ความท้าทายของตัวแบบการเมืองจีนต่อประชาธิปไตยเสรี

ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์พิเศษ นรนิติ เศรษฐบุตร และ ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.ไชยวัฒน์ ค้ำชู

 

ความท้าทายของตัวแบบการเมืองจีนต่อประชาธิปไตยเสรี

          ความสามารถของระบบการเมืองจีนในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ จากสภาพที่เป็นประเทศยากจนมากติดอันดับท้าย ๆ ของโลก ในช่วงเวลาก่อนการปฏิรูปเปิดประเทศในปลายปี 1979 มาเป็นประเทศที่มีเศรษฐกิจใหญ่เป็นอันดับสองของโลกในปัจจุบัน[1] ทำให้นักสังเกตการณ์ทางการเมืองของประเทศที่ปกครองในรูปแบบเสรีประชาธิปไตยจำนวนมากไม่มั่นใจในระบบการเมืองที่ประเทศของตนใช้อยู่ และเริ่มสนใจในระบบการเมืองของจีน เพื่อเป็นเครื่องมือในการสร้างสรรค์และพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศตน

          ระบบการเมืองของจีนเป็นอย่างไร อาจกล่าวได้ว่าเป็นผลของวิวัฒนาการทางประวัติศาสตร์ในยุคหลังสงครามโลก ครั้งที่ 2 ที่พรรคคอมมิวนิสต์จีน ซึ่งยึดมั่นในลัทธิมาร์กและเลนิน รบชนะพรรคก๊กมินตั๋งที่เป็นรัฐบาลในขณะนั้นและจัดตั้งสาธารณรัฐประชาชนจีน เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม ค.ศ. 1949

          ประเทศจีนใหม่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยรวมศูนย์[2] โดยมีพรรคคอมมิวนิสต์จีนเป็นฝ่ายผูกขาดการเป็นรัฐบาล แต่เปิดทางให้พรรคการเมืองที่เป็นพันธมิตรในสมัยทำสงครามกลางเมืองกับพรรคก๊กมินตั๋งเป็นพรรคร่วมรัฐบาล ร่วมใช้อำนาจรัฐและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ผ่านทางสภาผู้แทนประชาชน และสภาที่ปรึกษาทางการเมืองระดับชาติและระดับท้องถิ่น[3]

          ระบอบประชาธิปไตยรวมศูนย์เป็นอย่างไร สามารถอธิบายได้ดังนี้ เป็นแนวคิดการจัดตั้งที่ยึดมั่นในแนวทางมวลชน ต้องการให้เกิดประชาธิปไตยภายในพรรค ต้องการให้เกิดเอกภาพและการนำในการปกครอง หลีกเลี่ยงความขัดแย้งระหว่างพรรคและภาวะชะงักงันในการบริหารประเทศตามตัวแบบเสรีประชาธิปไตย กระบวนการและวิธีการในการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยรวมศูนย์คือ เปิดให้มีการเลือกตั้งในระดับล่างสุดของหน่วยการปกครอง จากนั้นให้หน่วยการปกครองในระดับล่างเลือกตั้งตัวแทนเข้ามาทำหน้าที่ในหน่วยการปกครองระดับสูงขึ้นไปจากระดับหนึ่งสู่อีกระดับหนึ่งจนถึงระดับชาติ เมื่อได้ตัวแทนในระดับสูงสุดพร้อมทั้งแนวนโยบายที่ส่งต่อขึ้นมาแล้ว เป็นอันสิ้นสุดกระบวนเลือกตั้งตัวแทนจากเบื้องล่างสู่เบื้องบน กระบวนขั้นต่อไปคือการใช้อำนาจปกครองจากบนลงล่าง หมายถึงหน่วยการปกครองระดับเหนือกว่าจะเป็นฝ่ายตัดสินใจกำหนดนโยบายให้ระดับล่างปฏิบัติ และในการทำหน้าที่ของหน่วยการปกครองระดับล่างนี้จะต้องทำตามนโยบาย และคำสั่งของหน่วยการปกครองที่อยู่เหนือขึ้นไปอย่างเคร่งครัด

