ความเป็นอิสระในการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
เรียบเรียงโดย กฤษณ์ วงศ์วิเศษธร
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล
บทนำ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกิดจากหลักการกระจายอำนาจทางพื้นที่ (Décentralisation territoriale) หรือการกระจายอำนาจทางปกครอง (Décentralisation administrative) มีองค์ประกอบพื้นฐานที่สำคัญสองประการคือ หนึ่งองค์ประกอบภายในที่ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีความเป็นอิสระในการปกครองตนเอง (la libre administration) และสององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีความสัมพันธ์กับรัฐในลักษณะถูกกำกับดูแล (la tutelle) โดยรัฐ อันถือว่าเป็นองค์ประกอบภายนอก ซึ่งองค์ประกอบทั้งสองประการนี้ จะขาดอันใดอันหนึ่งไปเสียมิได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ความหมายของความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (la libre administrative) ไม่ปรากฏความหมายอย่างแน่ชัดในบทบัญญัติแห่งกฎหมาย แม้กระทั่งในบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญก็มิได้มีการให้นิยามหรือความหมายของถ้อยคำดังกล่าวเอาไว้แต่อย่างใด อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาจากเจตนารมณ์ในการเกิดขึ้นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประกอบกับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง เราอาจนิยามได้ว่า “ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ การที่องค์กรปกครองส่วนมีสถานะทางกฎหมายเป็นบุคคลแยกต่างหากออกจากรัฐส่วนกลาง มีพื้นที่ มีอำนาจหน้าที่เป็นของตัวเองในเรื่องต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นทางด้านการบริหารงาน การคลัง การบริหารงานบุคคล รวมถึงมีความสามารถในอันที่จะให้ราษฎรในท้องถิ่นสามารถกำหนดเจตจำนงค์ในการปกครองตนเองได้ผ่านทางการเลือกตั้งตัวแทนเข้าบริหารงานในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ซึ่งจากนิยามดังกล่าวนี้ได้ปรากฏลักษณะหรือองค์ประกอบพื้นฐานของความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่จะได้กล่าวในหัวข้อต่อไป
องค์ประกอบของความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น[1]
ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องประกอบไปด้วยองค์ประกอบอย่างน้อย 5 ประการได้แก่
1. ต้องมีฐานะเป็นนิติบุคคลแยกต่างหากออกจากรัฐ
นิติบุคล คือ กลุ่มบุคคล องค์กร หรือทรัพย์สินที่จัดสรรไว้เป็นกองทุนเพื่อดำเนินกิจการอันใดอันหนึ่ง ซึ่งกฎหมายบัญญัติให้เป็นบุคคลอีกประเภทหนึ่งไม่ใช่บุคคลธรรมดา และให้มีสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายเช่นเดียวกับบุคคลธรรมดา เว้นแต่สิทธิและหน้าที่ซึ่งโดยสภาพจะพึงมีหรือพึงได้เป็นการเฉพาะแก่บุคคลธรรมดาเท่านั้น[2] การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสถานะความเป็นบุคคลแยกต่างหากออกจากรัฐส่วนกลาง ย่อมมีความสำคัญในแง่ที่ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมทรงสิทธิหน้าที่และเสรีภาพเป็นของตนเองภายใต้กรอบของกฎหมายในอันที่จะบริหารและจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองความต้องการของราษฎรในแต่ละพื้นที่โดยไม่ต้องรอการวินิจฉัยสั่งการจากรัฐส่วนกลาง ในทางตรงกันข้าม หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ได้มีฐานะเป็นนิติบุคคลแยกต่างหากจากรัฐส่วนกลางองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีฐานะเป็นเพียงหน่วยราชการหนึ่งในรัฐส่วนกลางเท่านั้น ซึ่งจะขาดความเป็นอิสระในการบริหารจัดการประหนึ่งทารกในครรภ์มารดาที่อาศัยดำรงชีพอยู่ด้วยอาหารผ่านทางมารดา (รัฐส่วนกลาง) เท่านั้น
ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 65 บัญญัติว่า “นิติบุคคลจะมีขึ้นได้ ก็แต่ด้วยอาศัยอำนาจแห่งประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น” จะเห็นได้ว่าการตั้งนิติบุคคลนั้นสามารถทำได้โดยกฎหมายหมาย ซึ่งโดยหลัก ๆ และมีอยู่ด้วยกันสองแบบคือ หนึ่งนิติบุคคลที่ตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มีสถานะเป็นนิติบุคคลเอกชน กับอีกวิธีคือตั้งขึ้นตามกฎหมายอื่น โดยส่วนใหญ่แล้วจะมีฐานะเป็นนิติบุคคลมหาชนเนื่องจากจัดตั้งขึ้นตามกฎหมายมหาชนอันได้แก่พระราชบัญญัติต่าง ๆ และมีกิจการหรือวัตถุประสงค์หลักในการจัดทำบริการสาธารณะทางปกครอง ตลอดจนมีการใช้อำนาจในทางมหาชนที่อาจกระทบกระเทือนสิทธิหน้าที่ของบุคคล ดังนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจัดเป็นนิติบุคคลมหาชนโดยมีสถานะความเป็นนิติบุคคลอันเนื่องมาจากผลของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติทั้งห้าฉบับได้แก่ พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496, พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537, พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540, พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542
2. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีขอบเขตพื้นที่ความรับผิดชอบอย่างชัดเจน
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกิดขึ้นจากหลักการกระจายอำนาจในเชิงพื้นที่ ดังนั้น พื้นที่จึงเป็นองค์ประกอบสำคัญอันหนึ่งที่รองรับอำนาจทางปกครองที่กระจายมาจากรัฐส่วนกลาง โดยรายละเอียดขอบเขตพื้นที่ของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะกำหนดรายละเอียดในแผนที่แนบท้ายประกาศกระทรวงมหาดไทยที่จัดตั้งองค์กรปกครองท้องถิ่นลงบนพื้นที่ต่าง ๆ
การที่แต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีพื้นที่รับผิดชอบเป็นของตนเองนี้ย่อมมีอิสระในการบริหารจัดการในพื้นที่นั้น ๆ ตามขอบเขตที่กฎหมายกำหนด นอกจากท้องถิ่นจะเป็นอิสระจากรัฐส่วนกลางแล้วยในแต่ละพื้นที่ยังต้องถือว่ามีอิสระจากกันด้วย ดังนั้น จึงเกิดหลักที่ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะจัดทำบริการสาธารณะนอกเขตพื้นที่รับผิดชอบของตนมิได้ เว้นเสียแต่ว่าจะเป็นความร่วมมือกันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างไรก็ตามมีข้อยกเว้นในทางกฎหมายที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะนอกเขตพื้นที่ของตนเองโดยมีเงื่อนไขสามประการคือ
หนึ่ง การดำเนินการนั้นจำเป็นและดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ในเขตพื้นที่ของตนและมีความจำเป็นต้องกระทำต่อเนื่องไปในเขตพื้นที่ของท้องถิ่นอื่นด้วย
สอง ต้องได้รับอนุญาตจากท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องเพื่อสามารถที่จะดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะล่วงล้ำข้ามพื้นที่ได้ ซึ่งโดยปกติแล้วองค์กรที่เป็นผู้ให้อนุญาตคือสภาท้องถิ่น
สาม ต้องได้รับอนุมัติจากผู้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๆ อาทิ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ
3. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีองค์กรของตนเองซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยเสรี
การเลือกตั้งโดยเสรีของประชาชนในท้องถิ่นเป็นการแสดงออกถึงอำนาจในการกำหนดเจตจำนงค์ในการปกครองตนเองของคนในพื้นที่ การออกเสียงเลือกตั้งโดยตรงของราษฎรในท้องถิ่นจะทำให้ได้มาซึ่งบุคคลที่ทราบปัญหาและเป็นตัวแทนอย่างแท้จริงของคนในท้องถิ่นนั้น ๆ
โดยทั่วไปแล้ว “องค์กร” ในองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นจะประกอบไปด้วย “ผู้บริหารหรือคณะผู้บริหารท้องถิ่น” และ “สภาท้องถิ่น” ซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในเขตพื้นที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๆ สำหรับผู้บริหารหรือคณะผู้บริหารท้องถิ่นนั้นอาจมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในท้องถิ่น หรืออาจมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น (ซึ่งอาจจะเรียกได้ว่าเป็นการเลือกตั้งทางอ้อม) สำหรับองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอาจจะได้มาซึ่งผู้บริหารท้องถิ่นโดยวิธีการอื่นก็ได้ ทั้งนี้ ให้คำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนชนด้วย[3]
4. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีขอบเขตอำนาจหน้าที่ของตนเองในกิจการท้องถิ่น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกิดจากหลักการกระจายอำนาจทางปกครองหรือที่เรียกว่าหลักการกระจายอำนาจในเชิงพื้นที่ การกระจายอำนาจดังกล่าวเป็นไปโดยผลของกฎหมาย กล่าวคือไม่มีการกระจายอำนาจโดยไม่มีกฎหมายและไม่มีอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เกินไปกว่าที่กฎหมายกำหนด
