหลังที่ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 แล้ว

จากการศึกษาเปรียบเทียบระหว่าง แนวคิด และวิธีดำเนินการคอรัปชั่น กับมาตรการต่อต้านการคอรัปชั่นดังกล่าวข้างต้น จะสามารถแสดงให้เห็นถึงข้อสังเกตสำคัญได้อย่างชัดเจน คือ มาตรการต่อต้านการคอรัปชั่นที่ผ่านมาทั้งหมดนั้น ล้วนแล้วแต่ถูกกำหนด หรือออกแบบมาเพื่อใช้ในการต่อต้านการคอรัปชั่นที่เกิดขึ้นจาก “การใช้อำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐในทางในมิชอบ” (Abuse of Power) แต่เพียงอย่างเดียว เท่านั้น ผลก็คือ มาตรการต่างๆ เหล่านี้ จึงสามารถที่จะถูกนำมาใช้เพื่อการต่อต้านการคอรัปชั่นในระยะแรก และระยะที่สองเท่านั้น แต่มาตรการต่างๆ เหล่านี้ ไม่ได้ถูกกำหนดวัตถุประสงค์ และเป้าหมายในการดำเนินงานเพื่อการป้องกัน และปราบปรามการคอรัปชั่น

ในระยะที่สาม หรือที่เรียกว่า “การคอรัปชั่นเชิงนโยบาย” ซึ่งเป็นการคอรัปชั่นภายใต้แนวความคิดที่แตกต่างออกไปจากแนวความคิดของระยะแรก และระยะสอง นั่นคือ อาจจะกล่าวได้ว่า การคอรัปชั่นในระยะที่สามนั้น เป็นการคอรัปชั่นภายใต้แนวความคิดว่าด้วย “การสร้างอำนาจ หรือบทบาทหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ” (Making of Power) ขึ้นมาเพื่อการคอรัปชั่น ตัวอย่างเช่น เป็นการคอรัปชั่นที่เกิดขึ้นโดยการที่กลุ่มบุคคลที่ต้องการจะคอรัปชั่น ได้พยายามที่จะสร้างนโยบาย หรือกฎหมายต่างๆ โดยอ้างถึงผลประโยชน์สาธารณะที่จะเกิดขึ้นจากการดำเนินงานตามนโยบาย หรือกฎหมาย ที่ถูกกลุ่มบุคคลเหล่านี้สร้างขึ้น ผ่านการใช้กระบวนการสร้างความสมเหตุสมผลทางวิชาการเป็นเครื่องมือสำคัญ และจะใช้นโยบาย หรือกฎหมายนั้นๆ ที่ถูกสร้างขึ้นมานั้น ในการกำหนดบทบาทหน้าที่ และแนวทางการปฏิบัติในเรื่องใดเรื่องหนึ่งขึ้นมาเพื่อให้กลุ่มบุคคลเหล่านั้น สามารถนำไปใช้ประโยชน์เป็นเครื่องมือในการดำเนินการคอรัปชั่น หรือ แสวงหาผลประโยชน์ของตนจากการดำเนินงานตามนโยบาย หรือกฎหมายนั้นๆ ในท้ายที่สุด อาทิเช่น กรณีการทุจริตในการจัดซื้อยา และเวชภัณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุข และกรณีโครงการผักสวนครัวรั้วกินได้ของกระทรวงเกษตร และสหกรณ์ เป็นต้น และนอกจากนี้ การคอรัปชั่นในลักษณะนี้ ยังสามารถที่จะรวมถึงการดำเนินโครงการของเจ้าหน้าที่ หรือหน่วยงานของรัฐ อันมีผลทำให้รัฐจำเป็นที่จะต้องจ่ายค่าเสียหายชดเชยให้กับบริษัทเอกชนที่เป็นสัญญาเป็นจำนวนมากมายมหาศาล อย่างที่ถูกเรียกโดยทั่วไปว่าเป็น “ค่าโง่” ที่รัฐจำเป็นต้องจ่ายอีกด้วย

วัตถุประสงค์หลักของมาตรการป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่น: ที่มาของการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย

