การควบรวมพรรคการเมือง
ผู้เรียบเรียง ผศ.ดร. พนารัตน์ มาศฉมาดล
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รศ. ดร. นิยม รัฐอมฤต
การควบรวมพรรคการเมือง
'1'. ความนำ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 จัดทำขึ้นโดยมุ่งหวังให้เกิดการปฏิรูปในหลายด้าน หนึ่งในความมุ่งหวังในการปฏิรูป คือ ด้านการเมือง ให้ประเทศไทยมีระบบการเมืองที่เข้มแข็งเกิดประชาธิปไตยที่ประชาชนมีส่วนร่วมได้อย่างแท้จริง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยจึงได้รับรองเสรีภาพของประชาชนในการรวมกันจัดตั้งพรรคการเมืองตามวิถีทางการปกครอง ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข[1] ในขณะเดียวกันหากปล่อยให้มีพรรคการเมืองจำนวนมากในสภาผู้แทนราษฎร ย่อมทำให้ไม่มีพรรคการเมืองใดได้เสียงข้างมากพอที่จะจัดตั้งรัฐบาลได้เพียงพรรคเดียว ต้องจัดตั้งรัฐบาลผสมหลายพรรค ย่อมก่อให้เกิดปัญหาเสถียรภาพของรัฐบาลในท้ายที่สุด กฎหมายจึงกำหนดมาตรการที่ไม่เป็นการจำกัดเสรีภาพในการตั้งพรรคการเมือง แต่ส่งเสริมให้ระบบการเมืองมีพรรคการเมืองน้อยพรรค เช่น การสนับสนุนพรรคการเมืองโดยกองทุนพัฒนาทางการเมืองที่จะให้เงินสนับสนุนการจัดกิจกรรมทางการเมืองแก่พรรคการเมือง โดยคำนึงถึงจำนวนสมาชิกของพรรคการเมืองซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งว่าพรรคใดมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมากก็ย่อมที่จะได้รับการสนับสนุนทางการเงินจากรัฐมากไปด้วยเช่นกัน[2] หรือ การกำหนดให้พรรคการเมืองสิ้นสภาพหากไม่สามารถดำเนินการได้ตามที่กฎหมายกำหนด ดังเช่น ภายในระยะเวลาหนึ่งปีพรรคการเมืองไม่สามารถจัดตั้งสาขาของพรรคการเมืองได้ครบทุกภาค (4 ภาค) หรือ ไม่มีการประชุมใหญ่พรรคการเมืองหรือไม่มีการดำเนินกิจกรรมใดทางการเมือง เป็นระยะเวลาติดต่อกัน 1 ปี โดยมิได้มีเหตุอันจะอ้างได้ตามกฎหมาย เป็นต้น
มาตรการเหล่านี้ย่อมจะมีผลให้พรรคการเมืองมีจำนวนไม่มากจนเกินไป แต่ในขณะเดียวกันก็ไม่ได้กีดกันเสรีภาพในการรวมตัวทางการเมืองของประชาชน กฎหมายว่าด้วยพรรคการเมืองจึงมีวัตถุประสงค์ที่จะให้พรรคการเมืองมีขนาดใหญ่ขึ้นไม่มีพรรคเล็กพรรคน้อยจนคะแนนเสียงของประชาชนกระจายไปโดยไร้ทิศทาง เป็นการสร้างโอกาสให้รัฐบาลมีเสถียรภาพสามารถบริหารประเทศได้อย่างต่อเนื่อง
อย่างไรก็ดี เมื่อมีการจัดตั้งสภาพความเป็นบุคคลให้แก่พรรคการเมืองแล้ว กฎหมายจึงได้กำหนดให้สภาพความเป็นนิติบุคคลของพรรคการเมืองย่อมสามารถสิ้นสุดได้ด้วยเหตุ 3 ประการ[3] คือ (1) สิ้นสภาพความเป็นพรรคการเมืองตามที่กฎหมายบัญญัติ (2) ศาลรัฐธรรมนูญสั่งยุบพรรคการเมือง และ (3) มีการควบรวมพรรคการเมือง ทั้งนี้ เพื่อป้องกันปัญหาที่เคยเกิดขึ้นจากการที่พรรครัฐบาลใช้วิธีควบรวมพรรคอื่น ๆ เข้ามา เพื่อหลีกเลี่ยงมิให้ฝ่ายค้านมีคะแนนเสียงเพียงพอที่จะเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล
'2'. ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้น
ประสบการณ์ในอดีตของไทย ในกรณีของรัฐบาลผสม เมื่อพรรคการเมืองขนาดใหญ่ต้องการเสียงสนับสนุนในสภา มักจะใช้รูปแบบของการควบรวมพรรคการเมืองที่มีขนาดเล็กเข้ารวมกัน เป็นเหตุให้รัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญได้บัญญัติห้ามการควบรวมพรรคการเมืองไว้เป็นการเฉพาะ อย่างไรก็ดี ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นภายหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 และ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกในปี พ.