การปฏิรูปการเมืองเพียงพอสำหรับสังคมไทยแล้วหรือ
ผู้เรียบเรียง ปัทมา สูบกำปัง นักวิชาการ สถาบันพระปกเกล้า
การปฏิรูปการเมืองเพียงพอสำหรับสังคมไทยแล้วหรือ???
ประเทศไทยเราเป็นหนึ่งในหลายๆ ประเทศที่นำเข้า “ระบบรัฐสภา” มานับตั้งแต่ปี พ.ศ.2475 ซึ่งตลอดช่วงเวลา 78 ปีนี้ สังคมการเมืองไทยมีพัฒนาการ และได้บทเรียนในหลากหลายแง่มุม
ความพยายามในการพัฒนาประชาธิปไตย (democratization) มีมาโดยตลอด และปรากฏชัดเจนและสังคมรับรู้ในรูปแบบที่เรียกว่า การปฏิรูปการเมือง (Political Reform) ภายหลังเหตุการณ์ “พฤษภาทมิฬ” เมื่อปี พ.ศ.2535 ซึ่งประชาชนชาวไทยได้มีโอกาสเข้ามีส่วนร่วมทางการเมืองมากกว่าที่เคยมีมาในอดีต ทั้งในแง่ของรูปแบบ วิธีการ ช่องทางการมีส่วนร่วม การมีส่วนร่วมมีความหมายมากขึ้นและขยายขอบเขตไปมากกว่าการใช้สิทธิออกเสียงเลือกตั้งผู้แทน อาทิเช่น การเข้าไปมีส่วนร่วมพิจารณายกร่างรัฐธรรมนูญ ทำให้ประเทศไทยมี “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” บังคับใช้เป็นกฎหมายสูงสุด เจตนารมณ์หลักของรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน คือ “ส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง และตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น ตลอดทั้งปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพ และประสิทธิภาพยิ่งขึ้น”
เพื่อให้เจตนารมณ์ดังกล่าวบรรลุผลสำเร็จได้ จึงกำหนดเนื้อหาสาระรัฐธรรมนูญ ประกอบด้วยหลักการ 3 ประการ คือ
(1) เพิ่มสิทธิ เสรีภาพ ความเสมอภาค และการมีส่วนร่วมของพลเมืองในการเมืองทุกระดับ
(2) การทำให้ระบบการเมืองและระบบราชการมีความสุจริตและชอบธรรมในการใช้อำนาจ และการเพิ่มอำนาจพลเมืองในการควบคุมการใช้อำนาจรัฐในทุกระดับ ทุกด้านอย่างมีประสิทธิภาพ
(3) การทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพ นายกรัฐมนตรีมีภาวะความเป็นผู้นำ และรัฐสภามีประสิทธิภาพ (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2546)
การปฏิรูปการเมืองในยุคที่ 1
อาจเริ่มนับตั้งแต่การพิจารณายกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จนถึงวันที่มีการยึดอำนาจการปกครองโดยคณะปฏิรูป การปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) (19 กันยายน 2549) ผลิตผลจากการปฏิรูปการเมืองยุคที่ 1 ปรากฏต่อสังคมในรูปขององค์กรอิสระ หรือองค์กรตรวจสอบอำนาจรัฐแบบใหม่ อาทิเช่น คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา การปรับเพิ่มบทบาทวุฒิสภาในฐานะสภาสูง ให้เป็นทั้งสภากลั่นกรองและสภาตรวจสอบ รวมทั้งมีส่วนร่วมในการคัดเลือกกรรมการเข้าสู่ตำแหน่งในองค์กรอิสระหรือองค์กรตรวจสอบทั้งหลาย ด้วยความชอบธรรมจากการที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ในขณะเดียวกัน สถาบันและหรือหน่วยทางการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งฝ่ายบริหารมีมาตรการที่ทำให้เกิดความเข้มแข็งมากขึ้น ผ่านระบบเลือกตั้งใหม่ ระบบพรรคการเมืองแบบใหม่ ความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติแบบใหม่ ทำให้นายกรัฐมนตรีมีภาวะผู้นำอย่างสูง ถึงขั้นมีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็จขาดมากกว่ายุคใดๆ ซึ่งมีผลเป็นการบั่นทอนหรือแทรกแซงระบบควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ (กลไกตามระบบรัฐสภา และการตรวจสอบโดยศาลและองค์กรตรวจสอบอิสระ)
