การปฏิรูปประเทศตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560
ผู้เรียบเรียง: ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พนารัตน์ มาศฉมาดล
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : นายภัทระ คำพิทักษ์
การปฏิรูปประเทศตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560
หลักการปฏิรูปประเทศเป็นเรื่องสืบเนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 กำหนดให้มีการปฏิรูปประเทศในด้านต่าง ๆ อันเป็นผลให้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบบที่ 1) พุทธศักราช 2558 ได้กำหนดให้มีสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศขึ้นเพื่อดำเนินการให้เกิดการปฏิรูปด้านต่าง ๆ สืบต่อจากสภาปฏิรูปแห่งชาติต่อไป ส่งผลให้ในการจัดทำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้นำเอาหลักการเรื่องการปฏิรูปประเทศมากำหนดไว้ให้รัฐต้องจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติ (มาตรา 65) เพื่อเป็นเป้าหมายระยะยาวในการพัฒนาประเทศ ประกอบกับมาตรา 257 – 261
ความหมายของการปฏิรูปประเทศ
คำว่า “ปฏิรูป” ความหมายตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 หมายถึง ปรับปรุงให้สมควร เช่น ปฏิรูปบ้านเมือง[1] “การปฏิรูปประเทศ” จึงหมายถึง การปรับเปลี่ยนโครงสร้างในแต่ละด้านอันเป็นองค์ประกอบสำคัญต่อการปกครองประเทศ เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชนทั้งประเทศ[2]
การปฏิรูปประเทศตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยในฉบับปัจจุบันนี้จึงได้กำหนดเป็นบทบัญญัติเพิ่มขึ้นใหม่เพื่อเป็นกลไกสำคัญให้เกิดการปฏิรูปประเทศในด้านต่าง ๆ เพื่อให้ประเทศขับเคลื่อนไปได้อย่างมั่งคง ยั่งยืนไว้จำนวน 5 มาตรา ตั้งแต่มาตรา 257 – 261
ประเด็นในการปฏิรูปประเทศตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญหมวด 16 การปฏิรูปประเทศกำหนดไว้ 5 มาตรา กล่าวคือ
- มาตรา 257 เป็นบทบัญญัติเกี่ยวกับการกำหนดเป้าหมายการปฏิรูป
- มาตรา 258 เป็นบทบัญญัติที่กำหนดประเด็นการปฏิรูปว่า ต้องดำเนินการปฏิรูปอย่างน้อย
7 ด้าน รวม 32 ประเด็น
- มาตรา 259 เป็นบทบัญญัติที่กำหนดกลไกในการปฏิรูปในภาพรวม
- มาตรา 260 - 261 กำหนดกรอบการดำเนินการในเรื่องการปฏิรูป 2 เรื่อง ที่เป็นรากฐานสำคัญ คือ การปฏิรูปกระบวนการบังคับใช้กฎหมายและการปฏิรูปการศึกษา รายละเอียดดังต่อไปนี้
1. เป้าหมายในการปฏิรูปประเทศ (มาตรา 257)
รัฐธรรมนูญกำหนดเป้าหมายในการปฏิรูปประเทศเพื่อให้ประเทศ (1) เกิดความสงบเรียบร้อย ความสามัคคีปรองดอง มีการพัฒนาอย่างยั่งยืนตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง และมีความสมดุลระหว่างการพัฒนาด้านวัตถุกับการพัฒนาด้านจิตใจ เป็นธรรม ประชาชนมีความสุข (2) สังคมมีความสงบสุข เป็นธรรม และมีโอกาสอันทัดเทียมกันเพื่อขจัดความเหลื่อมล้ำ (3) ประชาชนมีความสุข มีคุณภาพชีวิตที่ดี และมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศและการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
2. กรอบในการปฏิรูปประเทศ (มาตรา 258)