จากผลการศึกษาดังกล่าว จึงอาจจะสรุปได้ว่า มาตรการในการป้องกัน และปราบปรามการคอรัปชั่นของประเทศไทยในปัจจุบันนั้น มีข้อจำกัดอย่างสำคัญคือ สามารถที่จะนำมาใช้ในการดำเนินงานได้อย่างค่อนข้างที่จะมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล ถ้าหากการคอรัปชั่นนั้นๆ เป็นการดำเนินงานที่อยู่ภายใต้แนวความคิดว่าด้วย “การใช้อำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐในทางในมิชอบ” (Abuse of Power) เท่านั้น ไม่อาจสามารถที่จะนำมาใช้ในการดำเนินงานได้อย่างเท่าทันกับสภาพปัญหาที่ได้ถูกพัฒนาแนวคิด รูปแบบ และวิธีดำเนินงานไปที่ถูกพัฒนาอย่างก้าวหน้าไปกว่าวัตถุประสงค์ และเป้าหมายดำเนินการของ มาตรการต่างๆ เหล่านี้ หรือที่เรียกว่า เป็นการคอรัปชั่นภายใต้แนวความคิดว่าด้วย “การสร้างอำนาจ หรือบทบาทหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ” (Making of Power) ได้แต่อย่างใด

เหตุผลสำคัญที่มาตรการต่างๆ ไม่สามารถที่จะถูกนำมาใช้ในการป้องกัน และปราบปราม “การคอรัปชั่นเชิงนโยบาย” ที่เกิดขึ้นภายใต้แนวคิดว่าด้วย “การสร้างอำนาจ หรือบทบาทหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ” (Making of Power) ได้คือ มาตรการเหล่านี้ไม่อาจสามารถที่จะนำมาใช้ในการพิสูจน์ถึงพฤติกรรม หรือเจตนาที่จะส่อไปในทางทุจริตของกลุ่มบุคคลผู้ทำการกำหนดนโยบาย และกฎหมายต่างๆ ขึ้นมาได้แต่อย่างใด ทั้งนี้เพราะ การคอรัปชั่นในลักษณะนี้ จะเกิดขึ้นภายหลังจากที่ได้มีการสร้างเครื่องมือที่เอื้อให้เกิดโอกาส หรือมีช่องทางในการคอรัปชั่น ซึ่งสังคมให้การยอมรับว่า มีความถูกต้องชอบธรรม หรือเป็นเครื่องมือที่ชอบด้วยกฎหมายเสียก่อนแล้ว เพราะฉะนั้น ด้วยความชอบธรรม และความชอบด้วยกฎหมายของเครื่องมือดังกล่าวนี้เอง ที่มีผลทำให้พฤติกรรม หรือเจตนาที่จะทำการคอรัปชั่นของกลุ่มบุคคลต่างๆ “ถูกปิดบังซ่อนเร้นอย่างมิดชิด” ไว้ภายใต้การดำเนินงานของเครื่องมือต่างๆ เหล่านั้น หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ กลุ่มบุคคลที่ต้องการจะทำการคอรัปชั่น ได้พยายามที่จะใช้ความชอบธรรม หรือชอบด้วยกฎหมายของเครื่องมือเหล่านี้ เพื่อที่จะบิดเบือนไม่ให้สังคมรับรู้ถึงพฤติกรรม หรือเจตนาที่จะคอรัปชั่นของตนได้นั่นเอง

หรืออาจจะกล่าวได้ว่า การคอรัปชั่นในระยะที่สาม หรือ ”การคอรัปชั่นเชิงนโยบาย” ที่เกิดขึ้นจาก “การใช้ความชอบธรรมของนโยบาย และความชอบด้วยกฎหมาย” เป็นเครื่องมือ จึงมีความแตกต่างไปจากการคอรัปชั่นที่เกิดขึ้นจาก “การใช้อำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ” หรือ “การร่วมมือกันของ นักการเมือง, ข้าราชการ และนักธุรกิจในการใช้เครื่องมือ หรือกลไกต่างๆ ที่มีอยู่ของรัฐ” ที่ดำเนินไปภายใต้แนวความคิดว่าด้วย “การใช้อำนาจที่มีอยู่แล้วเพื่อการคอรัปชั่น” แต่การคอรัปชั่นในระยะที่สาม หรือ “การคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย” นี้ จะดำเนินไปภายใต้แนวคิดว่าด้วย “การสร้างอำนาจขึ้นมา เพื่อการคอรัปชั่น”

