ความสัมพันธ์ระหว่างสภาที่ปรึกษาฯ กับภาคประชาสังคม ภาคการเมือง และภาครัฐ
ผู้เรียบเรียง วัชรา ไชยสาร
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ พรรณราย ขันธกิจ
ความสัมพันธ์ระหว่างสภาที่ปรึกษาฯ กับภาคประชาสังคม
สืบเนื่องจากก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญฯ ว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมักจะไม่มีผลในทางปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรม และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ จัดทำโดยกลุ่มเทคโนแครต จึงไม่สนองตอบต่อความต้องการของประชาชนได้ ดังนั้น เพื่อให้เกิดประโยชน์ในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐและเพื่อสนับสนุนกระบวนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนอย่างแท้จริง จึงให้มีสภาที่ปรึกษาฯ เพื่อเป็นกลไกนำไปสู่เป้าหมายของการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
หากพิจารณาถึงเจตนารมณ์ของการมีสภาที่ปรึกษาฯ องค์ประกอบ ที่มา อำนาจหน้าที่ และการดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาฯ ดังที่กล่าวแล้วข้างต้น จะเห็นได้ว่า สภาที่ปรึกษาฯ เสมือนเป็น องค์รวมขององค์กรประชาสังคม มีบ่อเกิดและฐานที่มาจากองค์กรประชาสังคม (สมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ คือ ผู้แทนของเครือข่ายประชาสังคม) มีผลผลิตที่มาจากการมีส่วนร่วมของประชาสังคม และมีผลลัพธ์ ที่จะก่อประโยชน์ให้กับประชาสังคมและประชาชนโดยรวม สภาที่ปรึกษาฯ จึงทำหน้าที่เป็นตัวกลางหรือกลไกที่เชื่อมโยงระหว่างประชาสังคมทุกภาคส่วนไปสู่ภาครัฐ
ความสัมพันธ์ระหว่างสภาที่ปรึกษาฯ กับภาคการเมือง
พระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาฯ พ.ศ. 2543 มาตรา 7 (4) กำหนดให้สมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ ต้องไม่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ข้าราชการการเมือง สมาชิกสภาท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้ดำรงตำแหน่งในพรรคการเมือง และมาตรา 10 ได้ให้ภาพลักษณ์ที่งดงามไว้กับสภาที่ปรึกษาฯ ความว่า “สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นองค์กรสะท้อนปัญหาเศรษฐกิจและสังคม โดยมิใช่ เป็นองค์กรต่อรองผลประโยชน์ของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลใด”
จะเห็นได้ว่า เจตนารมณ์ของกฎหมายต้องการสภาที่ปรึกษาฯ เป็นองค์กรที่ปลอดการเมือง หรือกลุ่มผลประโยชน์ใด ๆ ทั้งสิ้น นั่นก็คือ สภาที่ปรึกษาฯ ต้องประกอบด้วยสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ ที่ไม่ได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ข้าราชการการเมือง สมาชิกสภาท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้ดำรงตำแหน่งในพรรคการเมือง แสดงให้เห็นว่า กฎหมายมีเจตนารมณ์ให้สภาที่ปรึกษาฯปลอดจากการเมืองทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น ซึ่งอาจกล่าวได้ว่า สภาที่ปรึกษาฯ เป็นองค์กรที่ทำหน้าที่เสมือนเป็นองค์รวมของประชาสังคม ที่ต้องดำเนินการเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน อย่างแท้จริง มิใช่ผลประโยชน์ของนักการเมือง กลุ่มการเมือง พรรคการเมือง กลุ่มต่อรองผลประโยชน์ของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลใด
สภาที่ปรึกษาฯ จึงไม่น่าจะเป็นสภาที่สาม ที่มีความเหมือนหรือความใกล้เคียงกับสภาการเมืองที่ทำให้รูปลักษณ์ของสภาที่ปรึกษาฯ ผิดเพี้ยนไปจากเจตนารมณ์ของการมีสภาที่ปรึกษาฯ แต่มีสถานะหรือมีวัฒนธรรมหรือวิถีปฏิบัติไม่ต่างไปจากสภาการเมือง อันอาจส่งผลกระทบต่อโครงสร้างเชิงอำนาจและลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างสภาที่ปรึกษาฯ ภาคประชาสังคม ภาคการเมืองและภาครัฐได้
ความสัมพันธ์ระหว่างสภาที่ปรึกษาฯ กับภาครัฐ
จากองคาพยพของสภาที่ปรึกษาฯ ดังที่กล่าวแล้วนั้น อาจกล่าวได้ว่า สภาที่ปรึกษาฯ ไม่ได้มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการหรือปฏิบัติภารกิจของรัฐตามที่กฎหมายกำหนด หรือมีอำนาจบังคับการให้บุคคลปฏิบัติตามคำสั่งที่ได้สั่งการตามอำนาจหน้าที่ได้ กฎหมายว่าด้วยสภาที่ปรึกษาฯ จึงมิได้ให้อำนาจสภาที่ปรึกษาฯ ไว้แต่อย่างใด โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการดำเนินการใด ๆ สมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ ก็มิได้มีอำนาจหน้าที่อย่างใดเป็นการเฉพาะตน หากแต่เป็นการทำงานร่วมกันในฐานะสภา จึงมิอาจถือได้ว่าสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ มีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ[1] ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของศาลปกครองสูงสุดซึ่งเห็นว่า สภาที่ปรึกษาฯ มิได้เป็นองค์กรที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองใด ๆ[2] สภาที่ปรึกษาฯ จึงไม่ควรทำหน้าที่เป็นภาครัฐ หรือองค์กรที่มีอำนาจทางปกครอง หรือมีวัฒนธรรมหรือวิถีปฏิบัติในลักษณะเดียวกับภาครัฐ
สรุปได้ว่า สภาที่ปรึกษาฯ ไม่ใช่องค์กรทางปกครอง และสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ ไม่ได้เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ แต่อย่างไรก็ตาม สภาที่ปรึกษาฯ ควรจะรักษาระดับความสัมพันธ์กับภาครัฐ ที่มีเส้นแบ่งเขตระหว่างสภาที่ปรึกษาฯ กับภาครัฐให้อยู่ในระดับที่ไม่ทำให้สภาที่ปรึกษาฯ ในฐานะที่เป็นองค์รวมของประชาสังคมเสียไป และควรจะสร้างความสัมพันธ์กับภาครัฐในลักษณะของการมีส่วนร่วม และหากจะให้ดียิ่งขึ้น สภาที่ปรึกษาฯ ก็ควรจะพึ่งพิงรัฐและทุนให้น้อยที่สุด ปัจจุบันสภาที่ปรึกษาฯ ยังคงดำเนินงานโดยใช้งบประมาณแผ่นดิน ซึ่งถือเป็นการพึ่งพิงรัฐแบบหนึ่ง
สำหรับกรณีที่สำนักงานสภาที่ปรึกษาฯ ซึ่งเป็นหน่วยงานสนับสนุนการดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาฯ ที่พระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาฯ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2547 กำหนดให้เป็นส่วนราชการที่ไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง กรม และมีฐานะเป็นกรมอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี และภายใต้การกำกับดูแลของประธานสภาที่ปรึกษาฯ นั้น เป็นเส้นแบ่งเขตความสัมพันธ์ระหว่างสภาที่ปรึกษาฯ กับภาครัฐหรือไม่ และเป็นรูปแบบที่สอดคล้องกับรูปลักษณ์ของสภาที่ปรึกษาฯ หรือไม่ อย่างไร เป็นประเด็นที่มีการแสวงหารูปแบบและความสัมพันธ์ ที่เหมาะสมและสอดคล้องกับเจตนารมณ์แห่งการมีสภาที่ปรึกษาฯ มาโดยตลอดนับจากที่ได้มีการ จัดตั้งสภาที่ปรึกษาฯ
ดูเพิ่มเติม
พรรณราย ขันธกิจ. บทบาทและหน้าที่ขององค์กรสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. นนทบุรี : สถาบันพระปกเกล้า, 2548.
รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 30/2542-2543 วันที่ 15 มีนาคม 2543.
รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 5/2543 วันที่ 12 กรกฎาคม 2543.
รายงานการประชุมวุฒิสภา ครั้งที่ 5/2543 วันที่ 28 สิงหาคม 2543.
รายงานการประชุมวุฒิสภา ครั้งที่ 19/2543 วันที่ 13 ตุลาคม 2543.
รายงานการประชุมวุฒิสภา ครั้งที่ 20/2543 วันที่ 16 ตุลาคม 2543.
รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 34/2543 วันที่ 19 ตุลาคม 2543.
อ้างอิง
- ↑ บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การสิ้นสุดสมาชิกภาพของสมาชิก สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (เรื่องเสร็จที่ 116/2548, กุมภาพันธ์ 2548)
- ↑ คำสั่งศาลปกครองสูงสุด เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำร้องอุทธรณ์คำสั่งกำหนดมาตรการหรือวิธีคุ้มครองเพื่อบรรเทาชั่วคราว ก่อนการพิพากษาคำสั่งที่ 240/2548, 1 มิถุนายน 2548)