รัฐธรรมนูญกำหนดกรอบในการปฏิรูปประเทศอย่างน้อย 7 ด้าน ได้แก่ ด้านการเมือง ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ด้านกฎหมาย ด้านกระบวนการยุติธรรม ด้านการศึกษา ด้านเศรษฐกิจ ด้านอื่นๆ เช่น ด้านทรัพยากรธรรมชาติ การถือครองที่ดิน ระบบหลักประกันสุขภาพ การปฏิรูปประเทศทั้ง 7 ด้านนี้เป็นสิ่งที่ไม่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใดมาก่อน ทั้งนี้ ในการปฏิรูปในด้านต่าง ๆ นั้น จะบัญญัติแต่เฉพาะเป้าหมายและหลักการสำคัญของการปฏิรูปไว้ในรัฐธรรมนูญเท่านั้น เพื่อเป็นกรอบให้หน่วยงานหรือองค์กรที่รับผิดชอบโดยตรงเป็นผู้กำหนดวิธีการดำเนินการเพื่อให้เกิดการปฏิรูปอย่างเป็นรูปธรรม
1) ด้านการเมือง กำหนดขึ้นโดยมีเป้าหมายเพื่อให้ประชาชนมีความรู้ในเรื่องระบอบประชาธิปไตย และมีส่วนร่วมในการพัฒนาพรรคการเมือง ให้ประชาชนใช้สิทธิเลือกตั้งและออกเสียงประชามติโดยอิสระ มีกลไกที่กำหนดความรับผิดชอบของพรรคการเมือง มีกลไกที่กำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตและรับผิดชอบต่อประชาชนในการปฏิบัติหน้าที่ของตน และ มีกลไกแก้ไขปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองโดยสันติวิธี
2) ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน มีเป้าหมายเพื่อให้เกิดการปรับปรุงและพัฒนาโครงสร้าง ระบบการบริหารงานของรัฐ และแผนกำลังคนภาครัฐให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงด้วยการนำเทคโนโลยีมาประยุกต์ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อการบริหารราชการแผ่นดิน ปรับปรุงและพัฒนาการบริหารงานบุคคลภาครัฐเพื่อจูงใจให้ผู้มีความรู้ความสามารถอย่างแท้จริงเข้ามาทำงานในหน่วยงานของรัฐ และ ให้มีการปรับปรุงระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐให้มีความคล่องตัว เปิดเผย ตรวจสอบได้ และมีกลไกในการป้องกันการทุจริตทุกขั้นตอน
3) ด้านกฎหมาย มีเป้าหมายหลัก คือ การปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ ที่ใช้บังคับอยู่ก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ให้สอดคล้องกับหลักการตามมาตรา 77 และพัฒนาให้สอดคล้องกับหลักสากล กำหนดผู้รับผิดชอบที่ชัดเจน และไม่สร้างภาระแก่ประชาชนเกินความจำเป็น พร้อมทับการปฏิรูปการศึกษากฎหมายให้ผู้เรียนกฎหมายยึดมั่นในคุณธรรมและจริยธรรมของนักกฎหมาย และ พัฒนาระบบฐานข้อมูลกฎหมายของรัฐโดยใช้เทคโนโลยีต่าง ๆ เพื่อให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลกฎหมายได้สะดวก
4) ด้านกระบวนการยุติธรรม กำหนดระยะเวลาดำเนินงานในทุกขั้นตอนของกระบวนการยุติธรรมที่ชัดเจน และมีกลไกช่วยเหลือประชาชนผู้ขาดแคลนทุนทรัพย์ให้เข้าถึงกระบวนการยุติธรรม ปรับปรุงระบบการสอบสวนคดีอาญาให้มีการตรวจสอบและถ่วงดุลระหว่างพนักงานสอบสวนกับพนักงานอัยการอย่างเหมาะสม กำหนดให้มีหน่วยงานบริการด้านนิติวิทยาศาสตร์มากกว่าหนึ่งหน่วยงานที่มีอิสระจากกัน เพื่อเป็นการลดการใช้ดุลพินิจของพนักงานสอบสวน กำหนดให้มีการเสริมสร้างและพัฒนาวัฒนธรรมองค์กรขององค์กร กำหนดให้มีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับหน้าที่ อำนาจ และภารกิจของตำรวจและเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของข้าราชการตำรวจให้เกิดประสิทธิภาพ
ในการปฏิรูปด้านกระบวนการยุติธรรมให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งดำเนินการปฏิรูปให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ (6 เมษายน พ.ศ. 2560) ถ้าการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายดังกล่าวยังไม่แล้วเสร็จ ให้การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจดำเนินการตามหลักอาวุโสตามหลักเกณฑ์ที่คณะรัฐมนตรีกำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 260 วรรคสองและวรรคสาม)
