บทวิจารณ์หนังสือ เรื่อง ระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จในภาครัฐ
ผู้เรียบเรียง อาจารย์วีระศักดิ์ เครือเท
วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปี 2546 เล่มที่ 2
บทวิจารณ์หนังสือ เรื่อง ระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จในภาครัฐ:ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับพลเมืองยุคใหม่ โดย รองศาสตราจารย์ ดร.จรัส สุวรรณมาลา
บทนำ
เมื่อกล่าวถึงคำว่า “งบประมาณภาครัฐ” หลายคนมักจะมองงบประมาณไปในมิติต่างๆ ตามการรับรู้ของแต่ละคน บางคนมองว่างบประมาณภาครัฐเป็นเรื่องเฉพาะของผู้มีอำนาจทางการเมืองการบริหารเพียงไม่กี่คน บางคนก็มองว่างบประมาณเป็นเรื่องของเทคนิคที่มีความสลับซับซ้อนและเข้าใจยาก หรือบางคนก็มองว่างบประมาณภาครัฐเป็น “ชิ้นเนื้อ” ขนาดใหญ่ที่รอวันแต่จะมีผู้เข้ามาแบ่งปันผลประโยชน์กันไป ฯลฯ เป็นต้น ในทางกลับกันมีคนจำนวนไม่มากนักที่จะมองว่างบประมาณภาครัฐเป็นเครื่องมือที่สำคัญในการจัดสรรทรัพยากรที่มุ่งตอบสนองต่อประโยชน์ สูงสุดของพลเมืองโดยรวม ส่งผลทำให้การจัดทำและการบริหารงบประมาณกลายเป็นเพียงเรื่องของ “คนข้างใน (Insiders)” เพียงไม่กี่คนเท่านั้น
งบประมาณภาครัฐเป็นเครื่องมือสำคัญในกระบวนการตัดสินใจที่รัฐนำเสนอเจตนารมณ์ในการให้บริการ นโยบายสาธารณะ แผนงานที่รัฐจะดำเนินการ วัตถุประสงค์และลำดับความสำคัญของแผนงาน และผลสำเร็จและผลผลิตที่จะได้รับจากการดำเนินงานเหล่านั้น (Hyde: 1992, 1) อย่างไรก็ตาม ในอดีตที่ผ่านมา งบประมาณภาครัฐกลับกลายเป็นสิ่งที่สะท้อนให้เห็นถึงการที่รัฐใช้ทรัพยากรสาธารณะซึ่งได้มาจากการจัดเก็บภาษีและค่าธรรมเนียมต่างๆ ให้หมดไปอย่างสิ้นเปลือง และมิได้นำเสนอประโยชน์ที่สังคมจะได้รับจากการใช้ทรัพยากรดังกล่าว นอกจากนี้ องค์กรภาครัฐยังมีลักษณะการบริหารงานแบบ “เครื่องจักร” อันทำให้ประสิทธิภาพของการใช้จ่ายภาคสาธารณะนั้นไม่มากเท่าที่ควร ข้อบกพร่องดังกล่าวนี้ก่อให้เกิดคำถามว่า “รัฐใช้เหตุผลอะไรในการตัดสินใจจัดสรรทรัพยากรจำนวน X บาทให้กับแผนงาน A แทนที่จะเป็นแผนงาน B” (Key: 1940, 1137)
หนังสือระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จในภาครัฐ เขียนโดย รศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา เป็นความพยายามหนึ่งในการตอบคำถามดังกล่าวข้างต้นโดยมีวัตถุประสงค์ที่ต้องการมุ่งจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับพลเมืองในยุคใหม่ที่สามารถตอบสนองความต้องการสูงสุดของพลเมือง และอยู่บนหลักการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพและหลักการรักษาวินัยทางการคลังของรัฐบาล ดังนั้น บทความนี้มีจุดประสงค์ที่จะทบทวนและหยิบยกประเด็นสำคัญของหนังสือดังกล่าวมาพิจารณาและวิเคราะห์ในรายละเอียด โดยแบ่งเนื้อหาเป็นสี่ส่วนหลักได้แก่
ส่วนแรก ฐานแนวคิดหลักที่ผู้เขียนหนังสือใช้เป็นกรอบในการนำเสนอเนื้อหาในภาพรวม จุดประสงค์ที่ทบทวนเนื้อหาส่วนนี้ก็เพื่อต้องการให้ผู้อ่านทราบว่าผู้เขียนหนังสือมีพื้นฐานความคิดเรื่องระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จอย่างไร
ส่วนที่สอง โครงสร้างเนื้อหาและสาระสำคัญของหนังสือ ซึ่งจะสรุปเนื้อหาแยกเป็นภาคต่างๆ จำนวน 6 ภาคตามการจัดแบ่งภาคของหนังสือ ทั้งนี้จะไม่นำเสนอเนื้อหาสรุปเป็นรายบทเนื่องจากบทความนี้มุ่งจะนำเสนอภาพรวมของเนื้อหา ส่วนรายละเอียดของบทต่างๆ นั้น ผู้อ่านสามารถศึกษาได้โดยตรงจากหนังสือดังกล่าวอยู่แล้ว
ส่วนที่สาม นำเสนอประเด็นน่าสนใจที่ รศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา ได้เขียนไว้ในหนังสือดังกล่าวพร้อมบทวิเคราะห์ในรายละเอียด ซึ่งได้แก่ คำนิยามของคำว่า “ผลสำเร็จ” ในระบบงบประมาณ การทำการตลาดภาครัฐ การบริหารงานฐานกิจกรรม (Activity-based management) การจัดทำงบประมาณและการบริหารงบประมาณแบบองค์รวม (Comprehensive budgeting and management system)
ส่วนที่สี่ ข้อสังเกตบางประการในการนำระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งสำเร็จมาประยุกต์ใช้ในหน่วยงานของรัฐ พร้อมประเด็นข้อคิดทางตรรกะ เพื่อนำเสนอประเด็นปัญหาในทางปฏิบัติที่อาจเกิดขึ้น และการเตรียมการจัดการกับปัญหาดังกล่าว
1. ฐานแนวคิด: ทางเลือกสาธารณะ (Public Choices)
จุดตั้งต้นที่สำคัญของหนังสือเรื่องระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จในภาครัฐอยู่การมุ่งพัฒนาระบบบริหารจัดการภาครัฐและการงบประมาณที่สามารถตอบสนองต่อความต้องการและผลประโยชน์สูงสุดของพลเมือง การมองการบริหารงานภาครัฐเช่นนี้เป็นการมองผ่านกรอบแนวคิดสำนักทางเลือกสาธารณะ (Public choices) ที่มีปัจเจกบุคคล (Individual) เป็นหน่วยวิเคราะห์ที่สำคัญ ความเชื่อพื้นฐานของสำนักแนวคิดนี้อยู่ที่ว่าปัจเจกบุคคลโดยธรรมชาตินั้นเป็นคนที่มีเหตุผล (Rational man) และคำนึงผลประโยชน์ของตน (Self-interest) ดังนั้น การตัดสินใจหรือการแสดงพฤติกรรมใดๆ ของปัจเจกชนจึงมุ่งที่จะตอบสนองต่อความต้องการของตนเองอย่างสูงสุด และด้วยเหตุผลดังกล่าวนี้เอง สำนักทางเลือกสาธารณะจึงมองว่ากิจกรรมการผลิตสินค้าและบริการต่างๆ ควรปล่อยให้เป็นหน้าที่ของกลไกตลาดเนื่องจากกลไกตลาดมีความสามารถในการตอบสนองต่อความต้องการของปัจเจกชนเหล่านั้นได้เป็นอย่างดี
อย่างไรก็ตาม บ่อยครั้งที่เราจะพบว่ากลไกตลาดนั้นยังขาดความสมบูรณ์ในหลายประการ เช่น การผลิตที่มีผลกระทบภายนอก (Externalities) การผูกขาด (Monopoly) ความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสาร ความไม่สมบูรณ์ในการเคลื่อนย้ายปัจจัยการผลิต การผลิตและการส่งมอบ สินค้าสาธารณะ (Public goods) ฯลฯ เป็นต้น ส่งผลทำให้กลไกตลาดยังมิอาจตอบสนองต่อความต้องการของพลเมืองได้เท่าใดนัก โดยเฉพาะสินค้าหรือบริการที่มีลักษณะของการบริโภคร่วมกัน (Collective consumption) ดังนั้น กลไกภาครัฐจึงเข้ามามีบทบาทสำคัญในการจัดบริการในส่วนที่กลไกตลาดไม่สามารถดำเนินการได้ หรือดำเนินการได้แต่อาจไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร แม้กระนั้น กลไกภาครัฐเองก็มิได้มีความสมบูรณ์เช่นกันเดียวกัน แนวคิดสำนักทางเลือกสาธารณะมีความเชื่อว่า โดยพื้นฐานแล้ว นักการเมืองมีความต้องการที่จะได้รับคะแนนนิยมทางการเมืองสูงที่สุด (Downs, 1957) ส่วนข้าราชการนั้นก็ต้องการที่จะได้รับงบประมาณของหน่วยงานตนอย่างสูงสุด (Niskanen, 1971) แนวคิดสำนักทางเลือกสาธารณะจึงเสนอว่าควรมีการจำกัดบทบาทของนักการเมืองและข้าราชการมิให้ใช้อำนาจไปในทางที่ไม่เหมาะสมหรือมุ่งตอบสนองต่อประโยชน์ส่วนตัว มิฉะนั้นในระยะยาวแล้ว รัฐอาจเกิดปัญหาการขาดดุลทางการคลังอันเนื่องมาจากมีการใช้จ่ายงบประมาณที่ไม่เหมาะสม อีกทั้ง จะเกิดผลกระทบทางลบในการตอบสนองต่อผลประโยชน์ของสาธารณชนได้
รศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา ได้กล่าวไว้ว่างานเขียนของ Wicksell (1896) นับเป็นงานชิ้นแรกๆ ที่ได้แสดงให้เห็นถึงอิทธิพลของสำนักคิดทางเลือกสาธารณะที่มีต่อการบริหารงานคลังและการงบประมาณภาครัฐที่เสนอให้รัฐมุ่งคำนึงถึงผลประโยชน์สูงสุดที่ประชาชนจะได้รับจากการดำเนินกิจกรรมต่างๆ มากกว่าเพื่อประโยชน์ของรัฐเอง ทั้งนี้ Wicksell มองว่า ปัจเจกบุคคลเป็นผู้ที่มีเหตุผล เขาควรเป็นผู้กำหนดว่ารัฐบาลควรทำหน้าที่อะไรภายใต้จำนวนเงินที่ปัจเจกบุคคลเหล่านั้นยินดีที่จะเสียภาษีให้แก่รัฐเพื่อให้สามารถดำเนินกิจกรรมเหล่านั้นได้ และรัฐไม่ควรจะดำเนินการใดๆ ที่พลเมืองส่วนใหญ่ไม่สนับสนุน หรือไม่ยินดีจ่ายภาษีสนับสนุนรัฐบาลเพื่อการดำเนิน กิจกรรมนั้นๆ
