อัตตลักษณะของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

บทความนี้อยู่ในระหว่างการดำเนินการตรวจสอบความถูกต้องเรียบร้อยโดยผู้ืทรงคุณวุฒิ

ผู้เรียบเรียง วัชรา ไชยสาร

---

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ พรรณราย ขันธกิจ

---

ภาคประชาสังคมฐานรากของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

สภาที่ปรึกษาฯ ถือเป็นองค์กรสะท้อนปัญหาด้านเศรษฐกิจและสังคมจากภาคประชาชนสู่ภาครัฐ เป็นช่องทางการมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายและการตัดสินใจ ดำเนินนโยบายของรัฐ ที่ถือเป็นการพัฒนาประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนที่เลือกผู้แทนไปทำหน้าที่แทนตนไปแล้วนั้น ได้เข้าไปร่วมกำหนดนโยบาย การกำหนดแนวทางการบริหารจัดการ และตรวจสอบการทำงานของผู้แทนที่ตนเลือกเข้าไปอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ก็กำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมทั้งตามระบอบประชาธิปไตยแบบโดยตรง แบบกึ่งโดยตรง แบบผู้แทน แบบมีส่วนร่วม และแบบโดยอ้อม ผสมผสานกัน ดังนั้น ประชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญฯ ดังกล่าว เป็นจึงประชาธิปไตยพหุอำนาจ มีความเป็นพหุการเมือง สอดคล้องกับการมีสภาที่ปรึกษาฯ

นอกจากนั้น รัฐธรรมนูญฯ มาตรา 258 ยังคงให้มีสภาที่ปรึกษาฯ แต่เพิ่มหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาฯ และปรับสถานะของสำนักงานสภาที่ปรึกษาฯ ดังที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น และได้ย้ายมาอยู่ในหมวดขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ในส่วนขององค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ แม้ว่าการให้ความเห็นและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีของสภาที่ปรึกษาฯ ถือเป็นเพียงการมีส่วนร่วม ไม่มีสภาพบังคับให้คณะรัฐมนตรีจะต้องปฏิบัติตามความเห็นของสภาที่ปรึกษาฯ จึงมีการกล่าวกันว่า สภาที่ปรึกษาฯ เป็นเพียงเสือกระดาษ หรือยักษ์ไม่มีกระบอง ไม่มีอำนาจแต่อย่างใด

แต่อย่างไรก็ตาม คณะรัฐมนตรีก็ต้องเอาใจใส่ต่อความเห็นของสภาที่ปรึกษาฯ หากสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ ซึ่งเป็นผู้แทนขององค์กรประชาสังคมมีความเชื่อมโยงและมีการสื่อสารสองทางกับ องค์กรประชาสังคมที่เสนอชื่อตนเองเข้าเป็นสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ รวมทั้งสภาที่ปรึกษาฯ มีการดำเนินงานร่วมกับองค์กรประชาสังคมนั้น ๆ อย่างต่อเนื่อง สร้างเครือข่ายการจัดทำความเห็นเสนอต่อคณะรัฐมนตรีในวงกว้างให้เสมือนเป็นองคาพยพเดียวกัน ใช้ประโยชน์จากเครือข่าย (network utilizing) โดยใช้เครือข่ายเพื่อเป็นเวทีกลางประสานงานร่วมกัน ใช้เครือข่ายเพื่อเป็นเวทีแลกเปลี่ยนสารสนเทศและความรู้ ใช้เครือข่ายเพื่อเป็นเวทีแลกเปลี่ยนและระดมทรัพยากร ใช้เครือข่ายเพื่อเป็นเวทีร่วมสร้างสรรค์และพัฒนาความรู้ใหม่ๆ และใช้เครือข่ายเพื่อเป็นเวทีสร้างกระแสผลักดันประเด็นใหม่ๆ ก็จะทำให้การปฏิบัติหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาฯ มีพลังผลักดันให้คณะรัฐมนตรีรับฟังความเห็นของสภาที่ปรึกษาฯ โดยปริยาย เพราะหากคณะรัฐมนตรีไม่รับฟังความเห็นของสภาที่ปรึกษาฯ ก็อาจจะ ส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพของรัฐบาล และคะแนนเสียงของรัฐบาลในอนาคตได้

