การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ

ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ดร.ยุทธพร อิสรชัย

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์ ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ

 

          การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเป็นกระบวนการทางการเมืองที่มีความสำคัญในระบบการเมืองแบบประชาธิปไตยเสรีนิยมสมัยใหม่ ในกรณีของประเทศไทย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ทำให้การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐมีความชัดเจนกว่าในอดีต โดยเฉพาะมุ่งสู่การสร้างประสิทธิภาพและประสิทธิผลทางการเมือง (Political Efficacy) จากการออกแบบสถาบันทางการเมือง (Political Institution) ในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐด้วยการสร้างกลไกองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

          อย่างไรก็ตาม เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวใช้บังคับไปได้เป็นระยะเวลาหนึ่ง ปรากฏว่ามีปัญหาและอุปสรรคหลายประการซึ่งจะต้องได้รับการปรับปรุงแก้ไขต่อไป ภายหลังการรัฐประหาร พ.ศ. 2549 มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 หลังจากการรัฐประหารใน พ.ศ. 2557 ซึ่งเป็นฉบับที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน ก็ยังคงมีหลักการของการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐอยู่ แม้ว่าได้มีการเปลี่ยนแปลงลักษณะขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญรวมทั้งกระบวนการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่แตกต่างจากรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับในบางส่วน จึงสะท้อนให้เห็นว่าการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเป็นสิ่งสำคัญต่อการสร้างความเป็นสมัยใหม่ทางการเมือง (Political Modernization) ให้กับระบบการเมืองของประเทศไทยนั่นเอง

แนวคิดการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ

          อำนาจอธิปไตย (Sovereignty) ตามแนวคิดสัญญาประชาคม (Social Contract) เกิดจากการสละอำนาจส่วนตัวของมนุษย์หรือปัจเจกบุคคลที่มารวมกันเป็นสังคม มีการพัฒนาปรัชญาความคิดเรื่ององค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยแทนปวงชน จึงจำเป็นต้องมีการตรวจสอบการใช้อำนาจของบุคคลหรือองค์กรซึ่งเป็นผู้แทนในการใช้อำนาจอธิปไตยหรืออำนาจรัฐ มิให้ใช้อำนาจผิดวัตถุประสงค์ และเป็นการป้องกันการใช้อำนาจโดยมิชอบ การใช้อำนาจตามอำเภอใจ แนวคิดการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐนี้มีขึ้นก็เพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนไม่ให้ถูกละเมิดหรือได้รับความกระทบกระเทือนจากการใช้อำนาจรัฐมากเกินไปจนกระทบกระเทือนต่อสาระสำคัญของสิทธิและเสรีภาพนั้น ๆ

          แนวคิดการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐจึงมีความสัมพันธ์กับแนวคิดรัฐธรรมนูญนิยม (Constitutionalism) ในบางประเทศยังกำหนดให้มีองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐขึ้นเป็นพิเศษ นอกเหนือจากหลักการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจกันเอง (check and balance) ในฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ เช่น มีศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลพิเศษ ซึ่งนอกจากศาลรัฐธรรมนูญจะมีภาระหน้าที่หลักในการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญยังอาจมีบทบาทสำคัญในการควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐขององค์กรต่าง ๆ ด้วย เป็นต้น[1]

ประเภทของการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ

          หากพิจารณาจากเกณฑ์การแบ่งองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐ สามารถแบ่งประเภทของการควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐออกได้เป็น 2 ประเภทใหญ่ ดังนี้

          1. การตรวจสอบภายในองค์กร[2]

          การตรวจสอบประเภทนี้เป็นการตรวจสอบการใช้อำนาจทางการบริหารและการปกครองในระดับต่าง ๆ เมื่อกฎหมายมอบหมายและให้อำนาจไว้แก่ฝ่ายปกครอง จึงต้องกำหนดวิธีการควบคุมการใช้อำนาจดังกล่าวไว้ด้วย ทั้งนี้ เพื่อเป็นการป้องกันการใช้อำนาจและหน้าที่โดยมิชอบ หรือขาดความยุติธรรมที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่ประชาชน หรือแม้กระทั่งผลของการใช้อำนาจและหน้าที่ของผู้ปกครองนั้นไม่ตรงตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย วิธีการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจโดยองค์กรมีอยู่ 2 วิธี กล่าวคือ

          1.1 การควบคุมโดยผู้บังคับบัญชาหรือผู้กำกับดูแล[3]

               1.1.1 การควบคุมบังคับบัญชา เป็นกรณีที่ผู้บังคับบัญชาใช้อำนาจทั่วไปตามหลักอำนาจบังคับบัญชาที่มีอยู่เหนือผู้ใต้บังคับบัญชาเพื่อควบคุมและตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสม (ดุลพินิจ) ในการกระทำทางปกครองของผู้ใต้บังคับบัญชา หากการกระทำนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือชอบด้วยกฎหมายแต่ไม่เหมาะสม ผู้บังคับบัญชาก็มีอำนาจยกเลิก เพิกถอน หรือสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงการกระทำนั้นได้