ฉะนั้น เมื่อตั้งต้นด้วยแนวคิดที่ว่าพลเมืองเป็นผู้ที่มีความสำคัญสูงสุดในระบบการเมืองการปกครองในยุคปัจจุบัน ระบบงบประมาณภาครัฐในแนวใหม่จึงควรมุ่งต่อการตอบสนองความต้องการของประชาชนเหล่านั้น โดยการพัฒนากลไกการจัดสรรงบประมาณที่สามารถนำไปสู่การดำเนินงานของภาครัฐที่สอดคล้องกับความต้องการของพลเมือง มีกลไกการดำเนินงานที่สามารถนำไปสู่การผลิตหรือการส่งมอบบริการที่ต้องการได้อย่างมีประสิทธิภาพและโปร่งใสตรวจสอบได้ และมีระบบข้อมูลรายงานผลการผลิตและต้นทุนการดำเนินงานที่ถูกต้อง
นอกจากนี้ แนวคิดสำนักดังกล่าวยังนำไปสู่การออกแบบระบบและวิธีการบริหารจัดการแบบใหม่เพื่อเป็นหลักประกันว่าผลประโยชน์ของพลเมืองจะได้รับการคุ้มครอง เช่น การใช้การบริหารภายใต้สัญญา (Contractual management) การแยกหน่วยงานกำหนดนโยบายออกจากหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติ การบริหารงานภายใต้ระบบกิจกรรม (Activity-based management) ฯลฯ เป็นต้น ทั้งนี้ก็เพื่อทำให้งบประมาณภาครัฐเป็นเรื่องของพลเมืองนั่นเอง
2. โครงสร้างและเนื้อหาของหนังสือ
หนังสือเรื่องระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จในภาครัฐนี้แบ่งเนื้อหาออกเป็น 15 บท เริ่มต้นตั้งแต่ที่มาของระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จ หลักการ พื้นฐาน สถาบันทางการเมืองการบริหารและระบบปฏิบัติการ การค้นหาความต้องการของประชาชน การจัดทำแผนงบประมาณ การพิจารณาอนุมัติ และการนำแผนงบประมาณไปปฏิบัติ ซึ่งเนื้อหาหลักสามารถสรุปได้เป็น 6 ภาคหลัก ดังนี้
ภาค 1 เป็นการนำเสนอแนวคิดพื้นฐานของระบบงบประมาณภาครัฐว่าเป็นอย่างไร และพัฒนามาเป็นระบบงบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จได้อย่างไร
นับตั้งแต่มีการจัดทำงบประมาณรายจ่ายภาครัฐ (Public expenditures) ประจำปีในประเทศตะวันตกเมื่อประมาณ 200 ปีเศษ (ในประเทศไทยเมื่อประมาณ 100 ปีเศษ) นั้น หลักในการจัดทำงบประมาณในยุคเริ่มแรกจะมุ่งเน้นการรักษาดุลการคลังเป็นหลักโดยใช้วิธีการควบคุมรายการใช้จ่าย (Item appropriation) โดยหน่วยงานรวมศูนย์ ซึ่งได้แก่กระทรวงการคลังและสำนักงบประมาณ การจัดทำรายการใช้จ่ายก็เพื่อให้ทราบว่าหน่วยงานใดจะใช้จ่ายเงินจำนวนเท่าใดเพื่อจัดซื้อหรือจัดหาสิ่งใด อย่างไรก็ตาม แม้ว่าในช่วงแรกๆ รัฐบาลจะประสบความสำเร็จในการรักษาเสถียรภาพทางการคลังโดยมิให้มีรายจ่ายเกินกว่ารายได้ แต่ต่อมาเมื่อประชาชนต้องการให้รัฐบาลทำหน้าที่เพิ่มขึ้น จึงทำให้รัฐบาลมีความจำเป็นในการใช้จ่ายเพิ่มมากขึ้นตามไปด้วย โดยเฉพาะรายจ่ายในการพัฒนาเศรษฐกิจและการลงทุน และรายจ่ายประเภท Entitlements ซึ่งกำหนดประเภทครัวเรือนและสิทธิที่จะได้รับความช่วยเหลือจากรัฐ
การเพิ่มขึ้นของบทบาทของรัฐเช่นว่านี้มีผลทำให้สถานะทางการคลังในระยะหลังนี้อ่อนแอลง ส่งผลทำให้ความเชื่อที่ว่าถ้าการมีการควบคุมรายการค่าใช้จ่ายที่ดีจะช่วยให้รัฐบาลสามารถรักษาดุลทางการคลังได้จึงไม่เป็นจริงเสมอไป การมุ่งเน้นประสิทธิภาพของการใช้จ่ายในภาครัฐจึงเป็นหลักการที่พัฒนาเพิ่มขึ้นในระยะต่อมา เพื่อช่วยตอบคำถามว่าเงินภาษีที่ประชาชนจ่ายให้แก่รัฐบาลนั้นจะนำไปผลิตอะไร เป็นจำนวนเท่าใด และผลผลิตเหล่านั้นมีต้นทุนในการดำเนินการมากน้อยเพียงใด เกิดความคุ้มค่าในการใช้จ่ายหรือไม่
ถึงกระนั้นก็ตาม แม้ว่าในภายหลังจะมีการพัฒนาแนวคิดการจัดทำงบประมาณที่เน้นการวางแผนเพื่อช่วยเพิ่มประสิทธิภาพของการใช้จ่ายภาครัฐในระยะยาวก็ตาม หลักประสิทธิภาพในการใช้จ่ายนี้ก็ยังไม่ประสบความสำเร็จเท่าใดนัก ทั้งนี้ เนื่องจากการจัดโครงสร้างแผนงานที่ผ่านมาไม่มีการกำหนดหน่วยงานที่รับผิดชอบผลสำเร็จที่ชัดเจน อีกทั้งเทคนิคการวิเคราะห์งบประมาณที่มุ่งเน้นวิธีวิเคราะห์เชิงประสิทธิภาพเพียงอย่างเดียว และพยายามทำเรื่องงบประมาณให้ปลอดจากการใช้เหตุผลทางการเมือง ส่งผลทำให้แผนงบประมาณไม่สามารถสร้างการยอมรับทางการเมืองร่วมกัน และไม่สามารถนำไปสู่การบริหารงานที่ได้ผลตรงกับวัตถุประสงค์ที่สังคมส่วนรวมต้องการ
ในยุคปัจจุบันนี้ เริ่มมีคำถามที่เกี่ยวกับการใช้จ่ายของภาครัฐเพิ่มมากขึ้นว่า แม้รัฐบาลจะมีการควบคุมรายการใช้จ่ายได้ดีเท่าไร มีการผลิตที่มีประสิทธิภาพและมีต้นทุนการผลิตที่ต่ำก็ตาม ความเชื่อมโยงระหว่างผลผลิตที่ได้รับกับผลลัพธ์ที่สังคมโดยรวมต้องการอาจไม่สัมพันธ์กัน หลายครั้งรัฐบาลทำหน้าที่ผลิตหรือส่งมอบบริการที่ประชาชนไม่ต้องการ และหลายครั้งรัฐบาลไม่สามารถผลิตสินค้าหรือส่งมอบบริการที่พลเมืองต้องการได้ จึงเท่ากับว่าแม้การผลิตจะมีประสิทธิภาพเพียงใดแต่ก็มิได้เป็นการผลิตที่ประสบผลสำเร็จเนื่องจากไม่สามารถเชื่อมโยงการดำเนินงานของรัฐเข้ากับความต้องการของพลเมืองได้นั่นเอง
ระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จนี้จึงมีหลักการสำคัญที่นอกจากจะสามารถนำไปสู่การรักษาวินัยทางการคลังและส่งเสริมประสิทธิภาพของการใช้จ่ายทรัพยากรภาครัฐแล้ว ควรจะมุ่งส่งเสริมการใช้จ่ายที่สามารถตอบสนองประโยชน์สูงสุดของพลเมืองอีกประการหนึ่งด้วย หลักการทั้งสามประการนี้จึงเป็นแนวคิดรวบยอดของระบบงบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จที่นำเสนอโดย รศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา ผู้เขียนแนะนำว่าเนื้อหาในภาคแรกนี้เป็นสิ่งที่ผู้อ่านทุกท่านควรศึกษาเป็นอย่างยิ่ง
ภาค 2 องค์ประกอบของระบบงบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จในเชิงโครงสร้างและเชิงระบบ
ปฏิบัติการ และความสัมพันธ์ระหว่างองค์ประกอบทั้งสองที่สอดคล้องกับวงจรงบประมาณ องค์ประกอบเชิงโครงสร้างหมายถึงสถาบันหรือองค์กรทางการเมืองการบริหารภาครัฐซึ่งมีฐานะเป็น “ตัวแสดง (Actors)” ที่มีบทบาทและหน้าที่ตามระบบปฏิบัติการซึ่งได้กำหนดกติกาและความสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงต่างๆ ไว้ เนื้อหาของภาค 2 นี้อยู่ที่การสะท้อนให้เห็นถึงข้อเท็จจริงที่ว่าระบบงบประมาณภาครัฐมีตัวแสดงที่เกี่ยวข้องจำนวนมาก และตัวแสดงแต่ละตัวก็จะมีบทบาทแตกต่างกันไปตามหน้าที่และความสัมพันธ์ทางการเมืองการบริหารที่มีต่อกัน
อนึ่ง ตัวแสดงในระบบงบประมาณในที่นี้ ผู้เขียนเสนอให้พิจารณาแยกออกเป็นสองระดับคือ (1) ตัวแสดงเชิงนโยบาย และ (2) ตัวแสดงเชิงปฏิบัติการ ตัวแสดงเชิงนโยบาย (ซึ่งได้แก่ รัฐบาล กระทรวง) มีหน้าที่เป็นหน่วยกำหนดนโยบาย บริหารนโยบาย รับผิดชอบต่อผลสำเร็จ (Outcomes) ของนโยบายเฉพาะด้านที่อยู่ในความรับผิดชอบ และ “ซื้อ” บริการจากหน่วยปฏิบัติการที่สามารถผลิตหรือส่งมอบบริการที่สามารถตอบสนองความต้องการและผลประโยชน์ของพลเมืองได้อย่างสูงสุด ตัวแสดงเชิงปฏิบัติการ (ซึ่งได้แก่ ส่วนราชการ หน่วยงานอิสระในกำกับของรัฐ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) มีหน้าที่เป็นหน่วยผลิตหรือส่งมอบบริการให้แก่พลเมือง ภายใต้การกำกับดูแลของหน่วยนโยบาย
การที่ผู้เขียนเสนอให้แยกตัวแสดงออกเป็นสองระดับเช่นนี้ก่อให้เกิดความมี “ตัวตน (Entity)” ทางการบริหารที่ชัดเจน ซึ่งตามแนวคิดเรื่องการแยกหน่วยกำหนดนโยบายและหน่วยปฏิบัติออกจากกันนั้นเชื่อว่าจะสามารถไปสู่การเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการตามวัตถุประสงค์ของนโยบายโดยมาตรการต่างๆ เช่น การควบคุมภายในที่ยึดหลักความรับผิดชอบในการบริหารจัดการ (Management accountability control) การจัดทำ “ข้อตกลงว่าด้วยผลผลิต-งบประมาณ” (Purchasing agreement) ที่หน่วยนโยบายทำร่วมกับหน่วยปฏิบัติการ การบริหารงบประมาณระบบกิจกรรม (Activity-based budgeting) และการสร้างแรงจูงใจทางการบริหารที่อิงกับผลงาน (Performance-based pay) เป็นต้น
ภาค 3 การตลาดภาครัฐในระบบงบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จคืออะไร?