สิทธิเสรีภาพ ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ และการมีส่วนร่วมทางการเมืองและการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐของภาคประชาชน แม้ถูกรับรองโดยกฎหมายสูงสุด แต่ผลในทางปฏิบัตินั้นยังมีเงื่อนไขและข้อจำกัดที่ทำให้ไม่เกิดผลได้ในวิถีชีวิตจริง
วิกฤตการเมือง นำไปสู่วิกฤตทางสังคม เกิดความขัดแย้งแตกแยก เกิดวิกฤตศรัทธาและความเชื่อมั่นต่อสถาบันทางการเมือง ทั้งรัฐบาลและรัฐสภา รวมทั้งนักการเมือง และองค์กรตรวจสอบอิสระ ในที่สุดมีรัฐประหารยึดอำนาจรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง (ซึ่งมีคะแนนเสียงในสภามากอย่างไม่เคยมีมาก่อน) และฉีกรัฐธรรมนูญที่ในช่วงหนึ่งถูกยกย่องให้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน เพื่อล้มกระดานและออกแบบระบบใหม่
จึงอาจกล่าวได้ว่า การปฏิรูปการเมืองไทยในยุคที่ 1 โดยมีรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนเป็นเครื่องมือหลักนั้นล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง บทเรียนสำคัญคือ การมุ่งปฏิรูปการเมืองแต่เพียงด้านเดียว โดยใช้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือ ในขณะที่ทุกภาคส่วนยังขาดความพร้อม ขาดความรู้ความเข้าใจ และขาดเป้าหมายร่วมกันนั้น ไม่อาจบรรลุผลสำเร็จได้ และอาจทำให้ปัญหายิ่งลุกลาม ขยายวงออกไปจนยากที่ จะป้องกันแก้ไขได้อีกต่อไป
การปฏิรูปการเมืองไทยในยุคที่ 2
นับได้ตั้งแต่การพิจารณายกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ถึงปัจจุบัน
- if:
| border: 1px solid #AAAAAA;
}}" class="cquote" |
width="20" valign="top" style="color:#B2B7F2;font-size:{{#switch: | 10px=20px | 30px=60px | 40px=80px | 50px=100px | 60px=120px | “ | … “การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ให้ประชาชนมีบทบาทและมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐอย่างเป็นรูปธรรม การกำหนดกลไกสถาบันทางการเมือง ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารให้มีดุลยภาพและประสิทธิภาพตามวิถีการปกครองแบบรัฐสภา รวมทั้งให้สถาบันศาลและองค์กรอิสระอื่นสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้โดยสุจริตและเที่ยงธรรม” | width="20" valign="bottom" style="color:#B2B7F2;font-size:{{#switch: | 10px=20px | 30px=60px | 40px=80px | 50px=100px | 60px=120px | ” |
| {{#if:| —{{{4}}}{{#if:|, {{{5}}}}} }}}} | |||||||||||||||