          กระบวนการเลือกตั้งในแต่ละระดับชั้นของการปกครองข้างต้นจากเบื้องล่างสู่เบื้องบนในทางปฏิบัตินำไปสู่การเลือกตั้งสภาผู้แทนประชาชนในแต่ละระดับชั้นการปกครองเป็นสถาบันตัวแทนการใช้อำนาจปกครองแทนประชาชน ซึ่งสถาบันตัวแทนการปกครองสูงสุดของประชาชนคือ สภาผู้แทนประชาชนแห่งชาติ มีอำนาจแต่งตั้งและถอดถอนประธานาธิบดี รองประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีร่วมคณะ ประธานคณะกรรมาธิการกลางการทหารและกรรมการร่วมคณะ ประธานศาลสูงสุด และอัยการสูงสุด[4] ส่วนผู้นำฝ่ายบริหารในหน่วยการปกครองระดับท้องถิ่นในแต่ละระดับ จะต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนประชาชนของท้องถิ่นนั้น ๆ ก่อนเข้าทำหน้าที่

          อย่างไรก็ดี ระบอบประชาธิปไตยรวมศูนย์นี้ฟังดูแล้วค่อนข้างเคร่งครัดและไม่น่าจะมีประสิทธิภาพมากนัก แต่ในทางปฏิบัติระบบการเมืองของจีนมีจุดที่ทำให้ให้ระบบการเมืองเกิดความยืดหยุ่นและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในแต่ละระดับการปกครองอยู่ตามสมควร นั่นก็คือการเปิดทางให้มี พรรคร่วมรัฐบาล 8 พรรค ที่จะสะท้อนปัญหาและความต้องการของประชาชนทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่นทุกระดับชั้นจนถึงระดับอำเภอ[5] โดยผ่านทางสภาที่ปรึกษาทางการเมือง ซึ่งประกอบไปด้วยตัวแทนของพรรคร่วมรัฐบาล ทั้ง 8 พรรคคอมมิวนิสต์จีน ตัวแทนชนเผ่าที่เป็นชนกลุ่มน้อยในประเทศจีน 55 ชนเผ่า ตัวแทนสตรี ผู้รู้และผู้มีชื่อเสียงในวงการต่าง ๆ เช่น วิทยาศาสตร์ แพทย์ศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ บริหารธุรกิจ วิศวกรรมศาสตร์ รัฐศาสตร์

          นอกจากการมีสภาที่ปรึกษาทางการเมืองเป็นกลไกรับฟังความคิดเห็นจากบุคคลในวงการต่าง ๆ แล้ว ระบบการปกครองท้องถิ่นของจีนก็เป็นอีกกลไกหนึ่งที่คอยทำหน้าที่รับฟังและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในระดับท้องถิ่น ประเทศจีนมีการกระจายอำนาจจากส่วนกลางสู่ส่วนท้องถิ่น โดยการปกครองในพื้นที่ทั่วไป ประกอบด้วย 4 ระดับ ได้แก่

          1. ระดับมณฑล (省)

          2. ระดับจังหวัด (州) หรือนคร (เทียบเท่าจังหวัด) (市)

          3. อำเภอ (县) หรือนคร (เทียบเท่าอำเภอ) (市) และ

          4. ระดับตำบล (乡) หรือเทศบาลตำบล (镇)

          ส่วนพื้นที่เมืองที่มีประชากรหนาแน่นประกอบด้วย 3 ระดับ ได้แก่ นครขึ้นตรง (รัฐบาลกลาง) (直辖市) เขต (区) หรืออำเภอ(县) และตำบล (乡) หรือเทศบาลตำบล (镇) หน่วยการปกครองเหล่านี้นอกจากต้องทำงานตามที่หน่วยเหนือสั่งการแล้ว ยังต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนประชาชนในท้องถิ่นของตนอีกด้วย คือต้องทำงานสนองความต้องการของทั้งแนวดิ่งและแนวราบ[6]

          ในทางปฏิบัติการปกครองของจีนที่ประสบความสำเร็จอย่างมากมายในรอบ 40 ปี ที่ผ่านมา อาจกล่าวได้ว่าเกิดจากนโยบายการปฏิรูปและเปิดประเทศของ เติ้งเสี่ยวผิง ที่ในทางเศรษฐกิจเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจ นำระบบการตลาดมาประยุกต์ผสมผสานกับระบบสังคมนิยม ขจัดความยากจน ไม่รีบเร่ง นำประเทศเข้าสู่ระบบคอมมิวนิสต์ ในทางการเมืองเน้นระบบผู้นำร่วม ไม่ยึดมั่นในลัทธิบูชาตัวบุคคล จำกัดการผูกขาดอำนาจ[7] ทำให้ระบบการเมืองมีเสถียรภาพ การเปลี่ยนถ่ายผู้นำประเทศเป็นไปอย่างราบรื่น ทั้งหมดนี้เกิดขึ้นหลังการประชุมของคณะกรรมการพรรคคอมมิวนิสต์จีนเต็มคณะ ชุดที่ 11 ครั้งที่ 3 เมื่อช่วงเดือนธันวาคม ปี 1979 เป็นต้นมา[8]