การตลาดภาครัฐเป็นเรื่องของการ “ค้นหาความต้องการของพลเมืองและตอบสนองต่อความต้องการเหล่านั้น” รัฐมิใช่ผู้ที่กำหนดเองว่าจะทำการผลิตหรือส่งมอบบริการอะไรก็ได้อีกต่อไป แต่รัฐควรต้องทบทวนว่าจะทำหน้าที่ผลิตหรือส่งมอบบริการไปให้ใครและเพื่ออะไร
ภายใต้ระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จนั้น หน่วยงานของรัฐมีหน้าที่ ค้นหาความต้องการของประชาชนที่มีต่อบริการสาธารณะ และนำเสนอแผนการส่งมอบบริการพร้อมทางเลือกต่างๆ ให้แก่พลเมืองได้พิจารณา พลเมืองจะเป็นผู้ตัดสินใจในฐานะ “ผู้บริโภค” ที่คาดหวังประโยชน์สูงสุดที่จะได้รับจากการ “เลือก” บริโภคสินค้าและบริการสาธารณะดังกล่าวโดยจะพิจารณาเปรียบเทียบความคุ้มค่ากับภาระภาษีที่พลเมืองเหล่านี้ต้องแบกรับจากการที่รัฐจัดบริการดังกล่าว ความสำคัญของการทำการตลาดภาครัฐจึงอยู่ที่รัฐจะต้องตอบสนองความต้องการของพลเมืองอย่างหลีกเลี่ยงมิได้ มิฉะนั้นแล้ว เจตนารมณ์ของการดำรงอยู่ของรัฐก็มิอาจบรรลุได้
การตลาดภาครัฐนั้นสามารถแบ่งออกได้เป็น 2 ระดับตามการจัดแบ่งระดับของตัวแสดงในระบบงบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จ (1) การตลาดในระดับนโยบาย คือ การค้นหาความต้องการ โอกาส หรือปัญหาต่างๆ ของสาธารณะหรือชุมชน ศึกษาและพัฒนาทางเลือกนโยบายในการดำเนินการ และรายละเอียดข้อมูลประโยชน์ที่พลเมืองจะได้รับจากทางเลือกต่างๆ พร้อมให้ พลเมืองตัดสินใจเลือกบริการที่จะจัดโดยภาครัฐ (2) การตลาดในระดับปฏิบัติการ ได้แก่ การออกแบบผลผลิตและการส่งมอบบริการที่คำนึงถึงความต้องการของประชาชนที่อาจแตกต่างกันไปตามสภาพแวดล้อม วัฒนธรรมชุมชน และวิถีชีวิตของพลเมือง การตลาดในระดับนโยบายนั้นจะดำเนินการโดยหน่วยนโยบาย ส่วนการตลาดในระดับปฏิบัติการจะดำเนินการโดยหน่วยปฏิบัติการ
ภาค 4 การจัดทำแผนงบประมาณ
หัวใจหลักของการจัดทำแผนงบประมาณในภาคนี้มี 3 ประการคือ
(1) การจัดทำงบประมาณเป็นเรื่องของ “การวางแผน” มิใช่เป็นการทำงบประมาณแบบปีต่อปี ซึ่งในเรื่องนี้ ผู้เขียนได้เสนอให้ใช้การวางแผนงบประมาณในระยะปานกลาง 4 ปี (Medium-Term Expenditure Framework: MTEF) โดยจะต้องเป็นการวางแผนที่คำนึงถึงวิสัยทัศน์และประเด็นยุทธศาสตร์ของรัฐบาล การวางแผนในลักษณะดังกล่าวนี้จะช่วยให้เกิดประโยชน์อย่างน้อยสองประการคือ การใช้จ่ายสาธารณะเป็นไปอย่างมีทิศทางที่สอดคล้องกับภารกิจและยุทธศาสตร์ของประเทศ อีกทั้งสามารถช่วยรักษาวินัยทางการคลังในระยะยาวได้
(2) การจัดทำงบประมาณต้องมี “โครงสร้างแผนงาน” ที่ชัดเจน เพื่อเป็นเครื่องมือ เชื่อมต่อประเด็นยุทธศาสตร์ วัตถุประสงค์ แผนงาน ผลลัพธ์ ผลผลิต การบัญชีและการงบประมาณเข้าด้วยกัน อีกทั้งแผนงานหนึ่งๆ จะต้องมีหน่วยงานที่เป็นเจ้าของแผนงานรับผิดชอบเพียงหน่วยเดียว อันจะส่งผลทำให้การจัดโครงสร้างองค์การและระบบการทำงานมีความสอดคล้องกับโครงสร้างแผนงาน สามารถช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินงาน และลดความซ้ำซ้อนของกิจกรรมระหว่างหน่วยงานได้
(3) แผนงบประมาณจำแนกออกเป็นหลายระดับตามภารกิจของหน่วยงานที่รับผิดชอบ ผู้เขียนได้เสนอให้มีการทำแผนงบประมาณใน 3 ระดับ ได้แก่ แผนงบประมาณ 4 ปีของรัฐบาล แผนงบประมาณ 4 ปีของหน่วยนโยบาย และแผนงบประมาณ 4 ปีของหน่วยปฏิบัติการ แผนงบประมาณของรัฐบาลเป็นเครื่องมือควบคุมวินัยทางการคลังในระดับมหภาค และเป็นตัวชี้นำการจัดสรรงบประมาณลงสู่ภารกิจของรัฐและยุทธศาสตร์ชาติด้านต่างๆ การจัดทำแผนงบประมาณดังกล่าวนี้จะเริ่มต้นจากการกำหนดกรอบนโยบายการคลังที่ได้จากการวิเคราะห์ภาพจำลอง แนวโน้มและเป้าหมายทางเศรษฐกิจ จากนั้นจึงนำมาสู่การกำหนดกรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายสูงสุดรายกระทรวงตามลำดับความสำคัญเร่งด่วนของประเด็นยุทธศาสตร์ชาติและนโยบายรัฐบาล แผนงบประมาณของหน่วยนโยบายเป็นกลไกเชื่อมต่อ “ผลลัพธ์” ของประเด็น ยุทธศาสตร์ชาติของรัฐบาลเข้ากับภารกิจยุทธศาสตร์เฉพาะด้านของหน่วยนโยบาย และโยงไปสู่การกำหนด “ผลผลิตหลัก” ของหน่วยปฏิบัติการระดับถัดลงไป กลไกการเชื่อมต่อผลลัพธ์-ผลผลิตหลักนี้สามารถนำมาใช้ในการจัดสรรงบประมาณสู่ภารกิจและผลผลิตหลักที่ต้องการ รวมถึงสามารถนำมาใช้เป็นกรอบการจัดทำข้อตกลงว่าด้วยผลผลิต-งบประมาณระหว่างหน่วยนโยบายและหน่วยปฏิบัติการได้
ส่วนสุดท้าย แผนงบประมาณของหน่วยปฏิบัติการเป็นการวางยุทธศาสตร์การดำเนินงานของหน่วยปฏิบัติการ ซึ่งจะใช้เป็นกรอบการจัดทำแผนงบประมาณการผลิตและการลงทุน กำหนดเป้าหมายการผลิตทั้งในเชิงปริมาณและคุณภาพ ประมาณการต้นทุนและค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานต่างๆ ทั้งนี้เพื่อให้หน่วยปฏิบัติการสามารถส่งมอบผลผลิตหลักตามข้อตกลงว่าด้วยผลผลิต-งบประมาณที่ได้ทำไว้กับหน่วยนโยบาย
ภาค 5 การพิจารณาอนุมัติงบประมาณ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ได้บัญญัติให้รัฐสภาทำหน้าที่หลักในกระบวนการพิจารณาอนุมัติงบประมาณรายจ่าย จุดประสงค์หลักของการพิจารณางบประมาณในขั้นตอนนี้เพื่อให้รัฐสภาในฐานะผู้แทนของพลเมืองทำหน้าที่ตรวจสอบรัฐบาลในประเด็นหลัก 3 ประเด็นคือ (1) ตรวจสอบการรักษาวินัยทางการคลังของรัฐบาล (2) ตรวจสอบผลสำเร็จ ผลผลิตหลัก และความคุ้มค่าในการจัดบริการสาธารณะของรัฐ และ (3) ตรวจสอบต้นทุน ประสิทธิภาพ และความโปร่งใสของการบริหารจัดการ
นอกจากนี้ การจัดองค์ประกอบสำหรับการพิจารณางบประมาณของรัฐสภาก็เป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งที่จะช่วยให้ระบบงบประมาณภาครัฐสามารถตอบสนองต่อผลสำเร็จได้ องค์ประกอบที่สำคัญประการหนึ่งก็คือ “การจัดโครงสร้างคณะกรรมาธิการและหน่วยสนับสนุนการปฏิบัติงานของรัฐสภาที่สอดคล้องคู่ขนานกับระบบปฏิบัติการของรัฐบาล” กล่าวคือ รัฐสภาควรจัดตั้งคณะกรรมาธิการสามัญเฉพาะด้านจำนวนหลายชุดเพื่อทำหน้าที่พิจารณารายละเอียด งบประมาณรายจ่ายแต่ละด้านเป็นการถาวร แทนที่จะใช้การจัดตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อทำหน้าที่พิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายที่เสนอโดยรัฐบาลเป็นคราวๆ ไป ทั้งนี้
ก็เพื่อให้รัฐสภาทำหน้าที่ตรวจสอบการดำเนินงานของรัฐบาลในด้านต่างๆ ได้อย่างครบถ้วน มีความต่อเนื่องของข้อมูล และมีการติดตามประเมินผลระดับการบรรลุเป้าหมายของภารกิจและประเด็นยุทธศาสตร์ด้านต่างๆ มิฉะนั้น จะส่งผลทำให้การพิจารณางบประมาณของรัฐสภา ขาดความต่อเนื่อง เปิดโอกาสให้รัฐบาลมีอิทธิพลเหนือรัฐสภาในกระบวนการพิจารณาอนุมัติ งบประมาณได้ง่าย