เพราะฉะนั้น จากแนวความคิดพื้นฐานที่สำคัญดังกล่าว สรุปได้ว่า การคอรัปชั่นที่เกิดขึ้นจากสร้างอำนาจรัฐขึ้นมา เพื่อใช้เป็นเครื่องมือ นั้น จึงเป็นการคอรัปชั่นที่เกิดขึ้นจากการที่กลุ่มบุคคลต่างๆ ได้แก่ นักการเมือง, ข้าราชการ, นักธุรกิจ รวมทั้งกลุ่มบุคคลกลุ่มใหม่ ได้แก่ นักวิชาการ และผู้เชี่ยวชาญทั้งภายใน และภายนอกหน่วยงานของรัฐ ได้ร่วมมือกันในการ “สร้างการคอรัปชั่น” ขึ้นมาโดยมีขั้นตอนการดำเนินงาน ที่สำคัญคือ “การสร้างความชอบธรรมให้กับการคอรัปชั่น” ดังกล่าว โดยการ “สร้าง หรือใช้“องค์ความรู้ทางวิชาการ” โดยกลุ่มนักวิชาการ หรือผู้เชี่ยวชาญ ขึ้นมาเพื่อ ใช้เป็นเครื่องมือใน”การสร้างความสมเหตุสมผล” ให้กับ”การสร้างนโยบาย หรือกฎหมายต่างๆ” ของกลุ่มบุคคลอื่นๆ อาทิเช่น การชี้ให้เห็นถึงเหตุผล, ความจำเป็น หรือความสำคัญของปัญหา หรือประโยชน์ที่พึงจะได้รับจากการดำเนินงานตามนโยบาย หรือการบังคับใช้กฎหมายต่างๆ เหล่านั้น แต่โดยแท้ที่จริงแล้ว ความสมเหตุสมผลของนโยบาย หรือกฎหมายต่างๆ เหล่านั้น เป็นเพียงแค่ข้ออ้างให้เกิดความชอบธรรมเท่านั้น แต่แท้จริงแล้ว วัตถุประสงค์แฝงเร้นที่สำคัญของนโยบาย หรือกฎหมายเหล่านั้น คือ เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการเปิดโอกาส หรือใช้เป็นช่องทางในการคอรัปชั่น หรือการแสวงหาผลประโยชน์ของกลุ่มบุคคลผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง กับการสร้างนโยบาย หรือกฎหมายนั้นๆ เสียมากกว่า

ซึ่งจากสรุปแนวความคิดเกี่ยวกับการคอรัปชั่นในระยะที่สาม หรือ “การคอรัปชั่นเชิงนโยบาย” ดังกล่าวข้างต้น จะเห็นได้ว่า การคอรัปชั่นภายใต้แนวความคิดนี้ จะมีลักษณะสำคัญที่แตกต่างอย่างโดดเด่นออกไปจากรูปแบบของการคอรัปชั่นที่ผ่านมา คือ เป็นการคอรัปชั่นลักษณะเช่นนี้ มีจุดเริ่มต้นที่แตกต่างออกไป นั่นคือ เป็นการคอรัปชั่นที่เกิดขึ้นจาก “การใช้ความรู้ทางวิชาการเป็นเครื่องมือในการสร้างความสมเหตุ สมผลให้กับนโยบาย หรือกฎหมายต่างๆ ขึ้นมา เพื่อที่จะสามารถนำเอานโยบาย หรือกฎหมาย เหล่านั้นไปใช้เป็นเครื่องมือในการคอรัปชั่นต่อไปในภายหลัง” ซึ่งมีความแตกต่างจากการคอรัปชั่นแบบเดิมโดยสิ้นเชิง ทั้งนี้เพราะว่า “การคอรัปชั่นเชิงนโยบาย” ไม่ได้เกิดขึ้นจาก “การใช้อำนาจหน้าที่ในตำแหน่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการบริหารนโยบาย หรือบังคับใช้กฎหมายที่มีอยู่แล้ว เพื่อการคอรัปชั่น” อย่างเช่นที่ปรากฎทั่วไปในแนวคิด และรูปแบบของการคอรัปชั่นที่ผ่านมา