หากกระบวนการได้มาซึ่งสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ ได้สมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ ซึ่งเป็นผู้แทนขององค์กรประชาสังคมที่แท้จริง และทำหน้าที่เชื่อมโยงระหว่างสภาที่ปรึกษาฯ กับองค์กรประชาสังคมที่เสนอชื่อตนเองเข้าเป็นสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ อย่างต่อเนื่อง ในขณะเดียวกัน สภาที่ปรึกษาฯ ก็จะต้องสื่อสารสองทางกับประชาสังคมและประชาชนให้รับรู้กันในวงกว้างว่า สภาที่ปรึกษาฯ กำลังทำอะไรอยู่มีผลต่อประโยชน์ของประเทศอย่างไร และประชาชนมีส่วนร่วมได้อย่างไร รวมทั้งรัฐบาลดำเนินการอย่างไรต่อความเห็นของสภาที่ปรึกษาฯ เหล่านี้จะทำให้ความเห็นของสภาที่ปรึกษาฯ ซึ่งไม่มีลักษณะ เชิงบังคับให้คณะรัฐมนตรีต้องรับฟังหรือดำเนินการตามความเห็นของสภาที่ปรึกษาฯ กลายเป็นความเห็นที่คณะรัฐมนตรีต้องเอาใจใส่ เพราะสภาที่ปรึกษาฯ เป็นองค์รวมของประชาสังคม ที่มีเครือข่ายประชาสังคมทั่วประเทศทุกภาคส่วน เป็นพลังยิ่งใหญ่ที่ที่มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจของคณะรัฐมนตรีได้ จึงอาจไม่จำเป็นที่จะต้องมีบทบัญญัติที่กำหนดให้ความเห็นของสภาที่ปรึกษาฯ มีผลผูกพันต่อการดำเนินงานของคณะรัฐมนตรี แต่สภาที่ปรึกษาฯ ต้องประสาน สร้าง และรวมพลังเครือข่ายประชาสังคม เพื่อเป็นกลไกให้การดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาฯ มีศักยภาพ และเป็นอำนาจแฝงที่มีอยู่ภายในสภาที่ปรึกษาฯ โดยธรรมชาติ หากเป็นเช่นนี้ สภาที่ปรึกษาฯ ก็ไม่ใช่เสือกระดาษ หรือยักษ์ไม่มีกระบองอีกต่อไป

ดังนั้น สภาที่ปรึกษาฯ จะมีบทบาทในการพัฒนาประชาธิปไตยอย่างไร และมากน้อยเพียงใด จึงขึ้นอยู่ประชาสังคม สภาที่ปรึกษาฯ และเครือข่ายประชาสังคมของสภาที่ปรึกษาฯ ที่จะร่วมกันสร้างประชาสังคมเข้มแข็ง สภาที่ปรึกษาฯ ที่มีพลังร่วมกันขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมไทย

อัตลักษณะของสภาที่ปรึกษาฯ

การมีสภาที่ปรึกษาฯ เป็นองค์กรที่สร้างขึ้นเพื่อเป็นกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารประเทศของรัฐบาล และเพื่อพัฒนาประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม ซึ่งมี “เอกลักษณ์” หรือคุณลักษณะพิเศษแตกต่างจากองค์กรอื่น ที่อาจกล่าวได้ว่า ไม่มีองค์กรใดในประเทศไทยที่มีคุณลักษณะดังต่อไปนี้

(1) สมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ จำนวน 99 คน เป็นผู้แทนองค์กรประชาสังคมทุกภาคส่วน

(2) กระบวนการได้มาซึ่งสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ ที่มีขั้นตอนการดำเนินการยุ่งยากและมีความซับซ้อนมาก