ระบบเอกสารงบประมาณเป็นองค์ประกอบประการต่อมาที่ทำให้การพิจารณางบประมาณของรัฐสภาดำเนินไปอย่างมีความหมาย ผู้เขียนมองว่าเอกสารงบประมาณทำหน้าที่ดั่ง “สัญญา” ระหว่างรัฐบาลในฐานะผู้จัดบริการสาธารณะกับประชาชนพลเมืองในฐานะผู้เสียภาษี เอกสารดังกล่าวจึงต้องแสดงรายละเอียดให้แก่ประชาชนได้รับทราบว่าจะได้รับบริการอะไรและจะต้องรับภาระค่าใช้จ่ายเท่าใด หนังสือเล่มนี้เสนอว่าเอกสารดังกล่าวควรมีจำนวน 9 ฉบับ ได้แก่ รายงานสภาวะเศรษฐกิจและกรอบนโยบายการคลัง 4 ปี ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี
งบประมาณรายรับ งบประมาณรายจ่ายทั่วไป งบประมาณรัฐวิสาหกิจและกองทุนสาธารณะต่างๆ งบประมาณรายจ่ายประเภท Tax expenditures งบประมาณโครงการลงทุนที่ใช้เงินกู้ งบประมาณบริหารหนี้สาธารณะ และประมาณการดุลการคลังและการเปลี่ยนแปลงในสถานะทางการคลัง รัฐบาลเมื่อสิ้นปี
ภาค 6 การบริหารงบประมาณ ในระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จ
รศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา นำเสนอไว้ว่าในการบริหารงบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จนั้น จะต้องปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารแต่เดิมที่สำนักงบประมาณและกรมบัญชีกลางทำหน้าที่เป็นองค์กรหลักในการบริหารงบประมาณ และปล่อยให้ส่วนราชการอื่นทำหน้าที่เป็นเพียงหน่วยจัดซื้อจัดจ้างเพื่อให้ได้ปัจจัยการผลิตไปใช้ในการผลิตสินค้าและบริการให้แก่ประชาชน ไปเป็นวิธีการบริหารงบประมาณแบบกระจายอำนาจ กล่าวคือเป็นการกระจายอำนาจในการตัดสินใจให้หน่วยนโยบายและหน่วยปฏิบัติการ เพื่อให้ผู้บริหารของหน่วยงานเหล่านี้สามารถใช้ดุลยพินิจในการบริหารงานให้บรรลุผลผลิตและผลลัพธ์ที่ต้องการตามที่กำหนดไว้ในข้อตกลงว่าด้วยผลผลิต-งบประมาณ กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ การบริหารงบประมาณโดยผ่านระบบข้อตกลงภายในหน่วยงาน (Internal Contractual Management) นั่นเอง
ในการบริหารงบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จนี้ บทบาทของหน่วยบริหารงานคลังกลาง ซึ่งก็คือ สำนักงบประมาณ และกรมบัญชีกลาง ควรปรับเปลี่ยนไป จากเดิมที่สำนักงบประมาณทำหน้าที่เป็นผู้ควบคุมการจัดซื้อจัดจ้างและการก่อหนี้ผูกพันของส่วนราชการต่างๆ ให้เป็นไปตามรายการงบประมาณที่ได้รับอนุมัติ ควรปรับเปลี่ยนเป็นผู้กำกับดูแลการจัดทำข้อตกลงว่าด้วยผลผลิต-งบประมาณโดยการกำหนดมาตรฐานของผลผลิตหรือผลงานและให้คำแนะนำทางวิชาการแก่หน่วยนโยบายและหน่วยปฏิบัติการ เป็นผู้ทำหน้าที่ติดตามและประเมินความก้าวหน้าในการดำเนินงานของส่วนราชการต่างๆ ในระยะเวลาที่เหมาะสม อีกทั้งควรทำหน้าที่สำรวจความพึงพอใจของพลเมืองที่มีต่อการจัดบริการสาธารณะของส่วนราชการต่างๆ โดยการพัฒนาตัวชี้วัดผลสำเร็จและผลผลิต และเผยแพร่ผลการสำรวจความพึงพอใจเหล่านั้นต่อรัฐบาล รัฐสภา ส่วนราชการ และสาธารณชนทั่วไปได้รับทราบ
ส่วนกรมบัญชีกลางควรทำหน้าที่ในการบริหารสภาพคล่องทางการเงินของภาครัฐในภาพรวม ทั้งการบริหารเงินสดและการบริหารเครดิต เพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างกระแสเงินสดรับ-จ่ายตลอดรอบระยะเวลางบประมาณ สามารถเบิกจ่ายเงินให้แก่เจ้าหนี้ของส่วนราชการตามกำหนดเวลา ในขณะที่มีต้นทุนในการถือเงินและการบริหารที่ต่ำ นอกจากนี้กรมบัญชีกลางควรเป็นองค์กรหลักในการพัฒนาระบบบัญชีภาครัฐที่ใช้ระบบบัญชีเกณฑ์เงินคงค้าง (Accrual Accounting Basis) ทำหน้าที่บริหารจัดการฐานข้อมูลการเงินการคลังของรัฐบาล ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานอื่นๆ ของรัฐ ทำหน้าที่กำกับดูแลมาตรฐานการกำหนดต้นทุนการผลิตและการส่งมอบบริการสาธารณะ และการสร้างระบบการตรวจสอบและการควบคุมภายในกระบวนการบริหารงบประมาณของหน่วยนโยบายและหน่วยปฏิบัติการ
บทบาทของหน่วยนโยบายในกระบวนการบริหารงบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จ คือ การดำเนินการให้หน่วยปฏิบัติการผลิตหรือส่งมอบบริการตามที่กำหนดในข้อตกลงว่าด้วยผลผลิต-งบประมาณ พร้อมทั้งจัดสรรงบประมาณให้แก่หน่วยปฏิบัติการตามข้อตกลงดังกล่าว หรือเรียกว่าเป็นการบริหารสัญญานั่นเอง
ข้อตกลงว่าด้วยผลผลิต-งบประมาณอาจกำหนดให้หน่วยนโยบายจัดสรรเงินงบประมาณให้แก่หน่วยปฏิบัติการในหลายลักษณะ ได้แก่ การจัดสรรตามจำนวนผลผลิตที่ตายตัว (Fixed-price contract) การจัดสรรตามจำนวนผลผลิตที่ตายตัวและให้มีตัวปรับราคา (Fixed-price with escalator contract) การจัดสรรตามจำนวนผลผลิตที่ตายตัวและให้มีแรงจูงใจ (Fixed-price with incentive contract) การจัดสรรตามสัดส่วนของรายได้กิจการ (Percentage of revenue contract) การจัดสรรตามค่าใช้จ่ายจริงและให้มีค่าธรรมเนียมอัตราตายตัว (Cost plus fixed fee contract) และการจัดสรรตามเวลาการปฏิบัติงานและปัจจัยการผลิต (Time and material contract) นอกจากนี้ หน่วยนโยบายจะต้องดำเนินการประเมินผลสำเร็จและความคุ้มค่าของต้นทุนในการดำเนินการของหน่วยปฏิบัติการ เพื่อใช้สำหรับการทบทวนปรับปรุงยุทธศาสตร์การดำเนินงานระหว่างปีและเมื่อสิ้นปีงบประมาณ และเพื่อนำไปเป็นข้อมูลสำหรับการจัดทำข้อตกลงว่าด้วยผลผลิต-งบประมาณในการจัดทำงบประมาณรอบระยะเวลาถัดไป
หน่วยปฏิบัติการเมื่อได้รับการจัดสรรงบประมาณจากหน่วยนโยบายตามข้อตกลงฯ แล้วก็จะทำหน้าที่ผลิตหรือส่งมอบบริการตามเป้าหมายทั้งในเชิงปริมาณและคุณภาพ โดยคำนึงถึงต้นทุนค่าใช้จ่ายในการดำเนินการ การจัดการสภาพคล่องทางการเงินในระยะสั้น และเสถียรภาพทางการคลังของหน่วยงานในระยะยาว ในการนี้ หน่วยปฏิบัติการจะต้องกำหนดแผนกิจกรรม (Activity-based plan) ของหน่วยงานเพื่อใช้ในการวางแผนการผลิต การจัดสรรงบประมาณ และการควบคุมต้นทุนการผลิตที่มีประสิทธิภาพและสอดคล้องกับเป้าหมายผลผลิตที่ต้องการได้ มีการจัดทำบัญชีและรายการข้อมูลการผลิตที่ครบถ้วนได้มาตรฐานที่กรมบัญชีกลางกำหนด มีการตรวจสอบและรายงานผลการดำเนินการต่อหน่วยนโยบาย
3. ประเด็นสำคัญของหนังสือเล่มนี้
- 3.1 “ผลสำเร็จ” คืออะไร
แม้คำว่า “ผลสำเร็จ (Results หรือ Outcomes)” จะไม่ใช่คำใหม่ในการบริหารงานภาคสาธารณะของไทย แต่เมื่อคำดังกล่าวนี้ถูกนำมาจัดไว้ในบริบทของระบบงบประมาณนั้น เริ่มเกิดข้อสงสัยว่าคำนี้ในการงบประมาณมีความหมายว่าอย่างไรกันแน่ คำนี้จะหมายถึงการใช้จ่ายสาธารณะที่ไม่ก่อให้เกิดหนี้หรือการขาดดุลงบประมาณใช่หรือไม่ หรือหมายความถึงการใช้จ่ายที่ประหยัดและได้ผลผลิตในต้นทุนที่ต่ำหรือไม่ หรือว่าเป็นการใช้จ่ายที่ตรงตามรายการใช้จ่ายที่ได้รับการอนุมัติ ฯลฯ เป็นต้น ซึ่งความไม่ชัดเจนดังกล่าวนี้เองทำให้นักบริหารส่วนใหญ่เกิดความ เข้าใจที่ไม่ตรงกันในการจัดทำงบประมาณและการบริหารงาน อันส่งผลทำให้การบริหารงานภาคสาธารณะขาดเอกภาพ และไม่สามารถเชื่อมโยงผลลัพธ์จากการดำเนินงานของหน่วยงานของตนเข้ากับวัตถุประสงค์ของนโยบายรัฐบาลในภาพรวมได้