ซึ่งจากลักษณะสำคัญดังกล่าวนี้ จะเห็นได้ว่า การใช้เหตุผลทางวิชาการของนักวิชาการ หรือผู้เชี่ยวชาญ ในการ “สร้างความสมเหตุสมผล” ให้กับนโยบาย หรือกฎหมายต่างๆ นั้น ถือได้ว่า เป็นหัวใจสำคัญของการคอรัปชั่นเชิงนโยบาย ทั้งนี้เพราะ ความสมเหตุสมผลทางวิชาการที่เกิดขึ้นนั้นจะเป็นรากฐานสำคัญ หรือถือได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้น ที่จะทำให้เกิดกระบวนการต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการคอรัปชั่น ได้แก่ การกำหนด และบริหารนโยบาย และกฎหมาย สามารถกระทำได้อย่างมีความชอบธรรม และด้วยความชอบธรรมของนโยบาย และกฎหมายดังกล่าวนี้เองที่ส่งผลให้ กลุ่มบุคคลที่เกี่ยวข้องสามารถนำมาใช้เป็นข้ออ้างในการที่จะปิดบังซ่อนเร้นพฤติกรรม หรือเจตนาที่จะคอรัปชั่นของตนได้อย่างมิดชิดแนบเนียน จนอาจจะกล่าวได้ว่า ด้วยลักษณะของการที่นำเอาพฤติกรรม หรือเจตนาคอรัปชั่นของกลุ่มบุคคลต่างๆ มาผูกติดอยู่กับความชอบธรรมของนโยบาย หรือความชอบด้วยกฎหมายต่างๆ นี้เอง เป็นสาเหตุสำคัญที่ไม่อาจที่จะใช้มาตรการในการป้องกัน และปราบปรามการคอรัปชั่นที่มีอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งมีวัตถุประสงค์สำคัญคือ มุ่งที่จะตรวจสอบไปที่พฤติกรรม หรือเจตนาของบุคคล หรือกลุ่มบุคคลว่า ส่อไปในทางทุจริตหรือไม่ เพื่อเอาผิดกับคณะบุคคลที่เกี่ยวข้องกับการสร้างนโยบาย หรือกฎหมายต่างๆ ขึ้นมาเพื่อใช้เป็นเครื่องมือของการคอรัปชั่น หรือแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวอย่างเช่นในลักษณะนี้ได้เลย

ผลที่ตามมาก็คือ แนวคิด รูปแบบ และวิธีการดำเนินงานของ “การคอรัปชั่นเชิงนโยบาย” จึงยังเป็นการคอรัปชั่นที่ไม่มีมาตรการใดๆ ถูกออกแบบ หรือกำหนดขึ้นมาเพื่อป้องกัน และปราบปรามโดยตรง ฉะนั้นจึงอาจจะกล่าวได้ว่า เป็นการคอรัปชั่นที่ถูกตรวจสอบเอาผิดถึงคณะบุคคลผู้ทำการคอรัปชั่นได้อย่างยากลำบากที่สุดในปัจจุบัน หรือถ้าหากจะสามารถสืบสาวไปจนถึงกลุ่มบุคคลดังกล่าวได้ ก็ไม่มี หรือแทบจะไม่มีพยานหลักฐานเพียงพอที่จะพิสูจน์ได้ จนสามารถนำไปสู่การเอาผิดกับกลุ่มบุคคลต่างๆ เหล่านั้น ทั้งนี้เพราะว่า พฤติกรรม หรือเจตนาของการคอรัปชั่นนั้น ได้ถูกสร้างให้เกิดความชอบธรรม และชอบด้วยกฎหมายไปเสียแล้ว

ข้อเสนอแนะเพื่อการพัฒนาองค์ความรู้ในการป้องกัน และปราบปรามการคอรัปชั่นเชิงนโยบาย

เพราะฉะนั้น จากสภาพปัญหาของการดำเนินการป้องกัน และปราบปรามการคอรัปชั่นในปัจจุบันที่เกิดขึ้นจากพัฒนาการที่ไม่สมดุลกันระหว่างมาตรการต่างๆ กับแนวคิด รูปแบบ และการดำเนินการคอรัปชั่นที่มีผลทำให้มาตรการในการป้องกัน และปราบปรามการคอรัปชั่น ไม่สามารถนำมาใช้ในการดำเนินการกับ“การคอรัปชั่นเชิงนโยบาย” ได้อย่างมีประสิทธิผล และประสิทธิภาพเท่าที่ควรดังกล่าวข้างต้น จึงอาจจะกล่าวได้ว่า มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการศึกษาเกี่ยวกับการคอร์รัปชั่นในลักษณะนี้อย่างมีความจำเพาะเจาะจง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การมุ่งศึกษาถึง “กระบวนการในการสร้างความสมเหตุสมผลทางวิชาการ” ที่จะนำไปสู่การสร้างความชอบธรรม และความชอบด้วยกฎหมายของการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายนี้ได้ในที่สุด ทั้งนี้เพราะ ผลที่คาดว่าจะได้รับจากการศึกษาอย่างเฉพาะเจาะจงลงไปเช่นนี้ จะสามารถช่วยให้สามารถสร้างองค์ความรู้ หรือกรอบแนวคิดใหม่ๆ ในการนำมาใช้ในการพัฒนามาตรการในการป้องกัน และปราบปราม ”การคอรัปชั่นเชิงนโยบาย” ได้ต่อไป

