การมีส่วนร่วมของประชาชนชาวไทยในรอบทศวรรษที่ผ่านมา

ผู้เรียบเรียง ปัทมา สูบกำปัง

---

หลักการและปัญหาอุปสรรคโดยรวม:

ในสังคมยุคโลกาภิวัตน์เช่นปัจจุบัน ทฤษฎีหรือหลักการปกครองที่เคยยึดถือและปฏิบัติมาแต่เดิมนั้น ไม่สามารถตอบสนองความต้องการหรือการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในสังคมได้สมดังเดิม ทำให้นานาประเทศไม่เว้นแม้แต่ประเทศแม่แบบประชาธิปไตย ต่างก็ต้องปรับเปลี่ยนหรือมีพัฒนาการด้านการเมืองการปกครอง แม้แต่ประเทศที่ยึดหลักจารีตประเพณีอย่างเคร่งครัดเช่นสหราชอาณาจักร ซึ่งมีหลักการปกครองที่เรียกกันว่า “อำนาจสูงสุดเป็นของรัฐสภา” (Parliamentary Supremacy) โดยที่ฝ่ายบริหารมาจากรัฐสภา และต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา เพราะเป็นผู้แทนของประชาชน ยังใช้ทฤษฎี Open Government Doctrine เป็นนโยบายที่เน้นปรับปรุงการบริหารงานภาครัฐให้มีความโปร่งใส โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารภาครัฐ และสามารถมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจทางนโยบายโดยตรงได้

แม้ว่าประเทศไทยได้เปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย ครบ 77 ปีไปเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2552 ที่ผ่านมานี้เอง ซึ่งตามทฤษฎีแล้วประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจสูงสุดที่เรียกว่าอำนาจอธิปไตย (Sovereignty) แต่ในความเป็นจริงแล้ว ประชาชนมีอำนาจและใช้อำนาจดังกล่าว(ในทางรูปแบบ) โดยผ่านการใช้สิทธิเลือกตั้ง “ผู้แทน” ซึ่งใช้เวลาเพียงไม่กี่นาทีเท่านั้น แต่ในทางเนื้อหาแล้วคงเป็นประเด็นคำถามหลักของสังคมที่ต้องถามและตอบร่วมกันให้ได้ว่าประชาชนมีอำนาจ (จริง)หรือไม่? และมากน้อยเพียงใด?

แต่ที่ไม่ต้องถามเพราะปรากฎชัดเจนแล้วนั่นก็คือประชาธิปไตยทางผู้แทน (Representative Democracy) ไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจ ไม่สามารถสร้าง ความอยู่ดีกินดี หรือความสงบสุขให้เกิดขึ้นในสังคมได้ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือสัมฤทธิ์ผลในการบริหารราชการแผ่นดิน ยังไม่เกิดขึ้นจากการมี “ผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้ง” แต่เพียงอย่างเดียว“การมีส่วนร่วมของประชาชน”เป็นสิ่งที่สังคมไทยตื่นตัวและถูกนำมาใช้กล่าวอ้างกันอย่างกว้างขวางเมื่อสิบกว่าปีนี้เอง เริ่มต้นจากการมีส่วนร่วมในการปฏิรูปการเมืองหลังเหตุการณ์เดือนพฤษภาคม 2535 ซึ่งต้องยอมรับว่าเป็นประวัติศาสตร์หน้าใหม่ของการเมืองการปกครองไทย ที่เปิด โอกาสให้ประชาชนมีบทบาทและได้เข้ามีส่วนร่วมในการกำหนดกฎหมายสูงสุดของประเทศ โดยที่เป็นการมีส่วนร่วมทั้งอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการ ดังที่เกิดเป็นปรากฏการณ์ธงเขียวเป็นแรงกดดันให้รัฐสภาต้องให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่สภาร่างรัฐธรรมนูญพิจารณายกร่างขึ้นด้วยเหตุดังกล่าว รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จึงถูกเรียกในอีกชื่อหนึ่งว่า “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” มีเจตนารมณ์ในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น รวมทั้งปรับปรุงโครงสร้าง

ทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ทั้งนี้ โดยกำหนดให้มีบทบัญญัติว่าด้วยเรื่องสิทธิเสรีภาพ และการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนค่อนข้างก้าวหน้าและกว้างขวาง

ปัจจุบัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ก็ยังคงรับรองหลักการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชนเช่นเดิม ซึ่งเห็นได้จากเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและการที่กำหนดให้มีหมวดที่ว่าด้วยการมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงของประชาชน อีกทั้งเพื่อให้เกิดผลในการบังคับใช้ในทางปฏิบัติ ได้กำหนดกลไกและมาตรการต่างๆ เพิ่มขึ้น เช่นกำหนดให้มีสภาพัฒนาการเมือง และกองทุนพัฒนาการเมืองภาคพลเมือง เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนให้ประชาชนมีความเข้มแข็งทางการเมือง หรือกำหนดให้มีคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เพื่อช่วยเหลือประชาชนในการดำเนินการร่างกฎหมาย ทั้งนี้ บทบัญญัติที่รับรองหลักการเรื่องสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชนที่สำคัญ ได้แก่

- สิทธิของบุคคลในการรวมกันเป็นชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม เพื่ออนุรักษ์ หรือฟื้นฟูจารีตประเพณีภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะหรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติ และมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุลและยั่งยืน

- สิทธิของบุคคลในการมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการบำรุงรักษา และการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุ้มครองส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ดำรงชีพอยู่ได้อย่างปกติและต่อเนื่องในสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตน

- สิทธิในการเข้าชื่อเสนอให้ถอดถอนนักการเมืองทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่น

- สิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายและการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น

- สิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสาร คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยงานของรัฐก่อนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัยคุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดเกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อนำไปประกอบการพิจารณาในเรื่องดังกล่าว

- ประชาชนในท้องถิ่นมีสิทธิมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดให้มีวิธีการที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมดังกล่าวได้ด้วย

จากการศึกษาทบทวนบทเรียนการใช้สิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนในช่วงเวลาสิบปีที่ผ่านมา พบว่าแม้รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดมีเจตนารมณ์ในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ และการมีส่วนร่วมของประชาชน ดังกล่าวมาแล้วข้างต้นแต่อย่างไรก็ตาม ในการบังคับใช้นั้นมีปัญหาอุปสรรคที่ทำให้สิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วม ทางการเมืองของประชาชนไม่อาจเกิดขึ้นได้จริงในทางปฏิบัติ โดยที่พอประมวลสรุปปัญหาอุปสรรคได้ ดังนี้

(1)ยังขาดกฎหมายลูกออกมารองรับหลักการของรัฐธรรมนูญทำให้ประชาชนไม่ได้รับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพและไม่ได้เข้ามีส่วนร่วมตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด

(2)กฎหมายและกฎระเบียบต่างๆ ซึ่งออกมาบังคับใช้ก่อนรัฐธรรมนูญขาดความสอดคล้องกับเจตนารมณ์และหลักการของรัฐธรรมนูญ

(3)การปฏิบัติงานของหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมีข้อจำกัดหรือเงื่อนไข และขาดความชัดเจนเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน แม้ว่าประชาชนจะอ้างอิงหลักการตามรัฐธรรมนูญ แต่ในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐยังคงยึดข้อกฎหมายซึ่งบังคับใช้มาก่อนรัฐธรรมนูญ ทำให้สิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของ ประชาชนมีข้อจำกัดและเงื่อนไขที่ไม่อาจบรรลุตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญได้

(4)การขาดข้อมูล ความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งฝ่ายเจ้าหน้าที่ของรัฐและประชาชน โดยที่ภาคประชาชนพยายามเรียกร้องสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมทางการเมืองตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ในขณะที่ภาครัฐมักจะอ้างความถูกต้องชอบธรรมในการใช้อำนาจตามกฎหมาย กฎระเบียบซึ่งยังมิได้พัฒนาปรับปรุงให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ

(5)ทัศนคติและค่านิยมที่แตกต่างกันระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐและภาคประชาชน ทำให้มีการใช้และตีความ “การมีส่วนร่วม” ในมิติที่แตกต่างกัน

ทั้งนี้ กฎหมายที่เกี่ยวกับการมีส่วนร่วมส่วนใหญ่เป็นกฎหมายที่ออกมาก่อนบังคับใช้รัฐธรรมนูญซึ่งเนื้อหาสาระยังไม่สอดคล้องกับหลักการและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ อีกทั้งมีกฎหมายหลายฉบับที่กำหนดเรื่องการมีส่วนร่วมเป็นการเฉพาะเรื่องไว้ เช่น กฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสาร กฎหมายว่าด้วยผังเมือง กฎหมายว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นประชาชน ซึ่งยังขาดความสอดคล้องเชื่อมโยงกันอย่างเป็นระบบ และการที่มีหน่วยงานหลายหน่วยงานรับผิดชอบดูแล ทำให้การบังคับใช้และการตีความกฎหมายขาดเอกภาพ ไม่เป็นระบบหรือมีมาตรฐานเดียวกัน รวมทั้งขาดความชัดเจนเกี่ยวกับขอบเขตและบทบาทอำนาจหน้าที่ในการปฏิบัติราชการด้วย ในขณะเดียวกัน กระบวนการนิติบัญญัติ โดยเฉพาะฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาอนุมัติกฎหมาย ยังมิได้ปรับตัวให้เข้ากับหลักการ “ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม” เนื่องจากบุคลากรส่วนใหญ่เป็นกลุ่มอนุรักษ์นิยมที่ผูกขาดอำนาจไว้ที่กลุ่มของตนมาอย่างยาวนาน จึงมิได้ให้ความสำคัญกับการเสนอ การพิจารณาและอนุมัติกฎหมายเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ประกอบ กับยังมิได้เปิดกว้างให้ภาคประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติได้ดังที่รัฐธรรมนูญกำหนดโดยปรากฏชัดจากการศึกษาว่าในรอบทศวรรษที่ผ่านมานี้ แม้มีความพยายามในการพิจารณายกร่างกฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชนมากถึง 8 ฉบับ