เป็นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซึ่งส่วนใหญ่ถูกส่งต่อมาจากรัฐธรรมนูญในยุคแห่งการปฏิรูปการเมืองยุคที่ 1
จะเห็นได้ว่า การปฏิรูปการเมืองยุคที่ 2 นี้ มุ่งสร้างดุลยภาพทางอำนาจ ทำให้เกิดการตรวจสอบและถ่วงดุลระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร และมีการปรับปรุงระบบควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ โดยองค์กรตรวจสอบอิสระต่างๆ และสถาบันตุลาการ (ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ) อีกทั้งได้ฉายภาพความไม่ไว้วางใจในฝ่ายการเมืองอย่างชัดเจน จากการไม่ให้เข้าไปมีส่วนในการยกร่างรัฐธรรมนูญและมีมาตรการลดทอนบทบาทและอำนาจของรัฐบาล ในขณะเดียวกันสถาบันตุลาการถูกดึงเข้ามามีส่วนในการปฏิรูปการเมือง นับแต่การยกร่างรัฐธรรมนูญ จนถูกเรียกขานว่า “ตุลาการ ภิวัตน์”
อย่างไรก็ตาม หากเราต้องการให้การปฏิรูปการเมืองยุคที่ 2 บรรลุผลสำเร็จ และเป็นการปฏิรูปการเมืองครั้งสุดท้าย จำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องทบทวนบทเรียนจากอดีต โดยเฉพาะในประเด็นสำคัญดังนี้
- การปฏิรูปการเมืองยุคที่ 1 ปัญหาหลักคือปัญหาในวงการเมือง ซึ่งไม่สลับซับซ้อนเช่น การปฏิรูปการเมืองยุคที่ 2 ที่ปัญหาได้ขยายวงกว้างออกไป ทั้งด้านเศรษฐกิจ การเมือง และสังคม (เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่ทับถมอยู่บนสังคมไทยมานาน) ฉะนั้น การปฏิรูปเฉพาะด้านการเมืองคงไม่เพียงพอแล้ว จะต้อง “ปฏิรูปสังคมทั้งระบบ” ซึ่งการปฏิรูปนี้ หมายความรวมถึงการฟื้นฟูวิถีชีวิตหรือวัฒนธรรมประเพณีเก่าแก่ดั้งเดิม และการสร้างแบบแผนการปฏิบัติใหม่ๆ ที่เกื้อหนุนต่อกระบวนการประชาธิปไตย โดยที่ทุกภาคส่วนหรือทุกองคาพยพ ทั้งที่เป็นสถาบัน องค์กรที่เป็นและไม่เป็นทางการ ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน หรือแม้แต่ประชาชนทุกคน ทุกเพศ ทุกวัย ทุกสถานะและชนชั้น ต้องเข้าร่วมการปฏิรูปนี้ เพื่อเป้าหมายร่วมกันคือ ”วัฒนธรรมประชาธิปไตยแบบไทย”
- การปฏิรูปควรมุ่งเน้นและเริ่มจากการปฏิรูปสังคม เพื่อให้เกิดผลในการปฏิรูปการเมืองและเศรษฐกิจต่อไป เพราะบทเรียนจากอดีตแสดงให้เห็นแล้วว่าการเริ่มต้นโดยการปฏิรูปการเมืองนั้น หากไม่บรรลุผลสำเร็จจะส่งผลต่อวิกฤติสังคมและเศรษฐกิจอย่างหลีกเลี่ยงมิได้ และการปฏิรูปจากโครงสร้างส่วนบน ที่เป็นชนชั้นนำหรือชนชั้นปกครอง เช่น นักการเมืองและข้าราชการนั้น เป็นสิ่งที่เป็นไปได้ยากหรือเป็นไปไม่ได้เลย ดังนั้น จึงต้องปรับเปลี่ยนไปเริ่มปฏิรูปที่ประชาชนเอง พัฒนาเป็น “พลเมือง” ที่มีศักยภาพสามารถใช้สิทธิเสรีภาพและเข้ามีส่วนร่วมทางการเมือง และแสดงบทบาทในการควบคุมตรวจสอบ ”ผู้แทน” ได้อย่างแท้จริงในทางปฏิบัติ ทั้งนี้ โดยเริ่มการปฏิรูปที่ตัวประชาชน และขยายวงไปสู่ครอบครัว โรงเรียน ชุมชน และประเทศชาติต่อไป