แต่อย่างไรก็ดี ก็ควรมีการตั้งข้อสังเกตประการสำคัญต่อการพัฒนาองค์ความรู้ หรือกรอบแนวคิดดังกล่าวนั้นไว้ด้วย ก็คือ รูปแบบ หรือวิธีการแสวงหาความรู้ (Epistemology) ที่จะนำมาใช้สำหรับการศึกษาอย่างจำเพาะเจาะจงเช่นนี้ สมควรที่จะต้องเป็นรูปแบบที่มีความหลากหลายในการใช้องค์ความรู้ต่างๆ หลากหลายสาขาเข้ามาทำการศึกษาไปพร้อมๆ กัน หรืออาจจะกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ รูปแบบของการศึกษานั้น ควรจะเป็นรูปแบบที่เรียกว่า “เป็นการศึกษาแบบสหวิทยาการ” (Integrated Sciences Approach) ทั้งนี้เพราะ ถ้าหากพิจารณาถึงแนวคิด และวิธีการปฏิบัติของ “การสร้างความสมเหตุสมผลทางวิชาการ” เพื่อนำไปใช้เป็นเครื่องมือของการสร้างความชอบธรรม หรือชอบด้วยกฎหมายเพื่อการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย ที่ได้นำเสนอไว้ข้างต้นแล้วจะพบว่า เป็นกระบวนการที่มีความสลับซับซ้อนเป็นอย่างมาก ซึ่งถ้าหากที่จะนำเอาปัญหานี้ไปทำการศึกษาในสาขาวิชาใดวิชาหนึ่งโดยเฉพาะ เหมือนดังเช่นที่ได้มีการศึกษามาแล้วกับปัญหาการคอร์รัปชั่น ที่เกิดขึ้นภายใต้แนวความคิดแบบเดิม ก็อาจจะกล่าวได้ว่า ผลที่จะได้จากการศึกษาดังกล่าว ก็คงไม่อาจจะสามารถนำไปสู่“การทำให้แน่ใจ” (Ascertaining) ได้ว่า ผลที่ได้รับนั้น จะสามารถนำไปสู่การใช้เพื่อ “สร้างองค์ความรู้ หรือกรอบ แนวคิด” (Framing the Law) อันจะเป็นประโยชน์อย่างแท้จริงต่อการป้องกัน และปราบปราม ”การคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย” ได้อย่างที่คาดหวังไว้ แต่ถ้าหาก สามารถที่จะนำปัญหานี้มาใช้ใน การศึกษาแบบสหวิทยาการ (Integrated Sciences Approach) แล้ว ผลที่คาดว่าจะได้รับก็น่าจะมีความเหมาะสมกว่า ทั้งนี้เพราะ ผลที่จะได้รับจากการศึกษาด้วยวิธีการนี้นั้น จะมีความหลากหลายในการวิเคราะห์ปัญหามากกว่าการใช้ศาสตร์สาขาวิชาเดียว ซึ่งผลที่ได้รับดังกล่าว ก็จะนำไปสู่การนำเสนอองค์ความรู้ หรือแนวคิดที่มีความหลากหลายในมุมมอง และสามารถเข้าถึงสภาพปัญหาที่มีความสลับซับซ้อนอย่างสูงดังกล่าวได้เป็นอย่างดีกว่าอย่างมีนัยสำคัญอีกด้วย

ดังนั้น ในท้ายที่สุดนี้ ประเด็นสำคัญที่อยากจะฝากไว้กับผู้สนใจ หรือผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในการดำเนินงานป้องกัน และปราบปรามการคอร์รัปชั่น ช่วยกันนำไปพิจารณากันต่อไปก็คือ จะสามารถสร้างองค์ความรู้ หรือกรอบแนวคิดใหม่เพื่อใช้ในการต่อต้านการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย ภายใต้แนวทางการศึกษาแบบสหวิทยาการ ได้อย่างไร ซึ่งถ้าหากสามารถกระทำได้ ก็จะถือได้ว่า ผลที่จะได้รับจากการศึกษาเช่นนี้ จะสามารถช่วยก่อให้เกิดการสร้างมิติใหม่ให้กับวิธีการสร้างแนวคิดสำหรับการนำไปใช้ เพื่อการต่อต้านการคอร์รัปชั่นของประเทศไทย ที่นับวันจะมีการพัฒนารูปแบบ แลวิธีการดำเนินงานที่มีความสลับซับซ้อนเพิ่มมากยิ่งขึ้นอยู่ตลอดเวลา ได้เป็นอย่างดีต่อไปในอนาคต

บรรณานุกรม

Chai-Anan Samudavanija. Bureaucratic corruption in Thailand: A study of legal code, administrative and special institutional arrangement. 1977. (เอกสารอัดสำเนา).