          อีกปัจจัยหนึ่งที่อยู่เบื้องหลังความสำเร็จของระบบการเมืองจีน คือ พรรคคอมมิวนิสต์จีน ประเทศจีนเป็นประเทศที่ปกครองโดยพรรคคอมมิวนิสต์จีน ชี้นำโดยพรรคคอมมิวนิสต์จีน พรรคคอมมิวนิสต์จีนจัดโครงสร้างพรรคตามระบบเซลล์ หมายความว่าเป็นพรรคการเมืองที่มีตัวแทนพรรคแทรกอยู่ในทุกระดับการปกครองและองค์กรระดับปฏิบัติงาน เช่น กระทรวง ทบวง กรม สถานศึกษา โรงงานอุตสาหกรรม สหกรณ์ สมาคม การจัดองค์กรพรรคจะจัดตั้งคณะกรรมการพรรคในระดับต่าง ๆ ขนานกันไปกับระดับองค์กรการปกครองหรือหน่วยงานย่อยในการบริหารประเทศ พรรคคอมมิวนิสต์จะมีการประชุมสมัชชาพรรคทุก 5 ปี และจะมีการพิจารณาผลการดำเนินงานของรัฐบาล กำหนดแผนการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมและตัดสินใจคัดเลือกตัวบุคคลที่จะเข้าดำรงตำแหน่งสำคัญ ๆ ในทางปกครอง

          ในทางสังคม พรรคคอมมิวนิสต์จีน ยังได้มีการจัดตั้งสมาคมเยาวชนพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศจีน สมาพันธ์สตรีแห่งประเทศจีน สมาพันธ์แรงงานสัมพันธ์แห่งประเทศจีน เป็นกลไกสนับสนุนการทำงานของพรรค ฯลฯ  เป็นแหล่งสะท้อนปัญหาและความต้องการของสังคม และเป็นแหล่งในการจัดหาหรือสรรหาบุคลากรระดับผู้นำให้กับพรรค

          ในทางการปกครองประเทศบุคลากรระดับนำของพรรค จะได้รับการคัดเลือกให้เข้าดำรงตำแหน่งหัวหน้าหรือผู้นำของหน่วยการปกครองในทุกฝ่ายของอำนาจและทุกระดับการปกครอง และผู้นำของสถาบันหรือหน่วยการปกครองทุกระดับต้องผ่านความเห็นชอบและจะต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนประชาชนในระดับการปกครองนั้น ๆ ทั้งนี้ สมาชิกสภาผู้แทนประชาชนล้วนเป็นผู้ที่ผ่านการคัดกรองจากคณะกรรมการกลั่นกรองผู้สมัครรับเลือกตั้งว่าเป็นผู้ที่มีคุณสมบัติเหมาะสมกับตำแหน่งนั้น ๆ[9]

          เปรียบเทียบกับการเมืองในระบอบเสรีประชาธิปไตยจะเห็นได้ว่าระบบการเมืองของจีนจะเป็นระบบพรรคเดียวผูกขาดการเป็นแกนนำ มีการจัดระบบ กำหนดเป้าหมาย วางแผน คัดเลือกตัวบุคคล และบริหารงานอย่างเคร่งครัด ระบบอย่างนี้ จะมีประสิทธิภาพสูงหากได้ผู้นำที่มีความสามารถ รอบคอบและเสียสละ แต่ก็อาจก่อเกิดผลเสียได้อย่างมหันต์หากยึดมั่นในตัวบุคคลและทฤษฎีมากเกินไป ในขณะที่ระบบประชาธิปไตยเสรีจะยอมให้มีหลายพรรคการเมืองแข่งขันกันอย่างเสรี ในประเทศที่ระบบการเมืองยังไม่มั่นคง มีการละเมิดกติกากันมาก การเลือกตั้งจะมีการซื้อเสียงหรือการโกงการเลือกตั้งด้วยวิธีการต่าง ๆ ทำให้เกิดการไม่ยอมรับในผลการเลือกตั้งในบางครั้ง ในการต่อสู้ทางการเมืองจะมีการแบ่งเป็นฝ่ายค้านกับฝ่ายรัฐบาลขับเคี้ยวกัน จนในบางครั้ง นักการเมืองและพรรคการเมืองที่ต่อสู้กันมองข้ามผลประโยชน์ของส่วนรวมจนนำไปสู่การทุจริต และความชะงักงันในทางการบริหารประเทศ