(3) สภาที่ปรึกษาฯ มีองค์ประกอบที่มีความหลากหลายมาก

(4) สภาที่ปรึกษาฯ เป็นองค์กรสะท้อนปัญหาเศรษฐกิจและสังคม โดยมิใช่เป็นองค์กรต่อรองผลประโยชน์ของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลใด

(5) สภาที่ปรึกษาฯ เป็นองค์กรที่ปลอดการเมือง

(6) สภาที่ปรึกษาฯ เป็นองค์กรที่ไม่มีอำนาจในทางปกครอง

(7) สมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ ไม่มีสถานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและไม่เป็นข้าราชการการเมือง

ลักษณะความสัมพันธ์ของสภาที่ปรึกษาฯ กับภาคประชาสังคม ภาคการเมือง และภาครัฐ

ด้วยเหตุดังกล่าว สภาที่ปรึกษาฯ จึงควรที่จะมีลักษณะความสัมพันธ์กับภาคประชาสังคม ภาคการเมือง และภาครัฐ ดังต่อไปนี้

(1) สภาที่ปรึกษาฯมีบ่อเกิดและฐานที่มาจากองค์กรประชาสังคม มีผลผลิตที่มาจากการมีส่วนร่วมของประชาสังคม และมีผลลัพธ์ที่จะก่อประโยชน์ให้กับประชาสังคมและประชาชนโดยรวม สภาที่ปรึกษาฯ จึงเสมือนเป็นองค์รวมขององค์กรประชาสังคม ที่ทำหน้าที่เป็นตัวกลางหรือกลไกที่เชื่อมโยงระหว่างประชาสังคมทุกภาคส่วนไปสู่ภาครัฐ

(2) สภาที่ปรึกษาฯ เป็นองค์กรที่ต้องดำเนินการเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน มิใช่ผลประโยชน์ของนักการเมือง กลุ่มการเมือง พรรคการเมือง กลุ่มต่อรองผลประโยชน์ของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลใด ดังนั้น สภาที่ปรึกษาฯ จึงไม่น่าจะเป็นสภาที่สาม ที่มีความเหมือนหรือความใกล้เคียงกับสภาการเมือง หรือมีสถานะและมีวัฒนธรรมหรือวิถีปฏิบัติไม่ต่างไปจากสภาการเมือง ที่ทำให้รูปลักษณ์ของสภาที่ปรึกษาฯ ผิดเพี้ยนไปจากเจตนารมณ์ของการมีสภาที่ปรึกษาฯ

(3) การที่สภาที่ปรึกษาฯ มิได้เป็นองค์กรที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองใด ๆ และ สมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ มิได้เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ สภาที่ปรึกษาฯ จึงไม่ควรทำหน้าที่เช่นเดียวกับภาครัฐ และ น่าจะรวมถึงการทำหน้าที่เช่นเดียวกับองค์กรที่มีอำนาจทางปกครอง หรือมีวัฒนธรรมหรือวิถีปฏิบัติในลักษณะเดียวกับภาครัฐ หรือองค์กรที่มีอำนาจทางปกครอง

สภาที่ปรึกษาฯ จึงต้องมีสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ ที่เป็นผู้แทนประชาสังคมที่แท้จริงและมีความสัมพันธ์กับประชาสังคมนั้น ๆ อย่างต่อเนื่อง ต้องสร้างกระบวนการเรียนรู้ให้กับภาคประชาชน และต้องประสานงานกับเครือข่ายประชาสังคมอย่างใกล้ชิด โดยให้ภาคประชาชนและเครือข่ายประชาสังคมได้มีส่วนร่วมในกระบวนงานของสภาที่ปรึกษาฯ ทั้งในกระบวนการผลิตและการนำผลผลิตไปใช้ ที่จะก่อประโยชน์ต่อประเทศ