กมล สกลเดชา. การเมืองของการสร้างมาตรการ และกลไกในการป้องกัน และปราบปรามการทุจริต และประพฤติมิชอบในวงราชการ: ศึกษาเฉพาะกรณี กรณีการจัดตั้งคณะกรรมการ ป.ป.ป.. สารนิพนธ์มหาบัณฑิต คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. 2533.

ชูชาติ สว่างสาลี. พ.ร.บ.ร่วมทุน หนามยอกอกอภิมหาโครงการ. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มุมใหม่. 2544. สำนักงาน ป.ป.ป. มาตรการป้องกัน และปราบปรามการทุจริต และประพฤติมิชอบในวงราชการ. เล่ม 1-5 (เอกสารอัดสำเนา).

หนังสือพิมพ์เดลินิวส์. สกู๊ปข่าวหน้า 1. ฉบับวันศุกร์ที่ 30 พฤษภาคม พ.ศ. 2546.

หนังสือพิมพ์สยามธุรกิจ. ฉบับวันที่ 1-7 มิถุนายน 2546.

วุฒิพงษ์ เพรียบจริยวัฒน์. คู่มือทรราช แบบเรียนวิชาทรราชวิทยา. กรุงเทพฯ: สถาบันสหัสวรรษ. 2543.

ผาสุก พงษ์ไพจิตร และสังศิตพิริยะรังสรรค์. คอรัปชั่นกับประชาธิปไตยไทย. กรุงเทพฯ : ศูนย์ศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. 2537.

ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคณะ. “คอร์รัปชั่นในภาครัฐ: ความเห็น และประสบการณ์ของครัวเรือน”. รายงานผลการวิจัยคอร์รัปชั่นในประเทศไทย. (สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน, 2544).

ประสิทธิ ดำรงค์ชัย. ทิศทางของประเทศไทยในการสร้างธรรมาภิบาล และแก้ไขปัญหาทุจริตคอร์รัปชั่น. เอกสารประกอบการประชุมวิชาการเรื่อง “ความสำเร็จ และบทเรียนของประเทศต่างๆ ในการสร้างธรรมาภิบาล (Good Governance) และการป้องปรามทุจริตคอร์รัปชั่น. 17 กุมภาพันธ์ 2543.

ศุภชัย ยาวะประภาษ. คอรัปชั่นในวงราชการ: “มุมมองข้าราชการ และแผนปฏิบัติการสร้างสังคมปลอดคอร์รัปชั่น” ในนิพนธ์ พัวพงศกร ศุภชัย ยาวะ ประภาษ ผาสุก พงษ์ไพจิตร เสาวนีย์ ไทยรุ่งโรจน์ ยุทธศาสตร์ต่อต้านการคอร์รัปชั่นในประเทศไทย พ.ศ.2543. ได้รับทุนสนับสนุนจากธนาคารโลก สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน และสำนักบริหารหนี้สาธารณะสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง. ศูนย์ศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมือง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. “คอร์รัปชัน ปัญหา สาเหตุ และทางออก”. เอกสารประกอบการสัมมนาทางวิชาการเรื่อง “การแก้ไขปัญหาการคอร์รัปชั่น และประชาธิปไตยในประเทศไทย”. (16 มิถุนายน 2536).

เสาวนีย์ ไทยรุ่งโรจน์ และคณะ. สภาพแวดล้อมทางธุรกิจ และทัศนคติของผู้ประกอบการต่อการให้บริการของภาครัฐ. รายงานการวิจัยการคอรัปชั่นในประเทศไทย. (สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน, 2544).

อรพินท์ สพโชคชัย และคณะ. รัฐธรรมนูญ และกลไกใหม่ เพื่อสังคมโปร่งใสต้านภัยทุจริต. ได้รับทุนสนับสนุนจาก กรมวิเทศสหการ และโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP). (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, 2543).

http//www.transaparency-Thailand.org/thai/cpi_thi_index.html

อ้างอิง

---

• มาตรการต่อต้าน การคอร์รัปชั่น กับการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย(PDF Download)