หนังสือเล่มนี้ได้ให้ความหมายของคำว่า “ผลสำเร็จ” ในการจัดทำระบบงบประมาณและการบริหารงานภาครัฐไว้อย่างชัดเจน อนึ่ง แม้ว่าความหมายนั้นเป็นเพียงการตีความจากมิติของ ผู้เขียนหนังสือซึ่งอาจจะยังมิใช่ความหมายที่เป็นที่ยอมรับโดยทั่วไปก็ตาม แต่อย่างน้อยก็ถือได้ว่าผู้เขียนหนังสือได้วางกรอบทิศทางของ “ผลสำเร็จที่พึงประสงค์” ในการบริหารจัดการและ การงบประมาณภาครัฐไว้ ซึ่งก็คือ
(1) เพื่อการรักษาวินัยทางการคลัง
(2) เพื่อการส่งเสริมประสิทธิภาพและการใช้ทรัพยากรภาครัฐ
(3) เพื่อการมุ่งประโยชน์สูงสุดของพลเมือง
ผู้เขียนเห็นด้วยกับ รศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา ว่าการจะบริหารงานคลังภาครัฐให้บรรลุ ผลสำเร็จได้นั้นจำเป็นต้องมีองค์ประกอบครบทั้งสามส่วน หน่วยงานภาครัฐจะบริหารงานโดยให้ความสำคัญกับองค์ประกอบใดเพียงองค์ประกอบเดียวมิได้ และเห็นด้วยว่าองค์ประกอบทั้งสามส่วนเป็นหลักการพื้นฐานของระบบงบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จ หากหลักการพื้นฐานใดถูกละเลยแล้ว การบริหารงานและการจัดทำงบประมาณของหน่วยงานจะขาดเสถียรภาพและทิศทางที่ ชัดเจน
ตัวอย่างเช่น หากรัฐบาลต้องการตอบสนองต่อความต้องการของพลเมืองโดยการเพิ่มการจัดบริการสาธารณะแต่ไม่คำนึงว่าจะหาเงินมาใช้จ่ายในการจัดบริการที่เพิ่มขึ้นดังกล่าวจากไหน ฯลฯ อาจทำให้รัฐบาลประสบปัญหาการขาดดุลทางการคลังได้ในระยะยาว หรือในทางกลับกัน หากรัฐบาลใช้นโยบายการบริหารที่มุ่งเน้นแต่ความประหยัด แต่ไม่สามารถตอบคำถามได้ว่ากิจกรรมที่ดำเนินการอยู่เป็นสิ่งที่สาธารณชนต้องการหรือไม่ ฯลฯ เป็นต้น สิ่งนี้ก็มิอาจเรียกได้ว่าการดำเนินการดังกล่าวประสบผลสำเร็จเช่นกัน
- 3.2 การตลาดภาครัฐ
แนวคิดเรื่องภาครัฐจะต้องทำการตลาดนับเป็นสิ่งที่นักบริหารหลายท่านไม่คุ้นหู แต่จากหนังสือเล่มดังกล่าวนี้ถือได้ว่าการทำการตลาดที่แม้จะเป็นสิ่งใหม่สำหรับการบริหารงานสาธารณะ แต่ก็เป็นสิ่งจำเป็นที่ขาดมิได้ถ้าหากรัฐต้องการจะบริหารงานให้ประสบผลสำเร็จ
การตลาดภาครัฐในที่นี้คืออะไร? คนทั่วไปอาจมองว่าการตลาดคือการมุ่งแสวงหากำไรจากการดำเนินงานของภาครัฐ ซึ่งโดยธรรมชาติแล้ว หน่วยงานภาครัฐมิใช่องค์กรที่มุ่งแสวงหากำไร ดังนั้น การทำการตลาดจึงมิใช่สิ่งที่จำเป็น แต่ตามข้อเท็จจริงแล้ว การตลาดภาครัฐที่ รศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา นำเสนอนั้นก็คือ การที่รัฐจะมุ่งแสวงหาความต้องการของประชาชน และคอยจัดบริการที่ตอบสนองต่อความต้องการเหล่านั้น และเมื่อรัฐทราบว่าพลเมืองต้องการบริการใดจากรัฐ ก็จะนำไปสู่การกำหนดประเด็นยุทธศาสตร์และนโยบายที่ตอบสนองต่อความต้องการเหล่านั้นได้
ประเด็นเรื่องการตลาดภาครัฐนี้ หากใช้แนววิเคราะห์ทางการเมืองก็จะพบว่าการทำการตลาดภาครัฐเป็นกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะในลักษณะหนึ่งที่ระบบการเมืองจะทำหน้าที่แปลงความต้องการของประชาชนออกมาเป็นนโยบายของรัฐบาล อย่างไรก็ตาม การตลาดภาครัฐที่เสนอโดย รศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา นั้นน่าจะมีความหมายที่ลึกซื้งมากกว่ากระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะแบบดั้งเดิมในสองประการคือ (1) การทำการตลาดเป็นการแสวงหาทางเลือกเชิงนโยบายในเชิงรุก รัฐจะไม่เป็นฝ่ายรอให้ประชาชนมาเรียกร้องความต้องการ แต่ในทางกลับกัน รัฐจะเป็นผู้ที่แสวงหาว่าประชาชนต้องการอะไร (2) การทำการตลาดจะต้องทำแบบสมบูรณ์ หมายความว่ารัฐจะต้องแจ้งข้อมูลทางเลือกทุกทางที่มีให้ประชาชนได้รับทราบ พร้อมทั้งให้ข้อมูลว่าบริการต่างๆ ที่ประชาชนจะได้รับจากทางเลือกแต่ละทางนั้นจะก่อให้เกิดภาระทางภาษีที่พวกเขาต้องแบกรับเท่าใด การทำการตลาดในเช่นนี้ย่อมทำให้รัฐสามารถจัดบริการได้ตรงกับความต้องการ และเป็นการดำเนินการที่มีเสถียรภาพทางการคลังในระยะยาวนั่นเอง
- 3.3 “กิจกรรม” ในฐานะหน่วยวิเคราะห์หลักในการบริหารและการงบประมาณ
เดิมนั้น หน่วยงานภาครัฐของไทยให้ความสำคัญกับการควบคุมรายการใช้จ่ายตามแผนงบประมาณและหมวดค่าใช้จ่ายที่ได้รับอนุมัติค่อนข้างมาก ทำให้จุดแกนกลางในการบริหารและการผลิตกลายเป็น “รายการหรือประเภทค่าใช้จ่าย (Items control)” ที่คอยกำกับให้ผู้บริหารต้องปฏิบัติตามกรอบวงเงินการใช้จ่ายประเภทต่างๆ อย่างเคร่งครัด และอาจส่งผลทำให้รายการใช้จ่ายไม่สัมพันธ์กับการผลิตหรือการส่งมอบบริการที่สอดคล้องกับนโยบายและยุทธศาสตร์ชาติที่ พลเมืองเรียกร้อง
หน่วยแกนกลางในการวิเคราะห์หลักที่เสนอในหนังสือเล่มนี้คือการใช้ “กิจกรรม (Activity)” ซึ่งก็คือองค์ประกอบย่อยของแผนงานหรือกระบวนการผลิต มีการนำเข้าปัจจัยการผลิตเข้าสู่กระบวนการปฏิบัติงานและสามารถผลิต “ผลผลิตเบื้องต้น (Immediate outputs) ที่สามารถสังเกตหรือวัดได้อย่างชัดเจน กิจกรรมจะเป็นหน่วยวิเคราะห์ที่ทำหน้าที่ “สื่อความเข้าใจร่วมกัน” ในกระบวนการจัดทำและการบริหารงบประมาณ เป็นหน่วยวัดผลต้นทุนค่าใช้จ่ายที่สำคัญที่สุดของการผลิตการส่งมอบบริการของรัฐ และสามารถนำไปสู่การควบคุมคุณภาพและประสิทธิภาพการบริหารงานภาครัฐได้
การจัดทำและบริหารงบประมาณฐานกิจกรรมนั้นจะช่วยแปลงต้นทุนในส่วนของค่าโสหุ้ยการผลิต (Fixed direct manufacturing overhead costs) และต้นทุนทางอ้อม (Indirect costs) ให้เป็นต้นทุนทางตรงในสัดส่วนที่ต่ำที่สุด และสามารถ “แปรผัน” ต่อจำนวนหน่วยผลผลิตให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ ทั้งนี้การคำนวณต้นทุนในระบบดังกล่าวจะช่วยทำให้ข้อมูลต้นทุนของการดำเนินการผลิตมีความถูกต้องชัดเจน และมีความน่าเชื่อถือ และในระยะยาวจะเป็นข้อมูลที่สามารถบ่งชี้ถึงระดับประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการบริหารจัดการภาครัฐที่มีต่อพลเมืองได้
- 3.4 การมองระบบงบประมาณแบบองค์รวม
การออกแบบระบบงบประมาณที่มีแนวคิดหลักการพื้นฐาน ระบบปฏิบัติการและโครงสร้าง และวิธีการบริหารจัดการที่สอดคล้องกันเป็นปัจจัยสำคัญที่จะทำให้กลไกระบบงบประมาณสามารถขับเคลื่อนให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่ต้องการได้ ระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จที่เสนอโดย รศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา เมื่อพิจารณาในภาพรวมแล้วจะพบว่ากลไกต่างๆ ที่ประกอบกันมีความสอดคล้องซึ่งกันและกัน และสามารถสะท้อนให้เห็น “องค์รวม” ได้ในหลายมิติดังนี้