- การปฏิรูปสังคมจำเป็นต้องมีเครื่องมือที่เหมาะสมและหลากหลาย ซึ่งการปฏิรูปการเมืองโดยมีรัฐธรรมนูญและกฎหมายเป็นเครื่องมือหลัก โดยขาดกลไกและเครื่องมือเสริมอื่นๆ นั้น ไม่อาจบรรลุผลสำเร็จได้ สิทธิเสรีภาพ ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ และการมีส่วนร่วมของประชาชน อีกทั้งระบบการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ (กลไกตามระบบรัฐสภา สถาบันตุลาการ และองค์กรตรวจสอบอิสระ) ยังคงเป็นเพียงการปฏิรูปบนตัวหนังสือในรูปแบบของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญและกฎหมายเท่านั้น
ฉะนั้น หากปรับเปลี่ยนไปเริ่มต้นที่การปฏิรูปสังคม จำเป็นต้องคิดค้นเครื่องมือและกลไกที่เหมาะสม หลากหลาย และสอดคล้องกับมิติด้านสังคมในแบบไทย ซึ่งมีวิถีที่ค่อนข้างแตกต่างจากสังคมตะวันตกอันเป็นต้นแบบประชาธิปไตยทั่วไป
วิถีชีวิต ทัศนคติ ค่านิยมและวัฒนธรรมไทยที่จะช่วยเสริมสร้างกระบวนการประชาธิปไตย จำเป็นต้องได้รับการฟื้นฟูและรณรงค์ให้เกิดผลในทางปฏิบัติ เช่น
- การลงแขกเกี่ยวข้าว
- ระบบการจัดการและจัดสรรน้ำอย่างเป็นธรรมและมีส่วนร่วมในชุมชนที่เรียกว่าระบบเหมืองฝาย
- ประเพณีทางศาสนาพุทธที่เรียกว่า “มหาปวารณา” ซึ่งพระภิกษุมีโอกาสว่ากล่าวตักเตือนหรือบอกกล่าวข้อบกพร่อง หรือซักถามข้อสงสัยแก่ภิกษุรูปอื่น
- ระบบสหกรณ์ หรือระบบสวัสดิการชุมชน ซึ่งสมาชิกในชุมชนได้มีส่วนร่วมทั้งในการร่วมคิด ร่วมปฏิบัติ และร่วมรับผลที่เกิดขึ้น อันเป็นการเรียนรู้เรื่องสิทธิ หน้าที่ ความรับผิดชอบจากการปฏิบัติจริง
ในขณะเดียวกันก็ต้องขจัดหรือจำกัดสิ่งที่บั่นทอนหรือขัดขวางกระบวนการประชาธิปไตยด้วย
นอกจากนี้ กลไกการบังคับใช้และมาตรการลงโทษที่เหมาะสมและหลากหลายก็เป็นสิ่งสำคัญและจำเป็นไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน เช่น การลงโทษทางสังคม (social sanction) หรือการคว่ำบาตร (Boycott) ด้วยการไม่คบค้าสมาคมหรือติดต่อด้วย หรือการตัดสิทธิประโยชน์ที่จะพึงได้รับบางประการ อาจจำเป็นและเกิดผลดีมากกว่าการลงโทษตามกฎหมาย
การปฏิรูปสังคมจะบรรลุผลสำเร็จได้ ทุกภาคส่วนในสังคมต้องร่วมด้วยช่วยกัน ตามบริบทและสภาพของแต่ละภาคส่วน เบื้องต้นจึงควรยึดหลักการข้อแรกว่าไม่ควรมอบหมาย มอบความไว้วางใจ หรือมอบภาระความรับผิดชอบให้เป็นของสถาบันหรือองค์กรใดองค์กรหนึ่ง เพราะไม่ว่าจะมีความรู้ความสามารถเก่งกาจมากมายเพียงใด หรือเป็นเครื่องมือที่ดีเลิศอย่างไร ตัวแปรสำคัญที่มีผลต่อการปฏิรูปแท้จริงคือ “คน” ที่ประกอบรวมกันอยู่ในสังคมนั่นเอง การปฏิรูปที่จะได้ผลดีที่สุดจึงต้องปฏิรูป “คน” หรือประชาชนในสังคม
หากก้าวพ้นไปถึงจุดนี้ได้ คงไม่เกิดกรณีกล่าวโทษต่อสถาบันหรือองค์กรใดองค์กรหนึ่ง หรือกล่าวหาว่าเป็นเพราะรัฐธรรมนูญไม่เป็นประชาธิปไตย แล้วใช้เป็นข้ออ้างในการแก้ไขหรือยกเลิกรัฐธรรมนูญ ทั้งๆ ที่ต้นเหตุแห่งปัญหาทั้งมวลนั้นเกิดจากคน
หลักการข้อที่สอง คือ การปฏิรูปสังคมไทย ต้องเกิดจากการปฏิรูปของพลเมืองไทย การปฏิรูปของสังคมหรือประเทศอื่นนั้น ใช้เป็นเพียงแนวทางหรือบทเรียนประกอบ เพราะคงไม่มีสูตรสำเร็จของการปฏิรูปที่ใช้ได้กับทุกสังคม ในขณะเดียวกันต้องไม่ละเลยต่อกระแสโลกที่ผันแปรอย่างรวดเร็วอีกด้วย