คณะรัฐมนตรีทำหน้าที่แต่งตั้งคณะกรรมการปรับปรุงกฎหมายด้านกระบวนการยุติธรรม ประกอบด้วย
(1) ผู้ทรงคุณวุฒิที่ไม่เคยเป็นตำรวจมาก่อนซึ่งมีความรู้ความซื่อสัตย์สุจริตและเที่ยงธรรม เป็นประธาน (2) ผู้เป็นหรือเคยเป็นข้าราชการตำรวจซึ่งอย่างน้อยต้องมีผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติรวมอยู่ด้วยมีจำนวนตามที่คณะรัฐมนตรีกำหนด เป็นกรรมการ (3) ผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีความรู้ความซื่อสัตย์สุจริตและเที่ยงธรรมเป็นที่ประจักษ์และไม่เคยเป็นข้าราชการตำรวจมาก่อน มีจำนวนเท่ากับกรรมการตาม (2) เป็นกรรมการ และ (4) ปลัดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงยุติธรรม เลขาธิการสำนักงานศาลยุติธรรม และอัยการสูงสุด เป็นกรรมการ (มาตรา 260 วรรคแรก)
5) ด้านการศึกษา เป็นการดำเนินการให้เด็กเล็กได้รับการดูแลและพัฒนา พร้อมทั้งการกำหนดกลไกและระบบการผลิต คัดกรองและพัฒนาผู้ประกอบวิชาชีพครูที่มีความรู้ความสามารถและได้รับค่าตอบแทนที่เหมาะสม มีการกำหนดกลไกสร้างระบบคุณธรรมในการบริหารงานบุคคลของผู้ประกอบวิชาชีพครู ปรับปรุงการจัดการเรียนการสอนทุกระดับเพื่อให้ผู้เรียนสามารถเรียนได้ตามความถนัด พร้อมทั้งการตรากฎหมายเพื่อจัดตั้งกองทุนตามมาตรา 54 วรรคหก ให้แล้วเสร็จ ทั้งนี้ ในการปฏิรูปการศึกษากำหนดให้คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งคณะกรรมการภายในหกสิบวันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ เพื่อดำเนินการศึกษาและจัดทำข้อเสนอแนะและร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องในการดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายเพื่อเสนอคณะรัฐมนตรีภายในสองปีนับแต่วันที่ได้รับการแต่งตั้ง[3]
ในการปฏิรูปด้านการศึกษา รัฐะรรมนูญมาตรา 261 กำหนดให้มีคณะกรรมการที่มีความเป็นอิสระคณะหนึ่งที่คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งให้แล้วเสร็จายในหกสิบวันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ทำหน้าที่ดำเนินการศึกษาและจัดทำข้อเสนอแนะและร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องห้แล้วเสร็จและเสนอต่อคณะรัฐมนตรีภายในสองปีนับแต่วันที่ได้รับการแต่งตั้งในการดำเนินการให้บรรลุเป้าหมาย
6) ด้านเศรษฐกิจ มีเป้าหมายเพื่อขจัดอุปสรรคและเสริมสร้างความสามารถในการแข่งขันของประเทศ สร้างกลไกเพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการนำความคิดสร้างสรรค์และเทคโนโลยีที่ทันสมัย ปรับปรุงระบบภาษีอากรให้มีความเป็นธรรม ลดความเหลื่อมล้ำ เพิ่มพูนรายได้ และ สร้างกลไกเพื่อส่งเสริมสหกรณ์และผู้ประกอบการแต่ละขนาดให้มีความสามารถในการแข่งขันอย่างเหมาะสม ทั้งนี้ แนวคิดในการปฏิรูประบบเศรษฐกิจสอดคล้องกับแนวนโยบายแห่งรัฐในรัฐธรรมนูญมาตรา 75 ในการจัดระบบเศรษฐกินต้องให้ความเป็นธรรมและยั่งยืนให้ประชาชนสามารถพึ่งพาตนเองได้ตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง
7) ด้านอื่น ๆ นอกเหนือจากการปฏิรูปประเทศในด้านต่าง ๆ ทั้ง 6 ด้านที่ผ่านมา รัฐธรรมนูญยังได้กำหนดให้มีการปฏรูปประเทศในอีกหลายด้าน เช่น ระบบบริหารจัดการทรัพยากรน้ำที่มีประสิทธิภาพ การกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรม ระบบจัดการและกำจัดขยะมูลฝอยที่มีประสิทธิภาพ ปรับระบบหลักประกันสุขภาพ ระบบการแพทย์ปฐมภูมิ
กลไกการปฏิรูปประเทศตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
รัฐธรรมนูญมาตรา 259 วรรคแรกและวรรคสอง กำหนดกลไกการปฏิรูปประเทศให้เริ่มดำเนินการปฏิรูปในแต่ละด้านภายในหนึ่งปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ (นับตั้งแต่วันที่ 6 เมษายน 2560) รวมตลอดทั้งผลสัมฤทธิ์ที่คาดหวังว่าจะบรรลุในระยะเวลาห้าปี ทั้งนี้ บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้มีกฎหมายว่าด้วยแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ และกำหนดให้ตรากฎหมายและประกาศใช้บังคับภายในหนึ่งร้อยยี่สิบวันนับแต่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ซึ่งอย่างน้อยกฎหมายดังกล่าวต้องมี
- วิธีการจัดทำแผน
- การมีส่วนร่วมของประชาชนและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
- ขั้นตอนในการดำเนินการปฏิรูปประเทศ
- การวัดผลการดำเนินการ
นอกจากนี้ ในระหว่งที่ยังไม่มีการประกาศใช้กฎหมายดังกล่าว รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้ให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการปฏิรูปโดยอาศัยหน้าที่และอำนาจที่มีอยู่แล้วไปพลางก่อนโดยไม่ต้องอาศัยกฎหมายว่าด้วยแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูป (มาตรา 259 วรรคท้าย)
บรรณานุกรม
พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554. ออนไลน์ http://www.royin.go.th/dictionary/. เข้าถึงเมื่อ 5 สิงหาคม 2562.
สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง. สาระน่ารู้เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ ชุด “การปฏิรูปประเทศและการปกครองท้องถิ่น”. พฤศจิกายน 2560.
สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. ความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560. พฤษภาคม 2562.
หนังสืออ่านเพิ่มเติม
สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, ภาพรวมการปฏิรูปประเทศ : มีนาคม 2561, ออนไลน์, http://www.nesdb.go.th/, 5 สิงหาคม 2562.
"สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง. สาระน่ารู้เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ ชุด “การปฏิรูปประเทศและการปกครองท้องถิ่น”. พฤศจิกายน 2560.
สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, บทความวิชาการ เรื่อง การปฏิรูปประเทศตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560, มิถุนายน 2560.
ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง การประกาศแผนการปฏิรูปประเทศ, ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 135 ตอนที่ 24ก., 6 เมษายน 2561.
[1] พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554, ออนไลน์ http://www.royin.go.th/dictionary/, เข้าถึงเมื่อ 5 สิงหาคม 2562.
[2] "สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง. สาระน่ารู้เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ ชุด “การปฏิรูปประเทศและการปกครองท้องถิ่น”. พฤศจิกายน 2560, หน้า 1.
[3] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. ความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560. พฤษภาคม 2562, หน้า 470.