- 3.4.1 องค์รวมแนวตั้ง: จากประเด็นยุทธศาสตร์ถึงกิจกรรม
ระบบงบประมาณแบบองค์รวมประการแรกที่ผู้เขียนหนังสือได้เสนอไว้คือการบริหารงานและการงบประมาณภาครัฐจะต้องมีความเชื่อมโยงขององค์ประกอบภายใน เริ่มตั้งแต่การกำหนดประเด็นยุทธศาสตร์ของชาติ นโยบายและแผนงาน ผลสำเร็จ-ผลผลิต กิจกรรม และงบประมาณ ต้องเชื่อมต่อและสอดคล้องไปในทิศทางเดียวกัน “ยุทธศาสตร์ชาติ” ในที่นี้หมายถึงประเด็นการพัฒนาเศรษฐกิจสังคมของประเทศที่รัฐบาลประสงค์จะดำเนินการให้สำเร็จ “นโยบาย” นั้นเป็นมาตรการดำเนินการเพื่อแก้ไขปัญหาหรือจัดการกับเรื่องยุทธศาสตร์แต่ละด้าน “แผนงาน” เป็นโครงสร้างของภารกิจและกิจกรรมที่จะดำเนินการเพื่อให้เกิดผลสำเร็จ-ผลผลิตที่สอดคล้องกับนโยบายและยุทธศาสตร์ชาติ ส่วน “กิจกรรม” หมายถึงสิ่งที่จะต้องดำเนินการภายใต้แผนงานหนึ่งๆ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายของแผนงาน
เหตุผลหลักที่กลไกการปฏิบัติงานต้องมีความสอดคล้องแบบองค์รวมนี้ก็เพื่อที่จะตอบคำถามได้ว่ากิจกรรมที่รัฐบาลดำเนินการนั้นจะนำไปสู่การผลิตผลผลิตและผลลัพธ์ใดให้แก่พลเมือง และผลผลิตและผลลัพธ์ดังกล่าวตอบสนองต่อการบรรลุวัตถุประสงค์ของแผนงานและประเด็นยุทธศาสตร์ชาติหรือไม่ และท้ายที่สุดแล้ว กิจกรรมเหล่านั้นต้องใช้งบประมาณการดำเนินการเท่าใด ซึ่งหากการบริหารงานและการจัดทำงบประมาณในภาครัฐสามารถเชื่อมโยงสิ่งเหล่านี้ เข้าด้วยกันได้ สามารถสะท้อนให้เห็นได้ว่ากิจกรรมทั้งหลายที่หน่วยงานของรัฐดำเนินการอยู่นั้นมีวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนและสอดคล้องกันทั้งหมดในภาพรวม และสามารถตอบสนองต่อความต้องการของพลเมืองได้อย่างแท้จริงแล้ว “ผลสำเร็จ” จากการบริหารราชการแผ่นดินย่อมมีความชัดเจนเพิ่มขึ้นตามไปด้วย
- 3.4.2 องค์รวมแนวระนาบ: จากรายจ่ายสาธารณะสู่ระบบงบประมาณแบบสองขา
การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ผ่านมานั้น คนส่วนใหญ่มักจะให้ความสำคัญกับคำถามที่ว่ารัฐบาลจะนำเงินงบประมาณแผ่นดินไปใช้จ่ายในรายการใด ในแผนงานใด เป็นจำนวนเงินเท่าไร และมีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างและขนาดการใช้จ่ายเหล่านั้นไปอย่างไรเมื่อเทียบกับงบประมาณในรอบปีที่ผ่านมา ซึ่งถือได้ว่าเป็นการพิจารณางบประมาณภาครัฐจากด้านรายจ่ายเป็นหลัก ในทางกลับกัน แผนการจัดหาเงินมาใช้จ่ายในกิจกรรมสาธารณะเหล่านั้นกลับมิได้รับความสนใจเท่าใดนัก
กรณีเช่นนี้ รศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา เรียกการจัดทำงบประมาณดังกล่าวว่า “ระบบงบประมาณแบบขาเดียว” ซึ่งเป็นการทำงบประมาณที่มุ่งให้ความสำคัญกับการจัดทำงบประมาณรายจ่ายเป็นหลัก แต่มิได้ให้ความสนใจกับการวางแผนงบประมาณรายรับมากนัก ทั้งนี้เนื่องจากมีสมมติฐานว่ารายรับของรัฐบาลอยู่ในระดับคงที่ หรือหากมีการเปลี่ยนแปลงก็อยู่ในระดับที่น้อยมาก การมองการคลังภาครัฐจากมิติด้านรายจ่ายเพียงมิติเดียวเช่นนี้ย่อมก่อให้เกิดความเสี่ยงทางการคลังขึ้นได้ ทั้งนี้เนื่องจากข้อมูลการคลังด้านรายรับรายได้ที่จัดทำโดยรัฐบาลนั้นมิได้รับการตรวจสอบจากสาธารณะแต่อย่างใด ตัวเลขการประมาณการรายได้นั้นอาจสูงหรือต่ำกว่าระดับที่ควรจะเป็นและส่งผลทำให้การจัดเก็บรายได้จริงอาจมีความแตกต่างไปจากการประมาณการมาก มีผลกระทบต่อการรักษาวินัยทางการคลังของรัฐบาล และเท่ากับเป็นการส่งสัญญาณทางเศรษฐกิจของประเทศที่ไม่ถูกต้อง
ดังนั้นผู้เขียนหนังสือจึงได้เสนอไว้ว่าระบบงบประมาณแบบใหม่นี้ควรจัดทำงบประมาณระบบ “สองขา” กล่าวคือ รัฐบาลจะต้องจัดทำทั้งงบประมาณรายรับ และงบประมาณรายจ่ายเสนอให้แก่รัฐสภาได้พิจารณาและตรวจสอบควบคู่กันไป รัฐบาลต้องรับผิดชอบต่อการบริหาร
การจัดเก็บรายได้ให้ได้ตามเป้าหมาย อีกทั้งต้องรับผิดชอบต่อการบริหารรายจ่ายให้ได้ผลลัพธ์หรือผลสำเร็จที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา การจัดทำงบประมาณในเชิงองค์รวมแบบสองขานี้จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการรักษาวินัยทางการคลังของรัฐบาลในระยะยาวได้
- 3.4.3 องค์รวมเชิงโครงสร้าง: จากระบบปฏิบัติการสู่สถาบันทางการเมืองการบริหาร
ในการบริหารจัดการภาครัฐ “ตัวแสดง” นั้นมีบทบาทและความสำคัญต่อความสำเร็จในการดำเนินงานไม่น้อยไปกว่าระบบบริหารจัดการ ในอดีตที่ผ่านมา ความพยายามในการปรับปรุงระบบราชการของไทยหลายครั้งมักจะให้ความสำคัญกับการปรับปรุงและพัฒนาระบบการทำงาน และเครื่องมืออุปกรณ์ต่างๆ แต่อาจมองข้ามไปว่าระบบงานที่ออกแบบใหม่เหล่านี้จะดำเนินไปได้ก็ต้องอาศัย “ผู้ปฏิบัติ” และการกำหนดบทบาทหน้าที่และความสัมพันธ์ระหว่างกันที่สอดคล้องกับระบบปฏิบัติการใหม่ที่พัฒนาขึ้น การออกแบบวิธีการบริหารจัดการแบบไม่รอบด้านเช่นนี้ทำให้การพัฒนาระบบการบริหารงานภาครัฐที่ผ่านมายังไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควร
ประเด็นเรื่องบทบาทหน้าที่ของผู้ปฏิบัตินี้ได้รับการนำเสนอไว้อย่างชัดเจนในเรื่องสถาบันทางการเมืองการบริหารภายใต้ระบบการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จ ซึ่งมีฐานะเป็น “ตัวแสดง” ที่สำคัญ และสามารถจัดแบ่งเป็นประเภทต่างๆ ดังนี้ (1) ผู้ซื้อผู้บริโภคบริการสาธารณะ ซึ่งได้แก่พลเมืองผู้มีหน้าที่เสียภาษีและค่าบริการและเป็นผู้ได้รับบริการต่างๆ จากรัฐ
(2) หน่วยควบคุม-ตรวจสอบ ทำหน้าที่เป็นตัวแทนประชาชนในการตรวจสอบการดำเนินของภาครัฐ ซึ่งได้แก่ รัฐสภา สถาบันตุลาการ องค์กรอิสระ
(3) ผู้คุมกฎวินัยทางการคลัง ทำหน้าที่รักษากฎ กติกา มารยาททางการคลังทั้งในระดับมหภาคและจุลภาค ซึ่งได้แก่ สำนักงบประมาณ และกระทรวงการคลัง
(4) หน่วยนโยบาย ทำหน้าที่กำหนดนโยบายและผลสำเร็จของการผลิตและส่งมอบบริการสาธารณะ ซึ่งได้แก่ รัฐบาล กระทรวง หรือหน่วยงานกำหนดนโยบายต่างๆ และ
(5) หน่วยปฏิบัติการ ทำหน้าที่ผลิตและส่งมอบบริการสาธารณะ ซึ่งได้แก่ ส่วนราชการระดับกรม กอง หน่วยงานอิสระในกำกับของรัฐ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ความสัมพันธ์เชิงหน้าที่ระหว่างตัวแสดงต่างๆ และระบบปฏิบัติการที่เชื่อมโยงความสัมพันธ์ดังกล่าว สามารถสังเคราะห์และแสดงได้ดังแผนภาพต่อไปนี้