          อย่างไรก็ดี จากที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ เราจะเลือกรูปแบบการเมืองแบบใดคงต้องพิจารณาถึงเงื่อนไขทางประวัติศาสตร์ของประเทศ วัฒนธรรมทางการเมืองของประชาชน ความรับผิดชอบของข้าราชการและวุฒิภาวะของนักการเมือง       

 

อ้างอิง

[1] นิยม รัฐอมฤต และคณะ รัฐกับการแก้ไขปัญหาความยากจนในบริบทของจีน...(กรุงเทพฯ สถาบันพระปกเกล้า 2563) หน้า 26-28

[2] ข้อบังคับพรรคคอมมิวนิสต์จีน 《中国共产党章程》总纲 （北京：人民出版社，2017）第20-21页。

[3]เพิ่งอ้าง หน้า 12

[4] รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีน มาตรา 62 และ 63 ดูรายละเอียดเพิ่มเติมได้ใน อุดม รัฐอมฤต และนิยม รัฐอมฤต กฎหมายรัฐธรรมนูญจีน (กรุงเทพฯ สำนักพิมพ์วิญญูชน 2558) หน้า 119-120

[5] พรรคร่วมรัฐบาล 8 พรรค ได้แก่ 1.พรรคคณะกรรมการปฏิวัติก๊กมินตั๋ง (中国国民党革命委员会) 2.พรรคประชาธิปไตยสร้างชาติ (中国民主建国会) 3.พรรคส่งเสริมประชาธิปไตย (中国民主促进会) 4.พรรคเกษตรกรและกรรมกรประชาธิปไตย (中国农工民主党) 5.พรรคพรรคพันธมิตรประชาธิปไตยแห่งประเทศจีน (中国民主同盟) 6.พรรคสมาคมการศึกษา93 (九三学社) 7.พรรคจื้อกุง (中国致公党) และ 8.พรรคไต้หวันประชาธิปไตยพันธมิตรปกครองตนเอง (台湾民主自治同盟) ผลงานของพรรคร่วมรัฐบาลทั้ง 8 เช่น การศึกษาวิจัยและทำรายงานเสนอต่อสภาที่ปรึกษาการเมืองและรัฐบาล ดู 中央社会主义学院中国政党制度研究中心《中国参政党参政议政案例选》（第一辑）（北京：中央文献出版社，2012）

[6] นิยม รัฐอมฤต การปกครองท้องถิ่นจีน (กรุงเทพฯ สถาบันพระปกเกล้า 2557) หน้า 63

[7] การจำกัดการผูกขาดอำนาจของจีนกระทำโดยรัฐธรรมนูญจีนบัญญัติให้การดำรงตำแหน่งสำคัญทางการเมือง เช่น ตำแหน่งประธานาธิบดี รองประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีอาวุโส ประธานศาลสูงสุด อัยการสูงสุด จะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกิน 2 สมัย (10 ปี) ไม่ได้ อย่างไรก็ดี ในปี 2018 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ตัดข้อความที่ว่าจะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกิน 2 วาระไม่ได้ออกจากตำแหน่งประธานาธิบดี และรองประธานาธิบดี ในประเด็นนี้ ทำให้มีผู้สังเกตการณ์ว่าประธานาธิบดี สีจิ้นผิง จะดำรงตำแหน่งเกิน 2 วาระ และมีความกังวลว่าจะก่อความไม่ราบรื่นในการเปลี่ยนถ่ายอำนาจในภายภาคหน้า 

[8] 杨继绳《邓小平时代中国改革开放纪实》（北京：中央编译出版社，1998

[9] จาง ซีเจิ้น “พรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศจีนใช้วิธีการอย่างไรในการปกครองประเทศจีน” ใน วิทยาลัยนานาชาติปรีดีพนมยงค์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จีน 3 มิติ (กรุงเทพฯ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2560) หน้า 17-27