แต่ยังไม่มีกฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชนแม้แต่ฉบับเดียวผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา เพื่อบังคับใช้ในสังคมไทย ยิ่งไปกว่านั้น การขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งๆ ที่รัฐธรรมนูญรับรองสิทธิและการมีส่วนร่วมไว้โดยชัดแจ้ง ก่อให้เกิดปัญหาและความขัดแย้งในสังคม ทั้งระหว่างหน่วยงานของรัฐกับประชาชนและระหว่างประชาชนด้วยกันเอง

กล่าวโดยสรุปได้ว่า สาเหตุเบื้องต้นที่นำมาซึ่งปัญหาอุปสรรคต่างๆ ในการมีส่วนร่วมของประชาชน คือการขาดกฎเกณฑ์รองรับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งต้องเป็นกฎเกณฑ์ที่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ และทุกฝ่ายต้องมีส่วนร่วมในการพิจารณากำหนด โดยมีความเห็นพ้องต้องกันก่อนแล้วจึงส่งผลให้เกิดการยอมรับและยินยอมพร้อมใจปฏิบัติตามกฎเกณฑ์นั้นๆ

ดังนั้น เพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาต่างๆ จำเป็นอย่างยิ่งต้องมีกฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชน เป็นกฎเกณฑ์ที่ว่าด้วยเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างมีเหตุมีผล และสมดุลกับอำนาจในการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งกฎหมายดังกล่าวต้องเกิดขึ้นจากการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในสังคมไทย ทั้งนี้ เนื่องจากการมีส่วนร่วมของประชาชนนั้นเป็นหัวใจสำคัญในการสร้างคุณภาพของประชาธิปไตย

การมีส่วนร่วมของประชาชน:

ความหมายและความสำคัญของการมีส่วนร่วมของประชาชน ความหมายการมีส่วนร่วมของประชาชนมีการกำหนดไว้แตกต่างกัน ตามบริบททางสังคมและ การเมือง ซึ่งคนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม และคณะ (2545) ให้ความหมายการมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation) หมายถึง การกระจายโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมือง และการบริหารเกี่ยวกับ การตัดสินใจในเรื่องต่างๆ รวมทั้ง การจัดสรรทรัพยากรของชุมชนและของชาติ ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อ วิถีชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชน โดยการให้ข้อมูล แสดงความคิดเห็น ให้คำแนะนำปรึกษา ร่วมวางแผน ร่วมปฏิบัติรวมตลอดจนการควบคุมโดยตรงจากประชาชน ส่วนถวิลวดี บุรีกุล และคณะ (2551) ให้ความหมายว่าการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็น กระบวนการซึ่งประชาชน หรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้มีโอกาสแสดงทัศนะ และเข้าร่วมในกิจกรรมต่างๆ ที่มีผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน รวมทั้งมีการนำความคิดเห็นดังกล่าวไปประกอบการพิจารณา กำหนดนโยบายและการตัดสินใจของรัฐ การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นกระบวนการสื่อสารในระบบเปิด กล่าวคือ เป็นการสื่อสารสองทาง ทั้งอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการ ซึ่งประกอบไปด้วยการแบ่งสรร ข้อมูลร่วมกันระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและเป็นการเสริมสร้างความสามัคคีในสังคม ทั้งนี้ เพราะการมี ส่วนร่วมของประชาชนเป็นการเพิ่มคุณภาพของการตัดสินใจ การลดค่าใช้จ่ายและการสูญเสียเวลาเป็นการ สร้างฉันทามติ และทำให้ง่ายต่อการนำไปปฏิบัติ อีกทั้งช่วยหลีกเลี่ยงการเผชิญหน้าใน “กรณีที่อาจจะ เรียนรู้เรื่อง การมีส่วนร่วม กรณีรัฐอนุญาตหรือดำเนินโครงการที่อาจมีผลกระทบต่อประชาชนและสิ่งแวดล้อม 5. ร่าง พระราชบัญญัติ การรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. .... โดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา 6. ร่าง พระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชน พ.ศ. .... (ร่างพรบ.ที่เกี่ยวด้วยการเงิน) โดยคณะกรรมาธิการการมีส่วนร่วม ของประชาชน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ 7. ร่างพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชน พ.ศ. .... (ร่างพรบ.ที่ไม่เกี่ยว ด้วยการเงิน) โดยคณะกรรมาธิการการมีส่วนร่วมของประชาชน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ 8. ร่างพระราชบัญญัติการมีส่วน ร่วมของประชาชน พ.ศ. .... โดยสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ 5 รุนแรง” ช่วยให้เกิดความน่าเชื่อถือและความชอบธรรม และช่วยให้ทราบความห่วงกังวลของประชาชน และค่านิยมของสาธารณชน รวมทั้งเป็นการพัฒนาความเชี่ยวชาญ และความคิดสร้างสรรค์ของ สาธารณชน ซึ่งเป็นไปในทางเดียวกันกับอรทัย ก๊กผล (2546) กล่าวว่าการมีส่วนร่วมของประชาชน คือ กระบวนการซึ่งประชาชน หรือผู้มีส่วนได้เสียได้มีโอกาสแสดงทัศนะ แลกเปลี่ยนข้อมูลและความ คิดเห็น เพื่อแสวงหาทางเลือกและการตัดสินใจต่างๆ เกี่ยวกับโครงการที่เหมาะสมและเป็นที่ยอมรับ ร่วมกันทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องจึงควรเข้าร่วมในกระบวนการนี้ตั้งแต่เริ่มจนกระทั่งถึงการติดตามและ ประเมินผล เพื่อให้เกิดความเข้าใจและการรับรู้ เรียนรู้ และการปรับเปลี่ยนโครงการร่วมกัน ซึ่งจะเป็น ประโยชน์ต่อทุกฝ่าย บวรศักดิ์ อุวรรณโณ และถวิลวดี บุรีกุล (2548) กล่าวถึงการมีส่วนร่วมในระบอบ ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมว่าเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้แสดงทัศนะ และมีส่วนในการตัดสินใจ ในเรื่องต่างๆ ที่จะมีผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนเอง นอกจากจะช่วยให้การตัดสินใจของผู้เสนอ โครงการหรือรัฐบาลมีความรอบคอบ และสอดรับกับปัญหาและความต้องการของประชาชนมากยิ่งขึ้น แล้ว ยังเป็นการควบคุมการบริหารงานของรัฐบาลให้มีความโปร่งใส (transparency) ตอบสนองต่อปัญหา และความต้องการของประชาชน (responsiveness) และมีความรับผิดชอบหรือสามารถตอบคำถามของ ประชาชนได้ (accountability) อีกด้วย ซึ่งเท่ากับเป็นการส่งเสริมการปกครองระบอบประชาธิปไตยให้ สมบูรณ์มากยิ่งขึ้นอีกด้วย นอกจากนี้ ถวิลวดี บุรีกุล และคณะ (2551) นำเสนอเงื่อนไขของการมีส่วนร่วมของประชาชน ว่าต้องมีอิสรภาพ โดยที่ต้องเข้าร่วมโดยสมัครใจ มีความเสมอภาคในการเข้าร่วมกิจรรม และผู้เข้าร่วม ต้องมีความสามารถ คือมีความเข้าใจในเรื่องนั้นๆ ซึ่งการมีส่วนร่วมของประชาชนจะมีประสิทธิผล ได้ต้อง ประกอบด้วยปัจจัยดังต่อไปนี้ (1) ข้อมูลจากประชาชนส่งผ่านไปยังผู้เสนอนโยบาย หรือโครงการ เพื่อให้ผู้ที่จะกำหนดนโยบาย หรือผู้ที่จะเสนอโครงการนั้นๆ ได้ทราบถึงธรรมชาติและแนวคิดของสังคม (2) ข้อมูลทางเทคนิคเกี่ยวกับเรื่องที่เป็นประเด็นสนใจจากผู้เสนอโครงการส่งผ่านไปยังประชาชน (3) การแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารและความเชื่อระหว่างประชาชนกับผู้กำหนดนโยบาย หรือผู้เสนอโครงการ หรือระหว่างประชาชนด้วยกันเอง (4) ข้อมูลจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและประชาชนผู้สนใจจะต้องได้รับการนำเข้าสู่กระบวนการ ตัดสินใจ การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ: ความหมายของนโยบายสาธารณะ คำว่านโยบายสาธารณะ เป็นคำที่มีความหมายกว้าง หากพิจารณาคำว่า “นโยบาย” และ คำว่า “สาธารณะ” ตามความหมายในพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2542 “นโยบาย” หมายถึง หลักและวิธีปฎิบัติซึ่งถือเป็นแนวดำเนินการ และคำว่า “สาธารณะ” หมายถึง เพื่อประชาชน ทั่วไป เมื่อนำสองคำมารวมกันแล้ว “นโยบายสาธารณะ” หมายถึง หลักและวิธีปฎิบัติเพื่อประชาชนทั่วไป 6 นอกจากนี้ยังมีนักวิชาการอีกหลายท่านได้ให้นิยามนโยบายสาธารณะแตกต่างกัน โดย James E. Anderson (2000) กล่าวว่า คำจำกัดความของนโยบายสาธารณะ เป็นการจำกัดความในวงกว้าง กล่าวคือหมายถึงความสัมพันธ์ของรัฐต่อสิ่งแวดล้อม สิ่งใดที่รัฐเลือกที่จะทำหรือไม่ทำ กิจกรรมที่เกี่ยวข้อง ไม่มากก็น้อยในการกำหนดระยะเวลานาน และมักจะเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจที่ไม่แน่นอน ในการกระทำ ของบุคคล กลุ่มและรัฐ ซึ่งเป็นความหมายที่กว้างมาก Ira Shakansky (1970) ให้ความหมายที่แคบลงมาว่า นโยบาย คือกิจกรรมที่กระทำโดยรัฐบาล ซึ่งรวมถึงงานบริการสาธารณะ การศึกษา สวัสดิการ ทางหลวงแผ่นดิน กฎข้อบังคับในกิจกรรมของบุคคล และหน่วยงานต่างๆ โดยตำรวจ ผู้ควบคุมโรงงาน กรมควบคุมอาหารและยา การเฉลิมฉลองในโอกาสและ เหตุการณ์ที่เป็นสัญลักษณ์ของชาติ การควบคุมกระบวนการ กำหนดนโยบายหรือการกระทำทางการเมือง การเปลี่ยนแปลงวิธีการเสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภา การกำหนดเงินประกันในการสมัครรับเลือกตั้ง การป้องกันและปราบปรามฉ้อราษฎร์บังหลวงในวงราชการ เช่นเดียวกับ David Easton (1953) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ คือการจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่า อย่างถูกต้องตามกฎหมายให้กับสังคมส่วนรวม สิ่งที่มี คุณค่าได้แก่ ทรัพยากรบุคคล งบประมาณ ทรัพยากรธรรมชาติ และอื่นๆ ซึ่งเมื่อพิจารณาความหมายนี้ บุคคลและองค์กรที่มีอำนาจตามกฎหมายที่จะจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่าให้กับสังคมก็คือรัฐบาลนั่นเอง นอกจากนี้การดำเนินการของรัฐหนึ่งๆ ไม่ว่าจะเป็นการเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำย่อมก่อให้เกิดผล ในการแจกแจงคุณค่าต่างๆ ของสังคม ส่วน Steven A. Peterson (2003) ให้ความหมายนโยบายสาธารณะสั้นๆ ว่ากิจกรรมทั้งหมดของ รัฐบาล ที่ทำโดยตรงหรือผ่านตัวแทนที่มีอิทธิพลต่อการดำเนินชีวิตของประชากร นอกจากนี้ นักวิชาการในประเทศไทย ได้ให้ความหมายที่เกี่ยวข้องกับรัฐ คือ ถวัลย์รัฐ วรเทพพุฒิพงษ์ (2540) ให้ความหมายของนโยบายสาธารณะว่า นโยบายสาธารณะนั้นเป็นแนวทาง ปฏิบัติของรัฐบาล ซึ่งกำหนดวัตถุประสงค์แน่นอนไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง คือเพื่อแก้ไขปัญหาในปัจจุบัน เพื่อป้องกันหรือหลีกเลี่ยงปัญหาในอนาคต และเพื่อก่อให้เกิดผลที่พึงปรารถนา รัฐบาลมีความจริงใจและ จริงจังที่จะนำนโยบายไปปฏิบัติ และนโยบายอาจเป็นบวกหรือเป็นลบ หรืออาจเป็นการกระทำที่งดเว้น การกระทำก็ได้ ศุภชัย ยาวะประภาษ (2545) ให้นิยามของนโยบายสาธารณะว่า เป็นแนวทางการดำเนิน กิจกรรมของรัฐบาล ซึ่งรวมทั้งกิจกรรมที่ผ่านมาในอดีต กิจกรรมที่กำลังดำเนินอยู่ในปัจจุบันและกิจกรรม ที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต ส่วนธันยวัฒน์ รัตนสัค (2546) ได้นิยามความหมายของนโยบายสาธารณะ หมายถึง การตัดสินใจของรัฐบาลในการเลือกแนวทางที่พึงประสงค์ เพื่อจะได้นำมาใช้เป็นกรอบในการ ดำเนินกิจกรรมของรัฐบาล โดยมีความมุ่งหวังที่จะแก้ไขปัญหาป้องกันปัญหา รวมทั้งให้เกิดสภาพการณ์ ต่าง ๆ ที่พึงประสงค์ขึ้นในสังคม มยุรี อนุมานราชธน (2547) กล่าวถึงความหมายของนโยบายสาธารณะว่าอาจพิจารณาเป็น 2 แนวทาง ในความหมายที่แคบนโยบายสาธารณะ หมายถึงกิจกรรมหรือการกระทำของรัฐบาล และมิติการ เลือกตัดสินใจของรัฐบาล ส่วนในความหมายที่กว้าง นโยบายสาธารณะหมายถึงแนวทางในการกระทำของ รัฐบาล ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าเป็นแนวทางกว้างๆ ที่รัฐบาลได้ทำ การตัดสินใจเลือกและกำหนดไว้ล่วงหน้า เพื่อชี้นำให้มีกิจกรรมหรือการกระทำต่างๆ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ที่ได้กำหนดไว้ โดยมี การวางแผน การจัดทำโครงการ วิธีการบริหารหรือกระบวนการดำเนินงาน ให้บรรลุวัตถุประสงค์ในเรื่อง 7 ใดเรื่องหนึ่งด้วยวิธีปฏิบัติงานที่ถูกต้อง เหมาะสม สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง และความต้องการ ของประชาชนหรือผู้ใช้บริการในแต่ละเรื่อง ความสำคัญของนโยบายสาธารณะ Easton (1965 อ้างถึงใน สมบัติ ธำ รงธัญญวงศ์, 2545) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ มีความสำคัญ ทั้งต่อผู้กำหนดนโยบายและต่อประชาชน กล่าวคือ ส่วนใหญ่ผู้ที่ต้องรับผิดชอบต่อการ กำหนดนโยบายบริหารประเทศก็คือ รัฐบาล หากรัฐบาลกำหนดนโยบายที่สอดคล้องกับความต้องการ ของประชาชน ทั้งในด้านค่านิยมของสังคมและการดำรงชีวิตอย่างมีคุณภาพของประชาชนจะทำให้รัฐบาล ได้รับความศรัทธาเชื่อถือจากประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้ารัฐบาลสามารถนำนโยบายไปปฏิบัติให้ ประสบความสำเร็จอย่างมีประสิทธิภาพ (Efficiency) และประสิทธิผล (Effectiveness) จะยิ่งทำให้ รัฐบาลได้รับการยอมรับและความนิยมจากประชาชนอย่างกว้างขวาง ในขณะที่นโยบายสาธารณะมีความสำคัญต่อประชาชน เนื่องจากนโยบายสาธารณะเป็นผลผลิต ทางการเมือง เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน ดังนั้น ประชาชนจึงสามารถแสดงออกซึ่งความ ต้องการของตน ผ่านกลไกทางการเมืองต่างๆ อาทิเช่น ผ่านพรรคการเมือง ผ่านกลุ่มอิทธิพลและ ผลประโยชน์ ผ่านระบบราชการ ผ่านนักการเมือง ผ่านฝ่ายบริหาร และผ่านฝ่ายนิติบัญญัติ เป็นต้น ความ ต้องการ (Demands) และการสนับสนุน (Supports) ของประชาชนจะถูกนำเข้าสู่ระบบการเมือง (Political System) ไปเป็นนโยบายสาธารณะ เมื่อนโยบายสาธารณะถูกนำไปปฏิบัติและปรากฏผลลัพธ์ตาม เป้าประสงค์ที่พึงปรารถนาจะทำให้ประชาชนได้รับความพอใจ และส่งผลต่อการมีคุณภาพชีวิตที่ดีของ ประชาชน (Feed Back) จะทำให้ประชาชนเชื่อมั่นและศรัทธาต่อการบริหารงานของรัฐบาลมากยิ่งขึ้น ในทางตรงกันข้ามหากผลลัพธ์และคุณภาพของการนำนโยบายไปปฏิบัติไม่เป็นไปตามเป้าประสงค์ที่พึง ปรารถนาของประชาชน จะส่งผลให้วิถีชีวิตของประชาชนตกต่ำ ปรากฏการณ์เช่นนี้จะทำให้ประชาชนขาด ความเชื่อมั่นและศรัทธาต่อรัฐบาล รัฐบาลจะต้องพยายามปรับเปลี่ยนนโยบายหรือปรับปรุงการนำนโยบาย ไปปฏิบัติให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น เพื่อเรียกศรัทธาคืนจากประชาชน มิฉะนั้นประชาชนอาจไม่ให้การ สนับสนุนรัฐบาลอีกต่อไป ความสัมพันธ์ระหว่างระบบการเมืองกับประชาชนจึงเป็นความสัมพันธ์แบบ พลวัตร (Dynamic System) ดังนั้น นโยบายสาธารณะในฐานะที่เป็นผลผลิตของระบบการเมือง จึงส่งผล อย่างสำคัญต่อวิถีและคุณภาพชีวิตของประชาชน ทั้งนี้ ศุภชัย ยาวะประภาษ (2545) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะเป็นแนวทางการดำเนิน กิจกรรมของรัฐบาล ซึ่งเปรียบเสมือนแผนปฏิบัติงานของรัฐบาลนั่นเอง การศึกษาเรื่องของรัฐและการ บริหารงานของรัฐบาลนั้น หากขาดความรู้ความเข้าใจในกิจกรรมที่รัฐบาลมุ่งปฏิบัติจริง ย่อมไม่เกิด ประโยชน์เท่าที่ควร ดังนั้นการทำ ความรู้จักและทำ ความเข้าใจเกี่ยวกับรัฐ ผู้ศึกษาต้อง เข้าใจในสิ่งที่รัฐตั้งใจจะกระทำด้วย ซึ่งประเวศ วะสี (2549) กล่าวว่านโยบายสาธารณะที่ดี ต้องเป็น นโยบายสาธารณะที่นำไปสู่ความถูกต้องเป็นธรรม และประโยชน์สุขของมหาชน ปัญหาและอุปสรรคในการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ แม้จะมีการบัญญัติหลักการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้ในรัฐธรรมนูญ นับแต่ฉบับปี พ.ศ. 2540 ต่อเนื่องมาถึงฉบับปี 2550 แต่ความพยายามผลักดันการปฏิรูปกระบวนการนโยบายสาธารณะให้เป็นไป 8 ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ต้องเผชิญกับปัญหาอุปสรรคหลายประการ ทั้งจากแรงกดดันของ กระแสโลกาภิวัตน์ ทุนนิยมเสรี แรงต้านและแรงเสียดทานจากหน่วยงานของรัฐที่ไม่ต้องการความ เปลี่ยนแปลงหรือสูญเสียอำนาจ ปัญหาอุปสรรคดังกล่าวนำไปสู่การปะทะขัดแย้งของภาคส่วนต่างๆ ที่ เกี่ยวข้องในกระบวนการนโยบายสาธารณะระดับต่างๆ (บัณฑูร, 2551) จากการศึกษาโดยสถาบัน พระปกเกล้า (คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม และคณะ, 2545) พบว่ามีปัญหาด้านต่างๆ ได้แก่ ปัญหาด้านการรับรู้ เกี่ยวกับแนวคิดและความสำคัญของการมีส่วนร่วมของประชาชน ปัญหาด้านโครงสร้างกฎหมายและ กระบวนการนโยบายที่ไม่เอื้อต่อการมีส่วนร่วม ปัญหาการใช้เครื่องมือการมีส่วนร่วมของประชาชน ปัญหาเรื่องวัฒนธรรมทางการเมืองและความพร้อมของประชาชน ปัญหาด้านความพร้อมของภาครัฐ และ ปัญหาเกี่ยวกับตัวชี้วัดการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งในด้านการเมืองและมิใช่ด้านการเมือง รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (2552) พบว่ามีปัญหาในกระบวนการกำหนดนโยบายซึ่งเป็นปัญหา พื้นฐานสำคัญ 3 ประการคือ การขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน การรับรู้ข้อมูลข่าวสาร และความ รับผิด และประเวศ วะสี (2549) กล่าวเช่นกันว่าในความเป็นจริงนโยบายสาธารณะ มักประกอบด้วย อกุศล 3 ประการ คือ (1) ขาดฐานความรู้ เกิดจากการคิดเอาเอง การมีผลประโยชน์แฝงเร้นจาก ความคิดชั่วแล่นที่ขาดข้อมูลหลักฐานและผ่านวิจารณญาณอย่างดี (2) ขาดการมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวาง บางกรณีคนไม่กี่คนหรือคนคนเดียวกำหนดนโยบาย โดยปราศจากการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียอย่าง กว้างขวาง แต่คนทั้งประเทศได้รับผลเสีย (3) ขาดศีลธรรม คือขาดอุดมคติ เพื่อความถูกต้องดีงามและ ประโยชน์ของคนทั้งหมด แต่เพื่อประโยชน์แฝงเร้นของคนบางคนหรือบางกลุ่ม ทั้งที่กระบวนการ นโยบายสาธารณะในอุดมคตินั้น มีลักษณะดังนี้ (1) เป็นกระบวนการทางปัญญา ใช้หลักฐานข้อเท็จจริงที่ ผ่านการวิเคราะห์สังเคราะห์มาอย่างดีจนเป็น “ความรู้” ที่เรียกว่าเป็นการสร้างนโยบายที่อยู่บนฐานของ ความรู้ (Knowledge-based policy formulation) (2) เป็นกระบวนการทางสังคม นโยบายกระทบสังคม ทั้งหมดอย่างรุนแรง ผู้มีส่วนได้เสียคือสังคมควรเข้ามามีส่วนร่วมเรียนรู้ร่วมกำ หนดนโยบาย เป็นกระบวนการเปิดเผยโปร่งใส และเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ (3) กระบวนการศีลธรรม กระบวนการ นโยบายสาธารณะควรมีอุดมคติ เพื่อความถูกต้องดีงาม และประโยชน์สุขของคนทั้งหมด ไม่แฝงเร้นเพื่อ ประโยชน์เฉพาะตนเฉพาะกลุ่ม กรณีตัวอย่างการดำเนินนโยบายสาธารณะที่นำมาซึ่งปัญหาความขัดแย้งในสังคม เนื่องจากขาด การมีส่วนร่วมของประชาชน และการเยียวยาชดเชยผลกระทบอย่างเป็นธรรม ปรากฏให้สังคมไทยได้รับรู้ รับทราบ แม้เป็นโครงการที่ริเริ่มดำเนินการมาหลายสิบปี แต่จนถึงปัจจุบันปัญหาดังกล่าวก็ยังคงดำรงอยู่ อีกทั้งปัญหาได้ขยายออกไปในวงกว้างและมีมติที่ซับซ้อนทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และ สิ่งแวดล้อม อาทิเช่น โครงการเขื่อนบ้านกุ่ม จังหวัดอุบลราชธานี โครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าพลังน้ำเขื่อน ปากมูล จังหวัดอุบลราชธานี โครงการตามแผนพัฒนาเหล็กต้นน้ำ จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ โครงการนิคม อุตสาหกรรมมาบตาพุด จังหวัดระยอง และโครงการสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ซึ่งสองกรณีหลังนี้ ภาคประชาชนได้รวมตัวกันเพื่อยื่นฟ้องต่อศาลปกครอง และศาลปกครองได้มีคำ วินิจฉัยที่ช่วยคลี่คลายปัญหาไปได้ระดับหนึ่ง2 2 รายละเอียด โปรดดูในรายงานการศึกษา เรื่อง การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบาย สาธารณะโดยสถาบันพระปกเกล้า เสนอต่อมูลนิธิเอเชีย 9 แต่อย่างไรก็ตาม หากเรานำบทเรียนจากกรณีศึกษาดังกล่าว มาใช้ในการพิจารณาเพื่อกำหนด หลักเกณฑ์หรือแนวทางป้องกันแก้ไขปัญหาอย่างเป็นระบบ โดยทำให้เกิดการมีส่วนร่วมในกระบวนการ นโยบายสาธารณะอย่างแท้จริง โดยเฉพาะประชาชนซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้เสีย หรือผู้มีส่วนเกี่ยวข้องที่ได้รับ ผลกระทบจากการดำเนินนโยบายนั้น และการตัดสินใจดำเนินนโยบายสาธารณะนั้น ต้องทำให้ประชาชน เข้าใจว่าเป็นไปเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนโดยรวมเป็นหลัก ซึ่งต้องมีมาตรการเยียวยา และชดเชยความเสียหายให้แก่ผู้ได้รับผลกระทบอย่างทั่วถึงและเป็นธรรมด้วย กฎหมายต่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมของประชาชน: สหรัฐอเมริกา: กระบวนการนิติบัญญัติของสหรัฐอเมริกามีขั้นตอนที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วม (Participation) ในการให้ข้อมูล แสดงความคิดเห็นหรือข้อโต้แย้งต่อร่างกฎหมาย (Bills) ที่เข้าสู่การ พิจารณาของสภาคองเกรส เรียกว่า การรับฟังทางนิติบัญญัติ (Legislative Hearing) ทั้งนี้ การรับฟังความคิดเห็นแบ่งเป็น 3 ประเภท คือ (1) การรับฟังทางนิติบัญญัติ (Legislative Hearing) คือการรับฟังข้อมูล และพยานหลักฐาน ต่างๆ ของคณะกรรมาธิการในการพิจารณาร่างกฎหมาย ของสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา (2) การรับฟังเพื่อแก้ไขกฎหมาย (Oversight Hearing) คือการรับฟังข้อมูล และ พยานหลักฐานต่างๆ ของคณะกรรมาธิการ เพื่อปรับปรุงกฎหมายที่ใช้อยู่ให้ทันสมัยยิ่งขึ้น (3) การรับฟังในการสอบสวน (Investigative Hearing) คือการรับฟังข้อมูล และ พยานหลักฐานต่างๆ ของคณะกรรมาธิการ เมื่อมีข้อสงสัยเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ของเจ้าหน้าที่ หรือกิจกรรมอื่นที่รัฐสภามอบหมายให้คณะกรรมาธิการสอบสวน การเตรียมการก่อนการรับฟัง ได้แก่ การกำหนดประเด็นที่จะทำการรับฟัง, กำหนดวัน เวลา และสถานที่ในการรับฟัง และคัดเลือกบุคคลที่เกี่ยวข้องและเชิญให้เข้าร่วม ขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็น ได้แก่ การแถลงเปิดการรับฟัง, การให้ข้อมูลโดยผู้ได้รับเชิญ และการซักถามผู้มาให้ข้อมูล กระบวนการภายหลังการรับฟังความคิดเห็น ภายหลังการปิดการรับฟังแล้ว ประธานสรุปผล คณะทำงานจัดทำสรุปรายงานเพื่อแจกจ่ายให้คณะกรรมาธิการ สมาชิกสภาคองเกรส และสาธารณชนทั่วไป รูปแบบของการรับฟัง มี 2 รูปแบบ คือการรับฟังอย่างไม่เป็นทางการ และการรับฟังอย่างเป็น ทางการ โดยที่การรับฟังอย่างเป็นทางการ มี 2 ลักษณะ คือ การรับฟังข้อมูลโดยทำเป็นหนังสือ (paper hearing) และการรับฟังข้อมูลในรูปแบบการประชุม (public meeting) ผลการรับฟัง ข้อมูลที่ได้จากการรับฟังไม่มีผลผูกมัดให้สภาต้องพิจารณาตัดสินตามนั้น เป็น เพียงข้อมูลประกอบการพิจารณาร่างกฎหมายเท่านั้น นอกจากนี้ ในการออกกฎ ข้อบังคับของส่วนราชการต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น (Hearing) ในการออกกฎ ข้อบังคับดังกล่าว เพื่อให้ได้ข้อมูล ความคิดเห็น และข้อโต้แย้ง โดยเปิดโอกาส 10 ให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมในกระบวนการออกกฎเช่นเดียวกับกระบวนการนิติบัญญัติ ทั้งนี้ การรับฟัง ความคิดเห็นให้เป็นไปตามที่กฎหมายแม่บทกำหนด แต่กฎหมายแม่บทไม่ได้กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นไว้ ส่วนราชการต้อง ปฏิบัติตามวิธีการรับฟังความคิดเห็น ตามที่บัญญัติไว้ใน United State Code (U.S.C.) ส่วนที่ 5 กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (Administrative Procedure Act 1946 (A.P.A.)) กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (A.P.A.)) แบ่งการออกกฎ เป็น 2 รูปแบบ คือ (1) การออกกฎอย่างไม่เป็นทางการ (A.P.A.Section 553(a)) ซึ่งส่วนราชการต้องดำเนิน กระบวนการรับฟัง (Hearing) ก่อนที่จะบังคับใช้กฎนั้น โดยให้ส่งข้อมูลหรือความคิดเห็นเป็นลายลักษณ์ อักษรมายังส่วนราชการเจ้าของเรื่อง A.P.A.Section 553 กำหนดกระบวนการ ขั้นตอนการรับฟังความ คิดเห็นโดยทำเป็นหนังสือ (Notice and comment หรือ Public Comment หรือ Paper hearing) (2) การออกกฎอย่างเป็นทางการ (A.P.A.Section 553 (c)) กำหนดให้ส่วนราชการรับฟัง ข้อมูล หรือความคิดเห็นจากประชาชน หรือกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ นอกเหนือจากการเปิดให้ประชาชน หรือกลุ่มผลประโยชน์ส่งข้อมูลหรือความคิดเห็นเป็นลายลักษณ์อักษร เช่น วิธีการประชุม (Meeting) ซึ่งมี ลักษณะกึ่งการพิจารณาคดีของศาล (trial-type hearing) โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนหรือกลุ่ม ผลประโยชน์ที่มีส่วนได้เสียให้การเป็นพยาน และตรวจสอบพยานหลักฐานต่างๆ ก่อนที่จะออกกฎ มีลักษณะเป็นการสื่อสาร สองทาง (two-way communication) และเปิดโอกาสให้ผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายได้ พบปะ แลกเปลี่ยนข้อมูลหรือข้อคิดเห็นระหว่างกัน รวมทั้งเปิดโอกาสให้มีการคัดค้านข้อมูลของอีกฝ่าย หนึ่งได้ ซึ่งตาม A.P.A. กำหนดกระบวนการ ขั้นตอนไว้อย่างชัดเจน นอกจากนี้ ยังมีการออกกฎโดยการเจรจา (Negotiated Rulemaking) บัญญัติอยู่ใน A.P.A.Section 563-570 มีลักษณะเช่นเดียวกับการออกกฎอย่างไม่เป็นทางการ แต่แตกต่างกันที่การ ออกกฎโดยการเจรจานี้ เปิดโอกาสให้ฝ่ายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องเสนอข้อมูลหรือแสดงความคิดเห็นในที่ ประชุม และไม่ต้องมีกระบวนการรับฟังในลักษณะกึ่งการพิจารณาคดีเช่นเดียวกับการออกกฎอย่างเป็น ทางการ ทำให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมได้มากและเสียเวลาและค่าใช้จ่ายไม่มากนัก สหราชอาณาจักร: การมีส่วนร่วมของประชาชนเกิดขึ้นจากการที่รัฐบาลมีนโยบายและนำทฤษฎี Open Government Doctrine มาใช้ โดยมุ่งเน้นการปรับปรุงการบริหารงานภาครัฐให้มีความโปร่งใส ซึ่งหลักการสำคัญ ประการหนึ่งคือการเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลภาครัฐ และสามารถมีส่วนร่วมใน กระบวนการตัดสินใจทางนโยบายโดยตรงได้ ทั้งนี้ มีแนวทางการดำเนินการที่เป็นรูปธรรม เรียกว่า Cabinet Office Guideline เพื่อการพัฒนา กระบวนการตัดสินใจทางนโยบาย รวมทั้งการเสนอร่างกฎหมาย โดยกำหนดให้หน่วยงานของรัฐใน กำกับของฝ่ายบริหาร ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน หรือผู้อาจได้รับผลกระทบ จากนโยบายหรือกฎหมายนั้นประกอบการพิจารณา นอกเหนือจากการรับฟังความคิดเห็นของ หน่วยงานของรัฐด้วยกันเองดังที่เคยปฏิบัติมา โดยจัดทำเป็นเอกสารประกอบซึ่งเรียกกันโดยทั่วไปว่า Green Paper & White Paper 11 คู่มือสำหรับหน่วยงานภาครัฐในการดำเนินการรับฟังความคิดเห็นประกอบการพิจารณาข้อเสนอ ทางนโยบายหรือร่างกฎหมาย คือ How to Conduct Written Consultation Exercises Legislative and Regulatory Reform Act 2006 ม.13 กำหนดให้การตรากฎหมายลำดับรอง หรือออกคำสั่งทางบริหารที่อาจมีผลกระทบต่อประชาชน ต้องมีการรับฟังความเห็นจากประชาชนหรือผู้ที่ รับผลกระทบด้วย เพื่อมิให้เกิดผลกระทบหรือสร้างภาระให้แก่ประชาชนเกินสมควร Code of Practice on Written Consultation ปี 2001กำหนดหลักเกณฑ์เป็น “แนวปฏิบัติ” เพื่อหน่วยงานของรัฐยึดถือในการรับฟังความเห็นของประชาชน โดยปรับปรุงรายละเอียดให้สอดคล้องกับ ข้อเท็จจริงที่ได้รับ เช่น ขยายเวลาขั้นต่ำสำหรับการรับฟังความคิดเห็นเป็น 12 สัปดาห์ และต้องจัดทำสรุป เผยแพร่ผลการรับฟังความคิดเห็น แม้ไม่ได้เป็นกฎหมาย แต่เป็นระเบียบหรือคำสั่งภายในของฝ่ายบริหาร ซึ่งผูกพันให้หน่วยงานของ รัฐทุกหน่วยงานต้องปฏิบัติตาม โดยที่หน่วยงานของรัฐต้องรับฟังความคิดเห็นทุกกรณี ทั้งการรับฟัง ความคิดเห็นเพื่อพิจารณาจัดทำข้อเสนอทางนโยบาย ร่างกฎหมาย หรือการออกคำสั่งทางบริหาร กรณีที่ไม่สามารถรับฟังความคิดเห็นได้ ไม่ว่าโดยเหตุผลใดๆ หน่วยงานดังกล่าวต้องขอความ ยินยอมจากรัฐมนตรีที่กำกับดูแลหน่วยงานและรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง (Ministerial Clearance) ทุกครั้ง มิฉะนั้นจะถือว่าข้อเสนอทางนโยบาย ร่างกฎหมาย หรือคำสั่งนั้น ยังมิได้ผ่านกระบวนการในฝ่ายบริหาร อย่างครบถ้วน (due process) หน่วยงานของรัฐซึ่งมิใช่ส่วนราชการ (non-department public bodies) ไม่ผูกพันในการปฏิบัติ ตามแนวทางปฏิบัติว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็น แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นส่วนใหญ่ได้ถือปฏิบัติ ตามแนวปฏิบัติดังกล่าว หลักเกณฑ์การรับฟังความคิดเห็น (1) ในการพิจารณากำหนดนโยบายเรื่องใดๆ ต้องมีการรับฟังความเห็นอย่างน้อย 1 ครั้ง โดย การรับฟังความคิดเห็นนั้นจะต้องดำเนินการอย่างกว้างขวางเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่า 12 สัปดาห์ ซึ่งต้อง มีการกำหนดวัตถุประสงค์ในการรับฟังความคิดเห็นตั้งแต่ขั้นเตรียมการ โดยการรับฟังความคิดเห็น เบื้องต้น (Primary consultation) กับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องหลัก (Principal stakeholders) และตัวแทนของ หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องโดยตรง (2) ข้อเสนอทางนโยบาย กลุ่มผู้ได้รับผลกระทบ คำถามในการรับฟังความเห็น และระยะเวลา ในการรังฟังความเห็นจะต้องชัดเจน (3) กระบวนการรับฟังความเห็นจะต้องชัดเจน กระชับ และกลุ่มคนส่วนใหญ่สามารถเข้าถึงได้ (4) จะต้องมีการให้คำตอบ (Response) ต่อความเห็นที่ได้รับ โดยต้องแสดงด้วยว่าความเห็นที่ ได้รับนั้น มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงข้อเสนอทางนโยบายอย่างไร (5) ต้องมีการตรวจสอบและประเมินประสิทธิภาพการดำเนินการรับฟังความเห็นของหน่วยงาน โดยผู้ประงานงานในการรับฟังความเห็นของหน่วยงาน (6) การรับฟังความเห็นต้องสอดคล้องกับหลักในการตรากฎหมายที่ดี (Better regulation best practice) ได้แก่ หลักความได้สัดส่วน หลักความรับผิดชอบ หลักความสม่ำเสมอ หลักความโปร่งใส และหลักการยึดเป้าหมาย 12 ในการรับฟังความเห็นของประชาชนเกี่ยวกับร่างกฎหมาย หน่วยงานที่รับผิดชอบต้องจัดทำ รายงานผลการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) และกรณีที่ ร่างกฎหมายที่จะเสนอนั้นอาจมีผลกระทบต่อภาครัฐหรือภาคเอกชน องค์กร การกุศล หรือธุรกิจขนาดเล็ก หน่วยงานที่รับผิดชอบต้องนำ RIA ออกรับฟังความคิดเห็นของประชาชนด้วย ผู้รับผิดชอบดำเนินการจะต้องขอความเห็นชอบด้านนโยบายจากฝ่ายบริหารอย่างน้อย 2 ครั้ง คือขอความเห็นชอบจากรัฐมนตรีที่รับผิดชอบหน่วยงานก่อนการดำเนินการรับฟังความคิดเห็น และขอ ความเห็นชอบจากรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องทั้งหมด (Collective ministerial agreement) ภายหลังจากมีการ ตอบความเห็น (Response) ที่ได้จากการรับฟังความเห็นและปรับปรุงนโยบายหรือร่างกฎหมายตามข้อมูล ที่ได้รับจากการรับฟังความเห็นแล้ว ภายหลังรับฟังความคิดเห็นประชาชนแล้ว ให้จัดทำรายงานสรุปความคิดเห็น (Summary of responses) โดยสรุปการวิเคราะห์ความคิดเห็นหลักของแต่ละคำถามหรือประเด็น พร้อมทั้งอธิบายว่า ความคิดเห็นหลักดังกล่าวมีผลทำให้มีการเปลี่ยนแปลงข้อเสนอทางนโยบายหรือร่างกฎหมายหรือไม่ เพราะเหตุใด รายงานสรุปความคิดเห็น เป็นสิ่งสำคัญในการสื่อสารให้ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการรับฟังความ คิดเห็นทราบว่าการรับฟังความคิดเห็นนั้นได้ส่งผลกระทบต่อกระบวนการตัดสินใจทางนโยบายอย่างไร อีกทั้งรายงานสรุปความคิดเห็นนั้น ยังเป็นเครื่องชี้ให้เห็นถึงความโปร่งใส ในกระบวนการตัดสินใจ ทางนโยบายของฝ่ายบริหาร และเสริมสร้างความเชื่อมั่นของประชาชนในกระบวนการรับฟังความคิดเห็น อีกด้วย หน่วยงานที่รับผิดชอบการรับฟังความคิดเห็นต้อง “เผยแพร่” รายงานสรุปความคิดเห็นเป็นการ ทั่วไป ทั้งในรูปแบบสิ่งพิมพ์ปกติและรูปแบบอิเล็กทรอนิกส์ โดยเผยแพร่ใน Website ของหน่วยงานและ Website กลางที่เก็บข้อมูลการรับฟังความคิดเห็นทั้งหมด พร้อมทั้งจัดส่งสรุปรายงานความเห็นดังกล่าว ไปยังรัฐมนตรีและหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง และ British Library ภายใน 3 เดือนนับแต่วันสิ้นสุด การดำเนินการรับฟังความเห็น ข้อมูลจากรายงานสรุปความคิดเห็นอาจถูกนำไปใช้เป็นข้อมูลในการจัดทำคำอธิบายประกอบร่าง กฎหมาย (Explanatory Note) เพื่อใช้เผยแพร่และเป็นข้อมูลในการพิจารณาร่างกฎหมายของรัฐสภา นอกจากนี้ กำหนดให้มีการประเมินประสิทธิภาพในการรับฟังความคิดเห็น โดยหน่วยงานที่ รับผิดชอบในการจัดรับฟังความคิดเห็น ทำการประเมินประสิทธิภาพการรับฟังความคิดเห็นทุกขั้นตอน โดยอาจให้ผู้ประสานงานในการรับฟังความคิดเห็นของหน่วยงาน (consultation coordinator) เป็น ผู้ประเมิน หรืออาจให้บุคคลอื่นซึ่งมิได้สังกัดหน่วยงานเดียวกับผู้จัดการรับฟังความคิดเห็นเป็นผู้ประเมิน ก็ได้แล้วจัดทำสรุปรายงานผลการประเมิน (Evaluation Report) เผยแพร่เป็นการทั่วไป การออกกฎหรือข้อบังคับของส่วนราชการ ซึ่งเรียกโดยรวมว่า “กฎเกณฑ์ลำดับรอง” (Statutory Instruments) ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือ (Consultation) ทำนองเดียวกับการตัดสินใจทางนโยบายและการออกกฎหมาย โดยรับฟังความคิดเห็นหรือปรึกษาหารือ กับผู้เชี่ยวชาญภายนอก และบุคคลผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการออกกฎหรือข้อบังคับนั้น 13 กระบวนการในการออกกฎเกณฑ์ลำดับรอง มี 3 ขั้นตอนคือ (1) กำหนดหลักเกณฑ์ โดยส่วนราชการที่มีหน้าที่รับผิดชอบ หรือรัฐมนตรีที่รักษาการตาม