บทบาทหน้าที่ของตัวแสดงเหล่านี้จะต้องได้รับการกำหนดไว้อย่างชัดเจนในระบบการบริหารจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จ และแม้ว่าหน้าที่ของตัวแสดงเหล่านี้จะมีความแตกต่างกันก็ตาม แต่กระนั้นก็จะต้องมีความเชื่อมต่อกันเพื่อให้กลไกแต่ละชิ้นขับเคลื่อนไปสู่จุดมุ่งหมายเดียวกันได้ ทั้งนี้โดยมีระบบปฏิบัติการเป็น “ตัวเชื่อมโยง” ซึ่งการเชื่อมโยงตัวแสดงเหล่านี้อาจจำเป็นต้องมีระเบียบกฎหมาย หรือระบบปฏิบัติการทางการบริหารจัดการมารองรับ และการเชื่อมโยงความสัมพันธ์ดังกล่าวอาจไม่จำเป็นต้องเป็นการเชื่อมโยงแบบเส้นตรงในแนวดิ่งหรือความสัมพันธ์ชนิดหนึ่งต่อหนึ่ง แต่อาจเป็นความเชื่อมโยงในหลายทิศทาง ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินงานเกิดความคล่องตัวและสามารถตอบสนองต่อ “ผลสำเร็จ” ที่ต้องการได้สูงสุดนั่นเอง
3.4.4 องค์รวมเชิงสหศาสตร์: จากระบบงบประมาณแยกส่วนสู่ระบบงบประมาณ 4 มิติ
การงบประมาณแบบองค์รวมประการสุดท้ายได้แก่ งบประมาณภาครัฐเป็นเครื่องมือเชื่อมโยงมิติทางการเมือง การบริหารงานภาครัฐ การจัดการเศรษฐกิจ และการบัญชีภาครัฐเข้าด้วยกัน แนวคิดและการออกแบบระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จที่นำเสนอโดย รศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลานั้น ได้สะท้อนให้เห็นถึงความเชื่อมโยงของประเด็นในการบริหารบ้านเมืองในมิติทั้งสี่ได้อย่างชัดเจนดังนี้
ประการแรก งบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จเป็นเครื่องมือทางการเมืองที่ใช้จัดสรรทรัพยากรที่ตอบสนองความต้องการของพลเมืองกลุ่มต่างๆ ผ่านกระบวนการการตลาดภาครัฐ เปรียบเสมือนการทำพันธะสัญญาระหว่างประชาชนกับรัฐว่ารัฐจะนำเสนอสิ่งใดให้ประชาชนในช่วงที่รัฐบาลดำรงตำแหน่ง
ประการต่อมา งบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จเป็นเครื่องมือทางการบริหารจัดการที่บ่งบอกถึงวิธีการผลิตหรือส่งมอบบริการตามนโยบายสาธารณะและแผนงานต่างๆ ผ่านการจัดโครงสร้างแผนงาน การกำหนดกิจกรรมที่จะดำเนินการ และกระบวนการบริหาร งบประมาณที่เหมาะสม อีกทั้งยังบ่งบอกถึงวิธีการติดตามประเมินผลความสำเร็จในการดำเนินการเหล่านั้น
ประการที่สาม งบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จเป็นเครื่องมือหนึ่งในการบริหารเศรษฐกิจทั้งในระดับมหภาคและระดับจุลภาคผ่านการกระบวนการสร้างแบบจำลองสภาวะเศรษฐกิจและกรอบนโยบายการคลัง ในระดับมหภาค งบประมาณภาครัฐเป็นเครื่องมือทางการคลังที่สามารถนำไปสู่การบรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจของรัฐบาล เช่น การส่งเสริมความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ การกระจายรายได้ และการรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจ ฯลฯ เป็นต้น หรือในระดับจุลภาค งบประมาณภาครัฐช่วยเสริมประสิทธิภาพของระบบเศรษฐกิจได้ เช่น การเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินงานของกลไกตลาด การแก้ไขความล้มเหลวของกลไกราคา ฯลฯ เป็นต้น
ประการสุดท้าย งบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จเป็นเครื่องมือทางการเงินการบัญชีภาครัฐ ที่สะท้อนให้เห็นได้ว่าการดำเนินการด้านต่างๆ ของรัฐบาลมีต้นทุนค่าใช้จ่ายเป็นเท่าใด ผ่านวิธีการบริหารการเงินและการจัดทำบัญชีที่มีมาตรฐานเป็นที่ยอมรับ โดยใช้การจัดทำงบประมาณฐานกิจกรรม (Activity-based budgeting) อันเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพในการใช้จ่าย สร้างระบบการทำงานที่เปิดเผยโปร่งใสตรวจสอบได้ อีกทั้งเป็นการสร้างระบบข้อมูลทางการเงินการบัญชีเพื่อการตัดสินใจที่สามารถให้ข้อมูลต่างๆ ที่จำเป็นที่มีความสมบูรณ์และถูกต้องมากยิ่งขึ้น
4. ข้อสังเกตบางประการในการประยุกต์ใช้ระบบงบประมาณและการจัดการ แบบมุ่งผลสำเร็จในหน่วยงานภาครัฐ
4.1 รวมอำนาจหรือกระจายอำนาจ
ข้อสังเกตประการแรกที่ผู้เขียนต้องการนำเสนอในที่นี้คือประเด็นที่ว่าระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จนั้นเน้นการรวมหรือการกระจายอำนาจการบริหารจัดการกันแน่? หากเราพิจารณาจากระบบงบประมาณและการบริหารงานภาครัฐที่ดำเนินการอยู่ในปัจจุบัน รัฐบาลจะกำหนดนโยบายการบริหารประเทศไว้กว้างๆ และมอบหมายให้กระทรวงต่างๆ ไปกำหนดนโยบายและแผนงานของตน อีกทั้งกรมในสังกัดของกระทรวงเองก็มีอำนาจอิสระในการกำหนดนโยบายและแผนงานของกรมไปเป็นลำดับเช่นกัน ลักษณะเช่นนี้สามารถเรียกได้ว่าเป็นระบบการกำหนดนโยบายสาธารณะและการบริหารงานแบบเน้นการกระจายอำนาจให้หน่วยงานต่างๆ นั่นเอง
อย่างไรก็ตาม เรามักจะพบว่าการกระจายอำนาจให้หน่วยงานภาครัฐต่างๆ ทำหน้าที่กำหนดนโยบายได้เองโดยอิสระนั้น บ่อยครั้งที่นโยบายของกระทรวง ทบวง หรือกรม อาจมีความขัดแย้งกัน และในที่สุดการดำเนินการของหน่วยงานราชการในภาพรวมย่อมขาดความสอดคล้องกัน และอาจก่อให้เกิดความสูญเสียทางทรัพยากรโดยไม่จำเป็น ในกรณีเช่นนี้ การรวมอำนาจในการกำหนดนโยบายในทางใดทางหนึ่งอาจจะช่วยสร้างความเป็นเอกภาพของประเด็นนโยบายสาธารณะได้
ระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จที่เสนอโดย รศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา นี้ จึงน่าจะมีสภาวะ “ทวิลักษณ์” กล่าวคือมีทั้งลักษณะของการรวมอำนาจและการกระจายอำนาจอยู่ในตัว ทวิลักษณ์ประการแรกคือ การรวมอำนาจ ซึ่งหมายถึงการรวมอำนาจในเชิงนโยบาย รัฐบาลจำเป็นต้องรวมอำนาจในการกำหนดนโยบายสาธารณะตั้งแต่การกำหนดประเด็นยุทธศาสตร์ชาติ นโยบายและโครงสร้างแผนงาน ผลผลิตและผลลัพธ์ที่คาดหวัง และกิจกรรมหลัก เพื่อให้ทิศทางของการบริหารราชการแผ่นดินดำเนินไปในทิศทางเดียวกัน ส่วนราชการต่างๆ จะกำหนดทิศทางการดำเนินงานและลักษณะของผลผลิตเองไม่ได้อีกต่อไป รัฐบาลถือเป็นองค์กรทางการเมืองอันชอบธรรมที่ได้รับฉันทามติจากพลเมืองในการเลือกตัดสินใจกำหนดทิศทางการบริหารประเทศให้เป็นไปตามที่พวกเขาเหล่านั้นต้องการ
ทวิลักษณ์ประการที่สองคือ การกระจายอำนาจ ซึ่งหมายถึงการกระจายอำนาจในการกำหนดวิธีปฏิบัติและการบริหารงาน หน่วยปฏิบัติการย่อมมีอิสระเต็มที่การกำหนดวิธีการบริหารงานที่สามารถนำไปสู่การบรรลุวัตถุประสงค์ของนโยบายและแผนงานที่กำหนดอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด การกระจายอำนาจในลักษณะนี้ย่อมก่อให้เกิดความคล่องตัวในการปฏิบัติงานของหน่วยปฏิบัติการต่างๆ นั่นเอง
ดังนั้นในประเด็นนี้ ผู้อ่านควรเข้าใจว่าสภาวะทวิลักษณ์ดังกล่าวเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นได้ และเป็นคุณลักษณะที่ควรทำให้เกิดขึ้นภายใต้ระบบการบริหารและระบบงบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จ เพื่อความเป็นเอกภาพในโครงสร้างนโยบายและแผนงานสาธารณะ แต่ยังคงความคล่องตัวในการปฏิบัติงานที่คำนึงถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผล แม้จะมีความแตกต่างและดูเหมือนจะสวนทางกันในหลักการ แต่การเชื่อมต่อทางความคิดทั้งสองสภาวะในเชิงปฏิบัตินั้นเป็นสิ่งที่เป็นไปได้