เราสามารถแบ่งอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้เป็นสองประเภท ได้แก่
หนึ่ง อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยแท้ ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ที่ได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น อำนาจหน้าที่โดยทั่วไปในการดูแลและจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น[4] องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีอำนาจหน้าที่บำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น[5]
สอง อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้รับมอบหมายมาจากราชการส่วนกลาง เช่น งานเกี่ยวกับการควบคุมอาคาร, งานเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมศาสตร์และสิ่งแวดล้อม เป็นต้น ซึ่งอำนาจหน้าที่เหล่านี้เป็นอำนาจหน้าที่ที่ได้รับมาจากกฎหมายอื่น ๆ ซึ่งไม่ใช่บทบัญญัติโดยตรงขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
การมีอำนาจหน้าที่เป็นของตนเองทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินการได้อย่างเต็มที่โดยไม่จำต้องพึ่งพาการสั่งการหรือมอบอำนาจจากรัฐส่วนกลาง ทั้งนี้ เนื่องจากเหตุที่ว่าการกระจายอำนาจทางปกครองจะต้องกระทำโดยอาศัยกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่ตราโดยรัฐสภาอันเป็นหลักประกันในระดับหนึ่งว่า การกระจายอำนาจจะไม่ขึ้นอยู่กับดุลพินิจหรืออำเภอใจในอันที่จะยกเลิก เปลี่ยนแปลง แก้ไขได้โดยง่ายจากรัฐส่วนกลาง อำนาจที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่ตามพระราชบัญญัติเหล่านี้เป็นเครื่องส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระมากยิ่งขึ้นในการบริหารงาน
5.องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีการคลังเป็นของตนเอง
ตามหลักการแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรต้องมีรายได้เพียงพอที่จะสามารถเลี้ยงตัวเองได้เพื่อให้เกิดความเป็นอิสระในทางการคลังอย่างแท้จริง มีอิสระทางด้านรายได้ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีรายรับเป็นของตนเองให้มากพอต่อการจัดหาบริการสาธารณะและควรมาจากฐานภาษีหรือรายได้ที่มาจากในพื้นที่ของตนเองให้ได้มากที่สุดเพื่อที่จะดำรงไว้ซึ่งความเป็นอิสระและความสามารถจัดหาให้บริการสาธารณะของท้องถิ่นให้ได้ตรงความต้องการของประชาชนท้องถิ่นนั้น[6] อย่างไรก็ตามในความเป็นจริงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่มีศักยภาพทางการคลังในการหารายได้มากพอที่จะไม่ต้องพึงพารายรับจากแหล่งอื่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งรายรับประเภท “เงินอุดหนุน” จากรัฐส่วนกลาง โดยเงินอุดหนุนจากรัฐส่วนกลางนั้นมีสองประเภทคือ
หนึ่ง “เงินอุดหนุนทั่วไป” ซึ่งท้องถิ่นสามารถนำเงินอุดหนุนชนิดดังกล่าวนี้ไปใช้เพื่อดำเนินการอย่างใด ๆ ก็ได้ตามขอบอำนาจของตน และ
สอง “เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ” ซึ่งท้องถิ่นจะนำไปใช้ได้เฉพาะตามที่วัตถุประสงค์ของเงินทุนนั้นอนุญาตเท่านั้น เช่น เงินอุดหนุนจากกองทุนสิ่งแวดล้อมแห่งชาติให้ใช้เพื่อการจัดทำระบบบำบัดน้ำเสีย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้รับเงินอุดหนุนดังกล่าวจะนำไปใช้เพื่อการอื่นใดนอกเหนือจากเรื่องที่กำหนดไว้มิได้
จะเห็นได้ว่า อำนาจในการควบคุมของรัฐส่วนกลางจะแทรกซึมลงมาพร้อมกับเงินอุดหนุน ยิ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐส่วนกลางมาก รัฐส่วนกลางย่อมมีอำนาจที่จะเข้ามาควบคุมตรวจสอบการดำเนินการมากขึ้นตามไปด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเงินอุดหนุนเฉพาะกิจที่ท้องถิ่นได้รับมา หากมีเป็นจำนวนมาก อิสระในทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๆ ย่อมน้อยลงไปมากกว่าการได้รับเงินอุดหนุนประเภทอื่น ๆ
ข้อจำกัดหรือขอบเขตของความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 281 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ภายใต้บังคับมาตรา '1 รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น และส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการสาธารณะ และมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ไขปัญหาในพื้นที่” และในมาตรา 1 บัญญัติว่า “ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้” จะเห็นได้ว่าข้อจำกัดที่สำคัญของความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ ความเป็นอิสระนั้นต้องไม่อิสระจนทำลายหลักความเป็นเอกภาพของรัฐเดี่ยว
ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจากรัฐส่วนกลางนั้น มิใช่ความอิสระโดยสมบูรณ์ (absolute) หากแต่ยังคงมีขอบเขตหรือข้อจำกัดอยู่ภายใต้ความสัมพันธ์ที่เรียกว่า “การควบคุมแบบกำกับดูแล” (la tutelle) รัฐส่วนกลางยังสามารถควบคุมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในมิติของการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายเหนือตัวบุคคลและองค์กร หรือการกระทำขององค์กร
ในกรณีเป็นการควบคุมเหนือตัวบุคคลนั้น หากผู้กำกับดูแล (รัฐส่วนกลางหรือตัวแทน) พบว่าบุคคลหรือองค์กรเช่น ผู้บริหารท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาท้องถิ่นมีประพฤติตนฝ่าฝืนต่อกฎหมายหรือความสงบเรียบร้อยของประชาชน ผู้กำกับดูแลมีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการเหนือตัวบุคคลไม่ว่าจะเป็นการสั่งพักงาน การให้ออกชั่วคราว หรือการให้พ้นจากตำแหน่งได้ แต่หากเป็นการควบคุมเหนือการกระทำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หากพบว่ามีการใช้อำนาจโดยมิชอบด้วยกฎหมายแล้วนั้น ผู้กำกับดูแลมีอำนาจหน้าที่ในการยกเลิกเพิกถอนการกระทำหรือการใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มิชอบด้วยกฎหมายเช่นว่านั้นได้
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหากปราศจากการควบคุมกำกับดูแลจากรัฐส่วนกลางอาจมีแนวโน้มใช้อำนาจหน้าที่ไปโดยมิชอบหรือขัดต่อเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นได้ และหากปราศจากการควบคุมจากรัฐส่วนกลาง ย่อมมีโอกาสที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะปกครองตนเองโดยอิสระในลักษณะที่เป็นรัฐซ้อนรัฐก็เป็นได้ ทั้งนี้ การควบคุมตรวจสอบแบบกำกับดูแลนี้จะต้องคำนึงถึงความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยเช่นกัน จึงอาจกล่าวได้ว่า องค์ประกอบพื้นฐานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องประกอบไปด้วย ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและความสัมพันธ์ในลักษณะการกำกับดูแลโดยรัฐ
บรรณานุกรม
ประยูร กาญจนดุล. คำบรรยายกฎหมายปกครอง. พิมพ์ครั้งที่ 4. กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2538.
สกนธ์ วรัญญูวัฒนา. วิถีใหม่การพัฒนารายรับท้องถิ่นไทย. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพมหานคร: สถาบันพระปกเกล้า, 2554.
สมคิด เลิศไพฑูรย์. กฎหมายการปกครองท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร: บริษัท เอ็กซเปอร์เน็ท จำกัด, 2550.
Bertrand Faure. Droit des collectivités territoriales. 3e edition. Paris: Dalloz, 2014.
อ้างอิง
[1] เรียบเรียงจาก สมคิด เลิศไพฑูรย์, กฎหมายการปกครองท้องถิ่น (กรุงเทพมหานคร: บริษัท เอ็กซเปอร์เน็ท จำกัด, 2550), น. 36-58. และ Bertrand Faure, Droit des collectivités territoriales, 3e edition (Paris: Dalloz, 2014), p. 521- 636.
[2] ประยูร กาญจนดุล, คำบรรยายกฎหมายปกครอง, พิมพ์ครั้งที่ 4 (กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2538), น. 127-130.
[3] แต่เดิมในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 284 กำหนดให้ผู้บริหารหรือคณะผู้บริหารท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษจะต้องมาจากการเลือกตั้งหรือได้รับความเห็นชอบจากสภาท้องถิ่นเท่านั้น แต่ในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ... ซึ่งผ่านความเห็นชอบในการลงประชามติโดยทั่วไปของประชาชน ปรากฏในมาตรา 252 ให้ผู้บริหารท้องถิ่นสามารถมีที่มาทางอื่นได้อีก
[4] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 28
[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 289
[6] สกนธ์ วรัญญูวัฒนา, วิถีใหม่การพัฒนารายรับท้องถิ่นไทย, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพมหานคร:สถาบัน
พระปกเกล้า, 2554), น. 31.