กฎหมายแม่บท (“primary legislation” or “parent Acts”) (2) การยกร่างกฎเกณฑ์ลำดับรอง (Drafting) โดยกองกฎหมายของส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง โดยทำการรับฟังความคิดเห็นหรือปรึกษาหารือกับผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มต่างๆ ข้าราชการและองค์กร ภายนอก โดยที่ต้องยึดหลักการ 5 ประการ คือ โปร่งใส (Transparency) ตรวจสอบได้ (Accountability) ได้สัดส่วน (Proportionality) ถูกต้องตรงกัน (Consistency) และตรงเป้าหมาย (Targeting) (3) การพิจารณากฎเกณฑ์ลำดับรองโดยรัฐสภา ตาม Statutory Instruments Act 1946 กำหนดวิธีการพิจารณากฎเกณฑ์ลำดับรองไว้ 2 ลักษณะ คือ 1. การพิจารณากฎเกณฑ์ลำดับรองที่ไม่ต้อง ได้รับการยืนยันจากรัฐสภา (Negative Procedure) และ 2. การพิจารณากฎเกณฑ์ลำดับรองที่ต้องได้รับ การยืนยันจากรัฐสภา (Affirmative Procedure) การรับฟังความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือในการออกกฎเกณฑ์ลำดับรอง (1) การรับฟังความคิดเห็นหรือปรึกษาหารือก่อนการพิจารณาของรัฐสภากับผู้มีส่วนได้เสีย (interested bodies) กลุ่มต่างๆ ข้าราชการและองค์กรภายนอก เพื่อนำผลที่ได้ มาเป็นข้อมูลในการยกร่าง กฎ ข้อบังคับ ส่วนการรับฟังความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือในระหว่างการพิจารณาของรัฐสภา โดย กลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ เข้ามามีส่วนในการตั้งข้อเรียกร้อง เพื่อผลประโยชน์ของกลุ่มตนในการพิจารณา ของคณะกรรมาธิการและรัฐสภา (2) รูปแบบการรับฟังความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือ มี 2 ลักษณะ คือ เป็นทางการและไม่ เป็นทางการ สรุปและข้อเสนอแนะ: จากการศึกษาอาจกล่าวโดยสรุปได้ว่าโครงสร้างทางกฎหมายในระดับกฎหมายสูงสุดของประเทศ ไทยยอมรับในหลักการของประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) ว่ามีความจำเป็น ซึ่งต้องกำหนดให้มีควบคู่ไปกับประชาธิปไตยทางผู้แทน (Representative Democracy)ที่ล้มลุก คลุกคลานมาตลอดช่วงเวลากว่า 75 ปีมาแล้ว แต่อย่างไรก็ตาม ระบบของสังคมโดยรวม ทั้งระบบกฎหมาย สถาบันทางการเมือง หน่วยงาน ภาครัฐ รวมทั้งภาคประชาชนยังขาดความรู้ ความเข้าใจ และความพร้อมในด้านการมีส่วนร่วมของ ประชาชน ซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายอย่างมากต่อทุกฝ่าย โจทย์ใหญ่ที่ทุกฝ่ายต้องร่วมกับขบคิดและหาคำตอบคือทำอย่างไรให้การมีส่วนร่วมของประชาชน ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญเกิดผลได้จริงในทางปฏิบัติ ในขณะที่รัฐบาลและหน่วยงานภาครัฐยังคง สามารถดำเนินการบริหารราชการแผ่นดินตามอำนาจหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยการเลือกใช้เครื่องมือหรือกลไกที่เหมาะสมกับประเทศไทย จากการเรียนรู้ประสบการณ์ด้านการมีส่วนร่วมของต่างประเทศ พบว่าเครื่องมือหรือกลไกที่ทำให้ เกิดการมีส่วนร่วมของประชาชนที่ได้สมดุลกับอำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินนั้น เกิดขึ้นได้ด้วยมี องค์ประกอบต่างๆ ทั้งจากการริเริ่มโดยรัฐบาล โดยการกำหนดเป็นนโยบาย เช่น สหราชอาณาจักรที่ใช้ 14 Open Government Doctrine มีกฎหมาย และมีกฎเกณฑ์ลำดับรอง และที่น่าสนใจยิ่งกว่านั้นคือแม้บาง กรณีไม่มีกฎหมายหรือกฎเกณฑ์บังคับให้ต้องปฏิบัติ เช่น หน่วยงานของรัฐซึ่งมิใช่ส่วนราชการ ซึ่งไม่ ผูกพันในการปฏิบัติตามแนวทางปฏิบัติว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็น แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่วนใหญ่ได้ถือปฏิบัติตามแนวปฏิบัติดังกล่าว ในขณะที่ประเทศไทยนั้น แม้ว่ามีกฎหมายเกี่ยวกับการมีส่วนร่วม แต่ยังมิได้พิจารณาแก้ไข เพิ่มเติมให้สอคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ และปรับปรุงให้สอดคล้องกันทั้งระบบ แม้มีระเบียบ สำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.2548 กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการในกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการดำเนินโครงการของรัฐ โดยมุ่งเน้นการ เผยแพร่ข้อมูลและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และเปิดช่องทางการรับฟังความคิดเห็นไว้อย่าง หลากหลาย แต่การบังคับใช้ยังขาดประสิทธิภาพและประสิทธิผล จากการศึกษาโครงการการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการร่างกฎหมาย ของสถาบัน พระปกเกล้า ภายใต้การสนับสนุนงบประมาณจากมูลนิธิเอเชีย มีการรับฟังความคิดเห็นประชาชน ในภูมิภาคต่างๆ และหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชน จากนั้นได้พิจารณายกร่างพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบาย สาธารณะ พ.ศ. ....3 ร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าวมีเจตนารมณ์ในการส่งเสริมและสนับสนุนให้ประชาชนมีส่วนร่วม ในกระบวนการนโยบายสาธารณะอย่างแท้จริง โดยกำหนดรับรองสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของ ประชาชน ในขณะเดียวกันกำหนดให้เป็นหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐในการส่งเสริมและสนับสนุนการ มีส่วนร่วมของประชาชนด้วยรูปแบบ วิธีการต่างๆ ตามความเหมาะสม ทั้งนี้ กลไกสำคัญที่จะช่วยทำให้ การ มีส่วนร่วมของประชาชนเกิดขึ้นได้ และเป็นการมีส่วนร่วมที่มีความหมาย (Meaningful Participation) คือคณะกรรมการการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ อีกทั้ง มีมาตรการส่งเสริม สนับสนุน และช่วยเหลือทั้งในส่วนของหน่วยงานของรัฐในฐานะผู้มีหน้าที่ส่งเสริมและ สนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยตรงและประชาชนทั่วไป ซึ่งร่างพระราชบัญญัติฯ มีข้อเด่น 7 ประการดังนี้ ประการแรก เป็นกฎหมายกลางว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งมุ่งส่งเสริมและสนับสนุน การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ (Promote Participation in Policy Process) ทั้งนี้ ในกรณีที่มีกฎหมายเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมเป็นการเฉพาะอยู่แล้ว หากกฎหมายดังกล่าว มีหลักเกณฑ์ที่มีมาตรฐานในด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนสูงกว่ากฎหมายฉบับนี้ก็ให้บังคับตาม กฎหมายเฉพาะนั้นๆ แต่ถ้ามีมาตรฐานการมีส่วนร่วมน้อยกว่าก็ให้บังคับตามกฎหมายฉบับนี้ ยกเว้น การมีส่วนร่วมในระดับท้องถิ่นให้กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชน ในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งต้องกำหนดหลักเกณฑ์และกลไกว่าด้วยการมีส่วน 3 รายละเอียด โปรดดูในรายงานการศึกษา เรื่อง การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบาย สาธารณะ โดยสถาบันพระปกเกล้า เสนอต่อมูลนิธิเอเชีย 15 ร่วมของประชาชนในระดับท้องถิ่นให้สอดคล้องและโดยคำนึงถึงมาตรฐานการมีส่วนร่วมตามกฎหมาย ว่าด้วยการมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะฉบับนี้ด้วย การมีกฎหมายกลางเช่นนี้ ทำให้ระบบการบังคับใช้และการตีความกฎหมายเป็นเอกภาพและ สอดคล้องกับเจตนารมณ์อันแท้จริง ซึ่งหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่รับผิดชอบงานด้านการมีส่วนร่วม สามารถปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง เพราะมีกฎหมายกำหนดและให้อำนาจไว้โดยชัดแจ้ง ซึ่งใน อดีตนั้นไม่มีกฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยตรง แม้มีความพยายามยกร่างและนำเสนอ เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาจำนวนมากก็ตาม ประการที่สอง กำหนดหลักการพื้นฐานในการมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ และกำหนดกระบวนการ ขั้นตอน และแนวทางการปฏิบัติ โดยกำหนดไว้ในกฎหมายฉบับนี้ และให้ คณะกรรมการฯ พิจารณากำหนดหลักการดังกล่าวได้ด้วย ทำให้หน่วยงานของรัฐ ประชาชน รวมทั้งกลไก ในกระบวนการมีส่วนร่วมดำเนินการได้อย่างถูกต้อง หากละเลยหรือดำเนินการไม่ถูกต้องอาจถูกทักท้วง และเรียกร้องให้ดำเนินการให้ถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนดได้ หน่วยงานของรัฐกำหนดกฎ ระเบียบ วิธีการหรือดำเนินการให้ประชาชนมีส่วนร่วมอันเป็น กฎเกณฑ์การปฏิบัติภายในได้เอง ทำให้สามารถปฏิบัติงานตามอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบได้อย่าง ถูกต้อง ครอบคลุม และเหมาะสมกับแต่ละกรณี ทั้งนี้ ตามหลักการพื้นฐานในการมีส่วนร่วม ในกระบวนการนโยบาย โดยที่หน่วยงานของรัฐอาจขอปรึกษาหารือหรือคำแนะนำจากคณะกรรมการฯ ในการดำเนินการดังกล่าวได้ ประการที่สาม สร้างสมดุลในการใช้อำนาจกำหนดนโยบายสาธารณะ กล่าวคือ แม้ว่ารัฐบาล รวมถึงหน่วยงานของรัฐต่างๆ มีความชอบธรรมในการกำหนดนโยบายสาธารณะ แต่การกำหนดนโยบาย สาธารณะนั้น จำเป็นต้องให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมด้วย เนื่องจากต้องยึดประโยชน์ต่อประชาชนและ ประเทศชาติโดยรวมเป็นหลัก และต้องไม่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนและชุมชนในด้านต่างๆ หากจำเป็นต้องดำเนินนโยบายสาธารณะและมีผลกระทบหรือก่อให้เกิดความเสียหาย ต้องมีมาตรการ เยียวยาและชดใช้อย่างเป็นธรรม ประการที่สี่ กำหนดมาตรการสนับสนุนช่วยเหลือหน่วยงานของรัฐและประชาชนเพื่อให้การ บังคับใช้กฎหมายเกิดประสิทธิภาพประสิทธิผลมากที่สุด ดังนี้ (1) ให้คำปรึกษาแนะนำ และเสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐในการตราหรือแก้ไขเพิ่มเติม กฎหมาย กฎ หรือระเบียบ รวมทั้งสนับสนุนและให้คำปรึกษาเกี่ยวกับการปฏิบัติงาน เพื่อส่งเสริมและ สนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชน (2) กำหนดให้มีการให้ข้อมูลข่าวสารที่ถูกต้องและเพียงพอแก่ประชาชน เพื่อให้การมีส่วนร่วม เป็นไปอย่างมีคุณภาพ และให้ความรู้แก่ประชาชนเพื่อเสริมสร้างความเข้มแข็ง เพิ่มเครือข่ายและ พัฒนาการมีส่วนร่วมของประชาชน (3) กำหนดให้มีกลไกช่วยเหลือประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากการดำเนินนโยบายสาธารณะ โดยแต่งตั้งเจ้าหน้าที่คุ้มครองสิทธิของประชาชน เพื่อให้ความช่วยเหลือในการดำเนินคดี ประการที่ห้า นอกจากกำหนดหลักการ กระบวนการ รูปแบบและแนวทางการมีส่วนร่วมไว้ใน กฎหมายดังกล่าวมาแล้วข้างต้น และกำหนดให้คณะกรรมการมีอำนาจในการกำหนดหลักการพื้นฐานใน