4.2 ตรรกะทางวิชาการและผลสำเร็จในทางปฏิบัติ จากเนื้อหาสรุปและประเด็นสำคัญของระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จที่ได้นำเสนอไว้ข้างต้น เราจะพบว่าตรรกะที่ใช้ในการออกแบบระบบงบประมาณและการจัดการ ดังกล่าวอยู่บนฐานคิดทางวิชาการและความน่าจะเป็นที่อาศัยการอนุมานจากประสบการณ์ของประเทศต่างๆ และผลสำเร็จที่ประเทศเหล่านั้นได้รับจากการลองผิดลองถูกเป็นอย่างมาก อนึ่ง ความถูกต้องเชิงตรรกะแม้จะมีความรัดกุมเพียงใด แต่เมื่อแนวคิดดังกล่าวได้รับการนำไปปฏิบัติจริงนั้นอาจมิได้มีความสมบูรณ์ในตัวเอง ทั้งนี้เนื่องจากปัจจัยพื้นฐาน (Predetermined factors) ที่ใช้รองรับการคิดเชิงเหตุเชิงผลอาจมีความแตกต่างจากปัจจัยพื้นฐานในโลกความเป็นจริง หรืออาจเกิดขึ้นจากปัจจัยแทรกซ้อน (Intervening factors) ที่อยู่นอกเหนือการคาดการณ์ได้ ทั้งนี้เพราะว่าองค์ความรู้เรื่องระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จที่เกิดจากการปฏิบัติจริงยังมีอยู่น้อย อีกทั้งงานวิจัยในเรื่องดังกล่าวยังมีอยู่จำนวนไม่มากนักเช่นกัน
ดังนั้น เมื่อผู้บริหารหน่วยงานของรัฐนำองค์ความรู้ที่เสนอในหนังสือเล่มดังกล่าวนี้ไปประยุกต์ในองค์กรของตนภายใต้บริบททางการเมืองการบริหารของประเทศ ต้องทำความเข้าใจว่า เนื้อหาของหนังสือมิใช่สูตรสำเร็จที่นำไปใช้ได้ทันที หากแต่จำเป็นจะต้องมีการออกแบบและปรับให้เข้ากับองค์ประกอบเชิงโครงสร้าง ระบบปฏิบัติการ และวัฒนธรรมองค์การอยู่มาก ผู้บริหารจึงควรตระหนักในประเด็นหลัก 2 ประเด็นดังนี้
ประการแรก แนวคิดและหลักการของระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จต้องเป็นไปในทิศทางเดียวกันทั้งประเทศ หากแต่ต้องออกแบบระบบปฏิบัติการให้สอดคล้อง เหมาะสมกับองค์กรต่างๆ ในทางปฏิบัติ แนวคิดและหลักการที่นำเสนอในหนังสือเล่มนี้สามารถนำไปใช้เป็นต้นแบบเพื่อศึกษาและประยุกต์ใช้ให้เข้ากับองค์การได้ อย่างไรก็ตาม การประยุกต์ใช้ระบบงบประมาณดังกล่าวเพื่อให้สอดคล้องกับธรรมชาติของงานและวัฒนธรรมองค์การนั้นไม่ควรทำให้หลักการสำคัญของระบบเปลี่ยนแปลงไป ผู้บริหารควรยึดหลักการเป็นที่ตั้งและปรับปรุง รายละเอียดในการปฏิบัติอย่างเหมาะสม ค้นหาวิธีการประยุกต์ใช้ และวางแผนการนำไปปฏิบัติที่ชัดเจน สิ่งเหล่านี้ยังต้องอาศัยประสบการณ์การเรียนรู้และการทดลองของประเทศไทยเราอยู่มาก
ประการที่สอง การปรับปรุงเปลี่ยนแปลงใดๆ ก็ตามนั้น ความตั้งใจจริงของผู้บริหารและ ผู้ปฏิบัติทุกคนนั้นเป็นสิ่งสำคัญที่จะทำให้การเปลี่ยนแปลงนั้นประสบผลสำเร็จ แน่นอนว่าการนำระบบงบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จไปประยุกต์ใช่ย่อมประสบกับปัญหาหรืออุปสรรคจำนวนมาก ความเอาจริงเอาจังของผู้เกี่ยวข้องทุกคน การตรวจสอบและติดตามการนำระบบดังกล่าวไปปฏิบัติอย่างสม่ำเสมอ และการปรับปรุงอย่างต่อเนื่องย่อมมีส่วนสนับสนุนให้ความสำเร็จของการใช้ระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จนั้นเกิดขึ้นได้
4.3 ดุลยพินิจของฝ่ายจัดการในระบบราชการไทย หลักคิดพื้นฐานในการออกแบบระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จจะให้ความสำคัญกับการบริหารแบบกระจายอำนาจที่ให้อำนาจแก่ผู้บริหารหน่วยงานทำหน้าที่ “จัดการ” องค์กรให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนด ทั้งนี้มีความเชื่อพื้นฐานว่า การให้อำนาจแก่ผู้บริหารเหล่านี้ได้ใช้ดุลยพินิจในการตัดสินใจดำเนินการและบริหารจัดการอย่างอิสระ (Management discretion) ภายใต้ข้อตกลงของผลงาน-ผลสำเร็จ จะนำไปสู่การบรรลุผลสำเร็จขององค์การได้ดีขึ้น
อย่างไรก็ตาม แนวคิดนี้อยู่บนฐานแนวคิดทางตะวันตกที่มีวัฒนธรรมทางการบริหารที่มีความเข้มแข็งและฝังรากลึกมายาวนาน เมื่อนำแนวคิดดังกล่าวมาใช้ในระบบราชการไทย สิ่งที่ควรพึงระลึกอยู่เสมอมีอยู่ว่า ฐานแนวคิดที่ส่งเสริมการใช้ดุลยพินิจของผู้บริหารหน่วยงานภาครัฐจะนำไปสู่การบริหารองค์กรที่ประสบผลสำเร็จดังเช่นที่เกิดขึ้นในประเทศตะวันตกนั้นได้อย่างไร แน่นอนจุดประสงค์ที่ผู้เขียนนำเสนอประเด็นนี้มิได้หมายความว่าสิ่งนี้เป็นสิ่งที่เราทำไม่ได้หรือไม่ควรทำ ในทางตรงกันข้าม ผู้เขียนกลับต้องการเสนอว่า เราจะทำอย่างไรเพื่อให้การบริหารแบบมุ่งผลสำเร็จสามารถนำมาประยุกต์ใช้ให้ได้ผลสำเร็จตามที่เราคาดหวังไว้ ส่วนราชการต่างๆ ของประเทศไทยเรา หากพิจารณาแล้วจะพบว่าที่ผ่านมา ผู้บริหารและผู้ปฏิบัติถูกจำกัดการใช้ดุลยพินิจในการตัดสินใจและถูกควบคุมโดยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติอย่างมากมาเป็นเวลานาน ผู้บริหารของหน่วยงานภาครัฐกลาย “ผู้เดินตาม” กฎระเบียบทางราชการมากกว่าการทำหน้าที่เป็น “ผู้จัดการหน่วยงาน” ดังนั้น การใช้ระบบงบประมาณแบบมุ่งผลสำเร็จดังกล่าวควรทำควบคู่ไปกับการสร้างความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องให้กับผู้บริหารและผู้ที่เกี่ยวข้องทุกคนทุกระดับ มีการอบรมและส่งเสริมการเรียนรู้อย่างเป็นระบบต่อเนื่อง มิใช่การปรับเปลี่ยนระบบอย่างทันทีทันใด ดังข้อเท็จจริงที่ว่าการปรับเปลี่ยนระบบปฏิบัติการใดๆ ทัศนคติและวิธีการปฏิบัติงานของบุคลากรควรต้องปรับเปลี่ยนตามความสำเร็จดังกล่าวจะเกิดขึ้นได้จากการเรียนรู้และความตั้งใจจริงในการนำไปปฏิบัติของทุกคน
บรรณานุกรม
จรัส สุวรรณมาลา. 2546. ระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จ: ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับพลเมืองยุคใหม่. กรุงเทพฯ: ธนธัชการพิมพ์.
Benest, Frank. 1997. Marketing Your Budget: Creative Ways to Engage Citizens in the Bottom Line. Tampa: An Innovation Groups Publication.
Boston, Jonathan. and Martin, John. 1996. Public Management: The New Zealand Model. Oxford. Oxford University Press.
Downs, Anthony. 1957. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper and Row.
Hyde, Albert. 1992. Government Budgeting: Theory, Process, and Politics. California: Brooks/Cole Publishing.
Key, V.O. 1940. “The Lack of A Budgetary Theory”. American Political Science Review. Vol. 34 (December 1940). pp. 1137-1140.
Niskanen, William. 1971. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Rand McNally.
Wicksell, Knut .1896. อ้างใน Buchanan, James. and Musgrave, Richard. 1999. Public Finance and Public Choice. Massachusettes: MIT Press.