               1.1.2 การกำกับดูแล เป็นกรณีที่องค์กรฝ่ายปกครองในราชการส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค ใช้อำนาจตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น กรุงเทพมหานคร เทศบาลต่างๆ ตลอดจนการกระทำขององค์การมหาชน เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทย องค์การสื่อสารมวลชนแห่งประเทศไทย ฯลฯ เป็นต้น หากองค์กรฝ่ายปกครองส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค แล้วแต่กรณีเห็นว่า การกระทำขององค์กรฝ่ายปกครองส่วนท้องถิ่นหรือการกระทำขององค์การมหาชน ไม่ชอบด้วยกฎหมาย องค์กรฝ่ายปกครองส่วนกลางหรือองค์กรฝ่ายปกครองส่วนภูมิภาค มีอำนาจไม่อนุมัติให้การกระทำนั้นมีผลบังคับ หรืออาจยกเลิก เพิกถอนการกระทำนั้น แล้วแต่กรณีได้

          1.2 การอุทธรณ์หรือการร้องทุกข์

               1.2.1 การอุทธรณ์ จะมีลักษณะใกล้เคียงการร้องทุกข์มาก ต่างกันแต่ว่าการอุทธรณ์คำสั่งหรือคำวินิจฉัยโดยทั่วไปนั้นจะมีระยะเวลามาเกี่ยวข้องด้วย โดยสามารถดำเนินการอุทธรณ์คำสั่งหรือคำวินิจฉัยของเจ้าพนักงานได้ภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้

               1.2.2 การร้องทุกข์ เป็นกระบวนการทางกฎหมายที่ใช้ในการควบคุมการใช้อำนาจของหน่วยงานรัฐ และของเจ้าหน้าที่ของรัฐ จุดประสงค์ของการร้องทุกข์นั้น เพื่อให้มีการยกเลิก เพิกถอน หรือมีการเปลี่ยนแปลงคำสั่งที่หน่วยงานของรัฐ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ออกไว้โดยไม่ถูกต้องหรือไม่ชอบนั้น

          2. การตรวจสอบภายนอกองค์กร[4]

          การตรวจสอบโดยองค์กรภายนอกนั้น แบ่งออกเป็นการควบคุมทางการเมือง การควบคุมโดยองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญและการควบคุมโดยองค์กรตุลาการ ซึ่งสามารถอธิบายได้ ดังนี้

          2.1 การควบคุมและตรวจสอบในทางการเมือง

          การควบคุมและตรวจสอบโดยทางการเมืองเป็นการเยียวยาความบกพร่องในการใช้อำนาจรัฐวิธีหนึ่ง เพราะโดยหลักการแล้วองค์กรนิติบัญญัติมีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญ 2 ประการ คือ หน้าที่ในทางนิติบัญญัติอันได้แก่ การออกกฎหมายและหน้าที่ควบคุมฝ่ายบริหารทั้งในฐานะรัฐบาลและในฐานะฝ่ายปกครองให้เป็นไปตามนโยบายที่แถลงไว้ต่อสภาและตามกฎหมาย บทบาทและอำนาจหน้าที่ขององค์กรนิติบัญญัติในเรื่องการควบคุม และตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐนั้นมีความแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ โดยขึ้นอยู่กับลักษณะของระบอบการเมืองของแต่ละประเทศเป็นสำคัญ เช่น ในระบบรัฐสภาอาจใช้วิธีการขอเปิดอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจการตั้งคณะกรรมาธิการ หรือการตั้งกระทู้ถาม เป็นต้น อย่างไรก็ตาม การควบคุมและตรวจสอบโดยทางการเมืองมีข้อจำกัดอยู่หลายประการ เช่น การที่ฝ่ายบริหารคุมเสียงข้างมากในสภา หรือการที่พรรคฝ่ายค้านจะสนใจต่อความบกพร่องเฉพาะที่ทำให้เกิดปัญหาต่อเสถียรภาพของรัฐบาลเท่านั้น ดังนั้น การควบคุมและตรวจสอบโดยทางการเมือง จึงมีความเหมาะสมเฉพาะกับการตรวจสอบในเชิงนโยบาย หรือควบคุมและตรวจสอบเฉพาะประเด็นที่เป็นปัญหาสำคัญ ๆ เท่านั้น

          2.2 การควบคุมและตรวจสอบโดยองค์กรอิสระ

          การควบคุมและตรวจสอบโดยองค์กรอิสระต่าง ๆ เป็นการมอบหมายให้องค์กรอิสระดังกล่าวมีอำนาจในการควบคุมและตรวจสอบภายในขอบเขตอำนาจขององค์กรนั้น ๆ เช่น ผู้ตรวจเงินแผ่นดินก็จะมีอำนาจในการควบคุมและตรวจสอบเรื่องการเงินการคลังของหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ หรือกรณีของผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาจะมีอำนาจในการตรวจสอบการกระทำขององค์กรของรัฐทั้งหลาย ส่วนขอบเขตอำนาจขององค์กรอิสระจะมีอำนาจมากน้อยเพียงใดย่อมขึ้นอยู่กับรัฐธรรมนูญและกฎหมายว่าจะบัญญัติให้องค์กรนั้น ๆ มีอำนาจอย่างไรและ เพียงใด[5]