การมีส่วนร่วมแล้ว เพื่อให้การบังคับใช้เกิดผลในทางปฏิบัติ โดยที่ได้กำหนดรูปแบบ และวิธีการมีส่วนร่วมในระดับต่างๆ ไว้อย่างชัดเจน ดังนี้

(1) การให้ข้อมูลที่ถูกต้องและเพียงพอ ดังเช่นที่กำหนดไว้ใน มาตรา 8 (๑) มาตรา 12 มาตรา 13 มาตรา 14 มาตรา 15 มาตรา 16

(2) การมีส่วนร่วมในการรับข้อมูลและรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ดังเช่นที่กำหนดไว้ใน มาตรา 8 (2) มาตรา 10 มาตรา 12 มาตรา 13 มาตรา 15

(3) การมีส่วนร่วมในการจัดทำหรือปฏิบัติตามนโยบายสาธารณะ มาตรา 8 (3) ดังเช่นที่กำหนด ไว้ใน มาตรา 10

(4) การมีส่วนร่วมในการตัดสินใจในนโยบายสาธารณะ ดังเช่นที่กำหนดไว้ใน มาตรา 8 (4) มาตรา 12 มาตรา 14 มาตรา 15 วรรคสอง

(5) การมีส่วนร่วมในการติดตามประเมินผลนโยบายสาธารณะ ดังเช่นที่กำหนดไว้ใน มาตรา 8

(5) มาตรา 10 มาตรา 17

(6) การมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการใช้อำนาจของหน่วยงานของรัฐ ดังเช่นที่กำหนดไว้ในมาตรา 8 (6) มาตรา 17 มาตรา 18

(7) การมีส่วนร่วมในการเสนอหรือพิจารณาแก้ไขเปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกนโยบายสาธารณะ ดังเช่นที่กำหนดไว้ใน มาตรา 8 (7) มาตรา 17

ประการที่หก กำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมได้ตลอดกระบวนการนโยบายสาธารณะด้วยรูปแบบ วิธีการ และในระดับที่แตกต่างกันไปตามความเหมาะสม ดังนี้

1. ก่อนอนุมัติหรือให้ความเห็นชอบนโยบายสาธารณะ หน่วยงานของรัฐต้อง

1.1 จัดให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง มีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะที่อาจมีผลกระทบต่อประชาชนและชุมชนก่อนเสนอให้ผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายอนุมัติหรือให้ความเห็นชอบ

1.2 ก่อนตัดสินใจดำเนินนโยบายสาธารณะที่มีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือมีผลต่อส่วนได้เสียอื่นของประชาชนหรือชุมชน หน่วยงานของรัฐ

(1) ต้องเปิดเผยข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผล เพื่อให้ประชาชนหรือชุมชนที่อาจได้รับผลกระทบได้รับทราบ

(2) ต้องจัดรับฟังความคิดเห็นและปรึกษาหารือผู้มีส่วนได้เสีย

(3) ต้องนำผลการรับฟังความคิดเห็นมาพิจารณาประกอบในกระบวนการตัดสินใจดำเนินนโยบายสาธารณะ และต้องหลีกเลี่ยงการดำเนินการที่จะมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขอนามัยคุณภาพชีวิต หรือมีผลต่อส่วนได้เสียอื่นของประชาชนหรือชุมชน ยกเว้นกรณีจำเป็นเพื่อประโยชน์สาธารณะ แต่หน่วยงานของรัฐต้องจัดให้มีมาตรการป้องกันหรือมาตรการเยียวยาหรือชดเชยผลกระทบของนโยบายสาธารณะที่เหมาะสมและเป็นธรรม