สภาที่ปรึกษาฯ ควรระมัดระวังมิให้เกิดพฤติการณ์ที่เข้าไปเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของนักการเมือง กลุ่มการเมือง พรรคการเมือง และกลุ่มต่อรองผลประโยชน์ของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลใด และไม่ควรมีวิถีปฏิบัติหรือวัฒนธรรมเช่นเดียวกับสภาการเมือง ที่เปลี่ยนไปจากเจตนารมณ์ของการมีสภาที่ปรึกษาฯ

สภาที่ปรึกษาฯ ควรมีเส้นแบ่งเขตระหว่างสภาที่ปรึกษาฯ กับภาครัฐและองค์กรทางปกครองให้อยู่ในระดับที่ไม่ทำให้สภาที่ปรึกษาฯ ในฐานะที่เป็นองค์รวมของประชาสังคมเสียไป และควร จะสร้างความสัมพันธ์กับภาครัฐในลักษณะของการมีส่วนร่วม และหากจะให้ดียิ่งขึ้น สภาที่ปรึกษาฯ ก็ควรจะพึ่งพิงรัฐและทุนให้น้อยที่สุด

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 258 ได้ให้สภาที่ปรึกษาฯ มีหน้าที่ให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะในเรื่องกฎหมายที่เกี่ยวข้องด้วย และให้สำนักงานสภาที่ปรึกษาฯ เป็นหน่วยงานที่เป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่นนั้น หากมีการปรับปรุงแก้ไขพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาฯ ทั้งคุณลักษณะพิเศษของสภาที่ปรึกษาฯ และรูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างสภาที่ปรึกษาฯ กับประชาสังคม ภาคการเมือง และภาครัฐ ที่กล่าวแล้วนั้น ก็ควรจะหยิบยกไปพิจารณาเพื่อให้กระบวนการแก้ไขพระราชบัญญัติดังกล่าว ยังคงคุณลักษณะพิเศษและรูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างสภาที่ปรึกษาฯ กับประชาสังคม ภาคการเมือง และภาครัฐ ที่เหมาะสม ประกอบกันเป็นสภาที่ปรึกษาฯ หรืออาจเรียกได้ว่า คุณลักษณะพิเศษและรูปแบบความสัมพันธ์ดังกล่าว เป็น “อัตตลักษณ์ของสภาที่ปรึกษา” หรือ “เอกลักษณ์ของสภาที่ปรึกษาฯ” ซึ่งเป็นลักษณะเฉพาะของสภาที่ปรึกษาฯ และหากมีการแก้ไขปรับปรุงพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาฯ ที่ทำให้องค์ประกอบของ “อัตตลักษณ์ของสภาที่ปรึกษา” ประการหนึ่งประการใดขาดหายไป เช่น สภาที่ปรึกษาฯ มีสถานะเป็นภาครัฐหรือองค์กรที่มีอำนาจทางปกครอง หรือมีวัฒนธรรมหรือวิถีปฏิบัติไม่ต่างไปจากภาครัฐ หรือองค์กรที่มีอำนาจทางปกครอง ก็อาจจะทำให้สภาที่ปรึกษาฯ มีความห่างไกลจากประชาสังคม หรือหากจัดให้สภาที่ปรึกษาฯ มีลักษณะใกล้เคียงกับสภาการเมือง ก็อาจจะทำให้บริบทของสภาที่ปรึกษาฯ เปลี่ยนไปได้

แนวทางการเสริมสร้างสภาที่ปรึกษาฯ ให้มีความเข้มแข็ง

นอกจากนั้น สภาที่ปรึกษาฯ ต้องมุ่งมั่นสร้างประชาสังคมเข้มแข็ง เพื่อเสริมสร้างพลังให้กับสภาที่ปรึกษาฯ และเพิ่มแนวร่วมในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคม เพื่อการกินดีอยู่ของคนไทย ดังนี้

(1) สร้างระบบการสรรหาสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ ที่เป็นธรรมต่อประชาสังคมทุกภาคส่วน เพื่อให้ได้สมาชิกสภาที่ปรึกษาฯ ซึ่งเป็นผู้แทนของประชาสังคมนั้น ๆ อย่างแท้จริง