          2.3 การควบคุมและตรวจสอบโดยองค์กรฝ่ายตุลาการ

          การควบคุมและตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการเป็นการควบคุมและตรวจสอบที่สำคัญที่สุด เพราะเป็นระบบการควบคุมและตรวจสอบที่ให้หลักประกันกับประชาชนได้มากที่สุด ด้วยเหตุนี้จึงมีการกล่าวกันว่ารัฐใดรัฐหนึ่งไม่อาจถือได้ว่าเป็นนิติรัฐ หากรัฐนั้นปราศจากการควบคุมและตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการ ทั้งนี้ เพราะองค์กรตุลาการมีหลักประกันความเป็นอิสระของตุลาการ นอกจากนี้ องค์กรตุลาการยังมีวิธีพิจารณาเพื่อเป็นการคุ้มครองความเป็นธรรมในการดำเนินกระบวนพิจารณาต่าง ๆ การควบคุมและตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการนั้นอาจแยกออกได้ 2 ระบบ คือ ระบบศาลเดี่ยวและระบบศาลคู่

การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐของประเทศไทย

          สำหรับประเทศไทยมีการจัดตั้งองค์กรอิสระแยกออกจากองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภา องค์กรที่ใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการทางศาล ด้วยเจตนารมณ์ในการปฏิรูปการเมือง โดยมีสาระสำคัญเป็นการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น[6]

          ปัจจุบันรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 บัญญัติ หมวด 12 องค์กรอิสระ ได้แก่คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติมีองค์ประกอบทางรูปแบบเป็นองค์กรที่จัดตั้งโดยรัฐธรรมนูญ เพื่อไม่ให้ตกอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาขององค์กรที่ใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรีและปลอดการแทรกแซงขององค์กรอื่น ให้มีความอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย การปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจขององค์กรอิสระต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ[7] และในทางการเมืองการปกครอง รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎหรือข้อบังคับ หรือการกระทำใด ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติหรือการกระทำนั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้[8]

          การใช้อำนาจรัฐขององค์กรอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นตามรัฐธรรมนูญ จึงมีความหมายและความสำคัญในระดับรัฐธรรมนูญแตกต่างจากการการใช้อำนาจปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นตามกฎหมายหรือข้อบังคับ ซึ่งมีกลไกการตรวจสอบการใช้อำนาจตามกฎหมาย ได้แก่ การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง และมีศาลที่เป็นอิสระและเป็นกลางในการทำหน้าที่ตัดสินวินิจฉัยข้อพิพาทหรือข้อขัดแย้งให้ถูกต้องตามกฎหมาย เพื่อจำกัดการใช้อำนาจรัฐและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนจากการใช้อำนาจรัฐ[9]

อ้างอิง

[1] วรพชร จันทร์ขันตี, 2551. “กระบวนการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550.” (วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต สาขาวิชานิติศาสตร์ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย), หน้า 82.

[2] ชวลิต รําจวนจร, ม.ป.ป. “การมีส่วนร่วมของประชาชนในการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐตามหลักประชาธิปไตย.” (เอกสารวิชาการส่วนบุคคล วิทยาลัยรัฐธรรมนูญ สถาบันรัฐธรรมนูญศึกษา สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ), หน้า 4-5.

[3] อังกูร วัฒนรุ่ง. “ระบบการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง.” สืบค้นเมื่อ 20 Jan 2022 จาก http://www.bpp.go.th

[4] วรพชร จันทร์ขันตี, อ้างแล้ว, หน้า 96-98.

[5] บรรเจิด สิงคเนติ, 2555. “การควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ.” รวมบทความกฎหมายมหาชนจากเว็บไซต์ www.pub-law.net เล่ม 1. พิมพ์ครั้งที่ 1. กรุงเทพฯ: สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ, หน้า 348 – 350. อ้างถึงใน วรพชร จันทร์ขันตี, อ้างแล้ว, หน้า 98.

[6] คำปรารภรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540, ราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา เล่ม 114 ตอนที่ 55 ก (11 ตุลาคม 2540) อ้างถึงใน จุมพล รัตธนภาส, 2562. “อำนาจขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ตามหลักนิติธรรมและนิติรัฐ.” (การค้นคว้าอิสระหลักสูตรรัฐศาสตรมหาบัณฑิต (การเมืองการปกครอง) สาขาวิชาการเมืองการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), หน้า 44.

[7] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 215, ราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา เล่ม 134 ตอนที่ 40 ก (6 เมษายน 2560) อ้างถึงใน จุมพล รัตธนภาส, อ้างแล้ว, หน้า 45.

[8] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 5, ราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา เล่ม 134 ตอนที่ 40 ก (6 เมษายน 2560) อ้างถึงใน จุมพล รัตธนภาส, อ้างแล้ว, หน้า 45.

[9] จุมพล รัตธนภาส, อ้างแล้ว, หน้า 45.