2. ระหว่างดำเนินนโยบายสาธารณะ หน่วยงานของรัฐต้อง

2.1 จัดทำรายงานความก้าวหน้าของการดำเนินนโยบายสาธารณะ เผยแพร่ให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทราบ อย่างน้อยต้องไม่น้อยกว่า 1 ครั้ง/ปี

2.2 ผูกพันในการปฏิบัติตามประกาศการตัดสินใจในการดำเนินโยบายสาธารณะ

2.3 อาจจัดให้ประชาชนและชุมชนมีส่วนร่วมในการดำเนินนโยบายสาธารณะได้ตามความเหมาะสม

2.4 จัดให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง มีส่วนร่วมในการเสนอหรือพิจารณาแก้ไขเปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกนโยบายสาธารณะ

2.5 กรณีที่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเห็นว่านโยบายสาธารณะก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนและชุมชน และมิได้ดำเนินการตามมาตรการป้องหันหรือเยียวยา หรือดำเนินการแก้ไขปัญหาและผลกระทบที่เกิดขึ้น มีสิทธิยื่นคำร้องต่อหน่วยงานของรัฐเพื่อให้พิจารณาดำเนินการตามาตรการป้องกันหรือเยียวยาหรือแก้ไขปัญหาและผลกระทบดังกล่าวได้ ซึ่งหากมีผลกระทบอย่างร้ายแรงต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมสุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใด ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องสามารถยื่นคำร้องต่อหน่วยงานของรัฐเพื่อให้ทบทวนหรือยกเลิกนโยบายสาธารณะนั้นได้

3. ภายหลังดำเนินนโยบายสาธารณะ หน่วยงานของรัฐต้อง

3.1 จัดรับฟังความคิดเห็นต่อการดำเนินนโยบายสาธารณะ

3.2 อาจจัดให้ประชาชนและชุมชนมีส่วนร่วมในการติดตามประเมินผลนโยบายสาธารณะ

3.3 ผู้ได้รับผลกระทบจากการดำเนินนโยบายสาธารณะเกินกว่าที่มีประกาศการตัดสินใจ

มีสิทธิร้องขอต่อคณะกรรมการ เพื่อแต่งตั้งเจ้าหน้าที่คุ้มครองสิทธิของประชาชน และมอบหมายให้ดำเนินคดีได้

ทั้งนี้ เจ้าหน้าที่คุ้มครองสิทธิของประชาชนมีอำนาจฟ้องเรียกค่าเสียหายให้แก่ผู้ร้องขอได้ โดยให้ได้รับการยกเว้นค่าฤชาธรรมเนียมด้วย

ประการที่เจ็ด กำหนดหลักเกณฑ์การจัดรับฟังความคิดเห็น ดังนี้

1. ต้องดำเนินการให้ประชาชนได้รับข้อมูลหรือข้อเท็จจริงเกี่ยวกับ

1.1 สาระสำคัญของนโยบายสาธารณะ

1.2 สถานที่ วิธีการ ขั้นตอนและระยะเวลาที่จะดำเนินการ

1.3 เหตุผลและความจำเป็นที่ต้องดำเนินการ

1.4 ผลกระทบของการดำเนินการ ทั้งผลดีและผลเสีย รวมทั้งมาตรการป้องกันหรือแก้ไขในกรณีที่อาจมีผลเสีย

1.5 การวิเคราะห์ความคุ้มค่า

1.6 รายละเอียดอื่นใดที่จะทำให้เกิดความเข้าใจในการดำเนินนโยบายสาธารณะ

ทั้งนี้ คณะกรรมการมีอำนาจกำหนดแนวทางเพื่อให้หน่วยงานของรัฐจัดหาข้อมูลหรือข้อเท็จจริง และการเผยแพร่แก่ประชาชน

2. เมื่อจัดรับฟังความคิดเห็นแล้ว ให้ประกาศการตัดสินใจโดยแสดงถึงเหตุผล ความจำเป็นมาตรการในการป้องกันหรือเยียวยา และการแก้ไขปัญหาและผลกระทบ ความคุ้มค่าของผลประโยชน์สาธารณะและทางเลือกที่เหมาะสมที่สุด โดยเปิดเผยต่อสาธารณะเพื่อให้ประชาชนสามารถตรวจสอบได้

รายการอ้างอิง

กุลธน ธนาพงศธร. หลักการกำหนดนโยบายของรัฐ. กรุงเทพฯ: สาขาบริหารรัฐกิจ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2519.

คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม และคณะ. แนวทางการเสริมสร้างประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 : ปัญหา อุปสรรค และทางออก. กรุงเทพฯ:ธรรมดาเพรส, 2545.

คณะกรรมาธิการการมีส่วนร่วมของประชาชน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ. พิจารณาศึกษาเรื่องร่างพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชน พ.ศ. .... กรุงเทพฯ: สำนักเลขาธิการวุฒิสภาปฎิบัติหน้าที่สำนักงานเลขาธิการสภานิติบัญญัติแห่งชาติ, ม.ป.ป.

เจมส์ แอล เครย์ตัน. คู่มือการมีส่วนร่วมของประชาชนการตัดสินใจที่ดีกว่าโดยให้ชุมชนมีส่วนร่วม. แปลโดย วันชัย วัฒนศัพท์ และคณะ. ขอนแก่น: ศิริภัณฑ์ ออฟเซ็ท, 2551.

เฉลิม เกิดโมลี. แนวทางการมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบาย. เอกสารประกอบการเสวนาวิพากษ์ตัวแบบการมีส่วนร่วมของประชาชน, 2543. เดชรัตน์ สุขกำเนิด. ขยาย “มาบตาพุด”: การเบียดเบียนที่ไม่สิ้นสุดในยุคเศรษฐกิจพอเพียง. ประชาไท.ค้นวันที่ 3 มีนาคม 2552.จาก www.prachatai.com/05web/th/home/page2.php?mod=mod_ptcms&ID=6625&Key=HilightNews.

เดชรัต สุขกำเนิด และคณะ. อนาคตระยองเส้นทางสู่สังคมสุขภาพ. นนทบุรี: บริษัทคุณาไทย(วนิดาการพิมพ์), 2551.

ถวัลย์รัฐ วรเทพพุฒิพงษ์. การกำหนดและการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎีและการระยุกต์ใช้. กรุงเทพฯ : คณะรัฐประศาสนศาสตร์. สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, 2540.

ถวิลวดี บุรีกุล และคณะ. คู่มือการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วมของหน่วยงานภาครัฐในระดับจังหวัด. กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, 2551.

ถวิลวดี บุรีกุล และเมธิศา พงษ์ศักดิ์ศรี. สนทนากลุ่ม : เทคโนโลยีเพื่อการมีส่วนร่วมและการเก็บข้อมูลเพื่อการวิจัย. กรุงเทพฯ: จรัญสนิทวงศ์การพิมพ์, 2548.

ทรงวุฒิ พัฒแก้ว. วิกฤติอุตสาหกรรมเหล็กหนักกว่าปี 40 รัฐ-เอกชน ย้ำต้องเดินหน้าเหล็กต้นน้ำในไทย. ค้นวันที่ 22 พฤษภาคม 2552. จาก http://gotoknow.org/industry/248846

ทศพร ศิริสัมพันธ์. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2539.

นิธิ เอียวศรีวงษ์. การเมืองหรือธุรกิจของโซ่ข้อกลาง. ค้นวันที่ 3 มีนาคม 2552. จาก www.nidambel.net/ekonomiz/2007q4/2007december07p7.htm บวรศักดิ์ อุวรรณโณ และถวิลวดี บุรีกุล. ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy). กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า, 2548.

บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์. กระบวนการตัดสินใจทางการเมืองเรื่องสิ่งแวดล้อมในระยะเปลี่ยนผ่านของ สังคมไทย. ในเอกสารประกอบการประชุมวิชาการสถาบันประปกเกล้า ครั้งที่ 10 ประจำปี 2551. กรุงเทพฯ: ส เจริญ การพิมพ์, 2551.

ประเวศ วะสี. กระบวนการนโยบายสาธารณะ (Public Policy Process). พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ :มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ, 2549.

รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์. ทางเลือกทางรอดในยุคโลกาภิวัตน์. ค้นวันที่ 22 พฤษภาคม 2552. จาก http://midnightuniv.org/miduniv2001/newpage7.html.

วุฒิชัย วชิรเมธี. การสร้างวัฒนธรรมธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมในสังคมไทย. ในเอกประกอบการประชุมวิชาการสถาบันประปกเกล้า ครั้งที่ 10 ประจำปี 2551. กรุงเทพฯ: ส เจริญการพิมพ์, 2551.

ศุภชัย ยาวะประภาษ. นโยบายสาธารณะ. พิมพ์ครั้งที่ 6. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2548.

สมบัติ ธำรงธัญวงศ์. นโยบายสาธารณะ : แนวความคิด การวิเคราะห์และกระบวนการ. กรุงเทพฯ :คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, 2545

สถาบันสิ่งแวดล้อมไทยและคณะ. คู่มือตัวชี้วัดธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อม ฉบับประชาชน. กรุงเทพ:สถาบันสิ่งแวดล้อมไทย, 2550

สำนักกรรมาธิการ 2. รายงานของคณะกรรมาธิการการมีส่วนร่วมของประชาชน สภานิติบัญญัติ แห่งชาติ พิจารณาศึกษาเรื่องร่างพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชน พ.ศ. ....

กรุงเทพฯ: สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา, ม.ป.ป.

Anderson, James E. Public Policy Making. U.S.A.: Houghton Mifflin Company, 2000.

Easton, David. The political system. Newyork : Knopf, 1953.

Sharkansky ,Ira. Policy Analysis in Political Science. Chicago: Markham, 1970.

Peterson Steven A. Pubblic Policy. In. Encyclopedia of Public Administration and Public Policy. Vol. 2. Newyork : Marcel Dekker, 2003. United nations. The Aarhus Convention:An Implementation Guide. Geneva: United Nations, 2000.