(2) สร้างระบบการทำงานของสภาที่ปรึกษาฯ ที่ให้ความสำคัญต่อการรับเรียนรู้และการรับรู้ของเครือข่ายประชาสังคม เพื่อสร้างประชาสังคมที่มีคุณภาพและมีความเข้มแข็ง สร้างประสิทธิภาพในการทำงานเพื่อกำหนดนโยบายหลักของชาติร่วมกันของสภาที่ปรึกษาฯ กับเครือข่ายประชาสังคม และการสร้างระบบสื่อสารสองทางกับเครือข่ายประชาสังคมในกระบวนงานสภาที่ปรึกษาฯ ก็จะเป็นการเสริมสร้างอำนาจให้สภาที่ปรึกษาฯ โดยไม่ต้องมีกฎหมายให้อำนาจกับสภาที่ปรึกษาฯ

(3) สร้างระบบความสัมพันธ์และการเชื่อมโยงกับภาครัฐและองค์กรที่มีอำนาจทางปกครอง ในวิถีที่เหมาะสม มีวัฒนธรรมหรือวิถีปฏิบัติเฉพาะของสภาที่ปรึกษาฯ เพื่อ “ถ่วงดุล” ระหว่างอำนาจรัฐกับอำนาจประชาสังคม ที่จะนำไปสู่ “ภาวะดุลยภาพทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม” ตามความต้องการของประชาชน และผลักดันให้มีการพัฒนาประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม และการพัฒนาประเทศที่ยั่งยืน ท้ายนี้ หากสภาที่ปรึกษาฯ ยังคงรักษา “อัตตลักษณ์ของสภาที่ปรึกษา” หรือ “เอกลักษณ์ของสภาที่ปรึกษาฯ” ไว้ได้ และสามารถสร้างระบบการทำงานตามที่กล่าวแล้วนั้นได้ สภาที่ปรึกษาฯ ซึ่งเปรียบเสมือนศูนย์รวมเมล็ดพืชนานาพันธุ์ที่มีจิตสำนึกแห่งความดี และได้มีการรดน้ำ พรวนดิน และใส่ปุ๋ยอย่างเหมาะสม ก็จะกลายเป็นเครื่องมือที่มีคุณูปการต่อบ้านเมือง เป็นรัตนะองค์กร หรือองค์กรที่มีความประเสริฐ เจริญงอกงาม เป็นความร่มเย็น

ที่มา

พรรณราย ขันธกิจ. บทบาทและหน้าที่ขององค์กรสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. นนทบุรี : สถาบันพระปกเกล้า, 2548

วัชรา ไชยสาร. การพัฒนาประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมกับสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. รัฐสภาสาร. ปีที่ 56 ฉบับที่ 6 มิถุนายน 2551 หน้า 64 – 91.

ดูเพิ่มเติม

เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์. 2546. สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ. รัฐสภาสาร ปีที่ 51 ฉบับที่ 4 เดือนเมษายน 2546 : 1 – 16.

ฉันทนา บรรพศิริโชติ หวันแก้ว. รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ ชุดโครงการวิจัย การติดตามและประเมินผลบังคับใช้รัฐธรรมนูญ เรื่อง การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540. กรุงเทพมหานคร : สถาบันพระปกเกล้า., 2546

วรรณธรรม กาญจนสุวรรณ และคณะ. รายงานการวิจัย เรื่อง สภาที่ปรึกษาฯ ในความคาดหวังของสังคมไทย และความเชื่อมโยงเครือข่ายภาคประชาชน. สาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช. ม.ป.ท., 2545.

_______. รายงานฉบับสมบูรณ์ เรื่อง การศึกษาการประสานความร่วมมือระหว่าง สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติกับเครือข่ายภาคประชาชน และการศึกษาผลการพัฒนาตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ. สาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช. ม.ป.ท., 2546.