ศ. 2562 พรรคประชาชนปฏิรูป โดยนายไพบูลย์ นิติตะวัน หัวหน้าพรรคพร้อมด้วยคณะกรรมการบริหารพรรคการเมืองได้ยื่นขอยุบพรรคการเมืองต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งเพื่อให้พรรคสิ้นสภาพความเป็นนิติบุคคลตามที่กฎหมายบัญญัติ ส่งผลให้เกิดการวิพากษ์ถึงกฎหมายว่าด้วยพรรคการเมืองที่แม้จะบัญญัติห้ามมิให้มีการควบรวมพรรคการเมือง แต่หากในกรณีที่พรรคการเมืองขนาดเล็กยื่นความประสงค์สิ้นสภาพความเป็นนิติบุคคล โดยกฎหมายได้ให้ความคุ้มครองสถานภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเมื่อพรรคถูกยุบแล้ว ต้องสังกัดพรรคการเมืองภายใน 60 วัน นำมาสู่ปัญหาที่ต้องพิเคราะห์กันในเชิงของกฎหมายในแง่ของคะแนนเสียงที่ประชาชนได้ลงคะแนนให้กับพรรคการเมืองขนาดเล็กที่ยื่นขอยุบพรรคการเมืองแล้วต้องหาสังกัดใหม่นั้น คะแนนในส่วนดังกล่าวจะนำไปนับรวมกับคะแนนของพรรคการเมืองใหม่หรือไม่อย่างไร[4]
'3'. การควบรวมพรรคการเมือง
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 99 วรรคสอง บัญญัติ “ในระหว่างอายุของสภาผู้แทนราษฎร จะมีการควบรวมพรรคการเมืองที่มีสมาชิกเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมิได้” ต่อมาพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 ได้ขยายรายละเอียดของการควบรวมพรรคการเมือง ไว้ในหมวด 9 เป็นการเฉพาะ รายละเอียดที่สำคัญเกี่ยวกับการควบรวมพรรคการเมืองไว้ดังนี้ พรรคการเมืองสามารถดำเนินการควบรวมพรรคการเมืองได้ แต่ต้องเป็นการควบรวมเฉพาะจัดตั้งเป็นพรรคการเมืองใหม่[5] แต่ในระหว่างอายุของสภาผู้แทนราษฎรจะมีการควบรวมพรรคการเมืองที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมิได้[6]
ในการควบรวมพรรคการเมืองนี้ให้พรรคการเมืองที่จะควบรวมขอความเห็นชอบจากที่ประชุมใหญ่ของแต่ละพรรคการเมือง เมื่อที่ประชุมใหญ่ของแต่ละพรรคการเมืองเห็นชอบให้รวมกันแล้ว ให้หัวหน้าพรรคการเมืองและกรรมการบริหารพรรคการเมือง จำนวนพรรคการเมืองละ 10 คนประชุมร่วมกันเพื่อดำเนินการร่างข้อบังคับของพรรคการเมืองที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่
เมื่อได้ร่างข้อบังคับของพรรคการเมืองใหม่แล้วให้จัดการประชุมร่วมกันระหว่างสมาชิกทุกพรรคการเมืองที่จะรวมกันเพื่อประชุมจัดตั้งพรรค โดยการเรียกประชุมตั้งพรรคการเมืองต้องแจ้งให้สมาชิกของพรรคการเมืองที่จะรวมกันทราบก่อนวันประชุมไม่น้อยกว่าเจ็ดวัน และต้องมีสมาชิกผู้เข้าร่วมประชุมไม่น้อยกว่า 250 คน เพื่อดำเนินการกำหนดชื่อ ชื่อย่อ ภาพเครื่องหมายพรรค เลือกหัวหน้าพรรคการเมือง เลขาธิการพรรคการเมือง เหรัญญิกพรรคการเมือง นายทะเบียนสมาชิกและกรรมการบริหารอื่นของพรรคการเมือง
และมอบให้หัวหน้าพรรคการเมืองใหม่ที่ได้รับเลือกเป็นผู้ทำหน้าที่ในการยื่นคำขอต่อนายทะเบียนพรรคการเมืองเพื่อจดทะเบียนพรรคการเมือง[7]
เมื่อนายทะเบียนรับจดทะเบียนจัดตั้งพรรคการเมือง ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งมีคำสั่งให้พรรคการเมืองเดิมที่รวมเข้ากันเป็นอันสิ้นสุดลง โดยให้สมาชิกพรรคการเมืองเดิมเป็นสมาชิกพรรคการเมืองใหม่ที่จัดตั้งขึ้น และให้บรรดาทรัพย์สิน หนี้สิน สิทธิ และความรับผิดของพรรคการเมืองเดิมโอนไปเป็นของพรรคการเมืองใหม่ตั้งแต่วันที่นายทะเบียนรับจดทะเบียนจัดตั้งพรรคการเมือง[8]
จากบทบัญญัติของกฎหมายในเรื่องการควบรวมพรรคการเมืองดังกล่าวข้างต้น ผู้เขียนเห็นว่าบทบัญญัติของกฎหมายมีความชัดเจนและเป็นไปเพื่อให้เกิดความเข้มแข็งในทางการเมือง แต่หากมีความจำเป็นต้องควบรวมพรรคการเมืองกฎหมายก็ได้เปิดช่องทางให้ดำเนินการได้ อย่างไรก็ดี ในแง่ของสมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ไม่รองรับสมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในกรณีของ “ควบรวมพรรคการเมือง” หมายความว่า ตลอดระยะเวลาของการดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหากมีการควบรวมพรรคการเมือง สมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก็จะสิ้นสุดลง ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฯ รับรองเฉพาะในกรณีของการ “ยุบพรรคการเมือง” ที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้นั้นเป็นสมาชิก ให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามารถดำรงอยู่ต่อไปได้หากหาพรรคการเมืองใหม่สังกัดภายใน 60 วัน นับแต่วันที่มีคำสั่งยุบพรรคการเมืองเท่านั้น[9]
กฎหมายพรรคการเมืองได้กำหนดเรื่องการยุบพรรคการเมือง ภายใต้คำสั่งให้ยุบพรรคการเมืองโดยศาลรัฐธรรมนูญเท่านั้น ตามนัยแห่งมาตรา 92 93 94 และ 95 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 ดังนั้น หากตีความตามกฎหมายจะพบว่าในกรณีของการยื่นขอสิ้นสุดสภาพพรรคประชาชนปฏิรูป โดยนายไพบูลย์ นิติตะวัน มิใช่การยุบพรรคการเมืองแต่เป็นการขอสิ้นสุดสภาพพรรคการเมืองตามมาตรา 91 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 กล่าวคือ เมื่อพรรคการเมืองเลิกตามข้อบังคับ เมื่อนั้นสภาพความเป็นนิติบุคคลของพรรคการเมืองจึงสิ้นสุดลง สำหรับสมาชิกภาพความเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของนายไพบูลย์ นิติตะวัน ในปัจจุบันได้ดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ และรองหัวหน้าพรรคพลังประชารัฐ กรณีของปัญหาในเชิงของกฎหมายข้างต้นนี้จึงเป็นบทสะท้อนถึงประเด็นความรับผิดชอบทางการเมืองและประเด็นทางกฎหมายที่ต้องพิจารณาปรับปรุงหรือแก้ไขต่อไปหรือไม่เพียงใด ภายใต้แนวคิดของความเข้มแข็งในระบบประชาธิปไตยโดยผู้แทน เจตจำนงของประชาชนที่เลือกตั้ง และความมีเสถียรภาพของรัฐบาล
'4'. บรรณานุกรม
ผู้จัดการออนไลน์. "สติธร" ระบุโมเดล "ไพบูลย์" ชี้นำพรรคเล็กชิ่งซบพรรคใหญ่ เพื่อกลายเป็นส.ส.อมตะ. ออนไลน์จาก https://mgronline.com/politics/detail/9620000080927. เมื่อ 10 มิถุนายน 2563
ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 134/ตอนที่ 105 ก/7 ตุลาคม 2560. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560
ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 134/ตอนที่ 40 ก/6 เมษายน 2560. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. สาระสังเขปประเด็นการปฏิรูปประเทศไทยด้านการเมือง ': การควบรวมพรรคการเมือง'. ออนไลน์จาก https://www.parliament.go.th/ewtcommittee/ewt
/drive_politic/download/article/article_20170109100754.pdf. เมื่อ 10 มิถุนายน 2563
[1] มาตรา 45 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
[2] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, สาระสังเขปประเด็นการปฏิรูปประเทศไทยด้านการเมือง ': การควบรวมพรรคการเมือง', ออนไลน์จาก https://www.parliament.go.th/ewtcommittee/ewt/
drive_politic/download/article/article_20170109100754.pdf, เมื่อ 10 มิถุนายน 2563
[3] มาตรา 92 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560
[4] ผู้จัดการออนไลน์, "สติธร" ระบุโมเดล "ไพบูลย์" ชี้นำพรรคเล็กชิ่งซบพรรคใหญ่ เพื่อกลายเป็นส.ส.อมตะ, ออนไลน์จาก https://mgronline.com/politics/detail/9620000080927, เมื่อ 10 มิถุนายน 2563
[5] มาตรา 97 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560
[6] มาตรา 96 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560
[7] มาตรา 98 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560
[8] มาตรา 99 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560
[9] มาตรา 101 (10) แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
