SEATO
ผู้เรียบเรียง จุฬาพร เอื้อรักสกุล
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองศาสตราจารย์นรนิติ เศรษฐบุตร และ รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต
การจัดตั้งองค์การสนธิสัญญาป้องกันแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (สปอ.)
ซีโต้ (South – East Asia Collection Defence Treaty : SEATO) คือ องค์การของสนธิสัญญาการป้องกันร่วมกันแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (สปอ.) การลงนามในสนธิสัญญามีขึ้นเมื่อวันที่ 8 กันยายน ค.ศ. 1954 ที่กรุงมนิลา ประเทศฟิลิปปินส์ จึงรู้จักกันในอีกชื่อหนึ่งว่ากติกามนิลา (Manila Pact) ส่วนซีโต้ก่อตั้งขึ้นในระหว่างการประชุมคณะมนตรีสนธิสัญญาในกรุงเทพฯ ระหว่างวันที่ 23 – 25 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1955 สมาชิกองค์การประกอบด้วย ไทย สหรัฐอเมริกา ฟิลิปปินส์ ปากีสถาน ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ อังกฤษ และฝรั่งเศส ระบบพันธมิตรนี้ถูกผลักดันโดยสหรัฐที่ต้องการเครื่องมือสกัดกั้นการขยายตัวของฝ่ายคอมมิวนิสต์ในภูมิภาคนี้ ความวิตกกังวลหลักของสหรัฐ คือ อินโดจีนภายหลังจากข้อตกลงเจนีวาว่าด้วยอินโดจีนในเดือนกรกฎาคม ค.ศ. 1954 สหรัฐคว่ำบาตรข้อตกลงนี้เพราะไม่พอใจข้อกำหนดให้แบ่งเวียดนามชั่วคราวที่เส้นขนาน 17 องศาและให้ฝ่ายคอมมิวนิสต์บริหารภาคเหนือ ซึ่งในทัศนะสหรัฐเท่ากับเป็นการยอมรับให้ตั้งประเทศคอมมิวนิสต์ขึ้น [1]
รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามได้เข้าเป็นภาคีสนธิสัญญานี้อย่างกระตือลือล้นโดยให้เหตุผลว่า สาธารณรัฐประชาชนจีนมีนโยบายเป็นปฏิปักษ์ต่อไทยและเป็นผู้ให้ความช่วยเหลือฝ่ายคอมมิวนิสต์ในเวียดนามและลาวเพื่อให้แทรกซึมและบ่อนทำลายในประเทศไทย โดยเฉพาะในภาคอีสานซึ่งมีชาวเวียดนามอพยพประมาณ 50,000 คนอาศัยอยู่ก่อนแล้ว ดังนั้น ไทยจึงต้องการความช่วยเหลือเพื่อให้อยู่รอดจาก “ภัยคอมมิวนิสต์ที่คืบคลานใกล้เข้ามาอย่างไม่หยุดยั้ง” [2]
หลักฐานภัยคุกคามจากจีนดูเหมือนไม่ชัดเจน ในเดือนมกราคม ค.ศ. 1953 รัฐบาลจีนได้ประกาศตั้ง “เขตการปกครองตนเองของชนเชื้อสายไท” ในจังหวัดยูนานซึ่งเป็นการตั้งหน่วยบริหารที่เป็นไปได้ว่าเพื่อให้ควบคุมชนกลุ่มน้อยภายในได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น แต่ผู้นำไทยเห็นว่าเป็นความพยายามของจีนที่ยุยงส่งเสริมกระบวนการรวมชนเชื้อสายไทในจังหวัดภาคเหนือของไทย[3] นอกจากนี้ อาจเป็นไปได้ว่าผู้นำไทยกังวลต่อชนเชื้อสายจีนจำนวนมากในประเทศไทย ซึ่งผู้นำไทยในหลายสมัยที่ผ่านมามีความหวาดระแวงคนจีนเหล่านี้ในเรื่องความจงรักภักดีต่อไทย ส่วนภัยคุกคามด้านอินโดจีนที่ผู้นำไทยแสดงความวิตกกังวลคือการที่กองกำลังฝ่ายคอมมิวนิสต์เวียดนามเหนือรุกเข้าไปในดินแดนลาวกับกัมพูชาในระหว่างปี ค.ศ. 1953 – 1954 ซึ่งส่งผลให้ชนเชื้อสายเวียดนามประมาณ 50,000 คน ที่อาศัยในประเทศนั้นอพยพเข้ามาในภาคอีสานจนทำให้รัฐบาลไทยประกาศภาวะฉุกเฉินใน 9 จังหวัดภาคอีสาน พร้อมทั้งขอให้คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติส่งคณะผู้สังเกตการณ์เข้ามาในพื้นที่ที่ถูกรุกรานแต่ไร้ผล[4] ความกังวลของผู้นำไทยต่อสถานการณ์ในลาวอาจอธิบายได้ในแง่ความใกล้ชิดของ 2 ประเทศทั้งในทางประวัติศาสตร์และภูมิศาสตร์ซึ่งทำให้ผู้นำไทยในทศวรรษ 1950 จนถึง 1970 ต้องการให้ลาวมีรัฐบาลที่เป็นมิตรกับไทย อย่างไรก็ตาม จอมพล ป. ยังเห็นโอกาสของการใช้นโยบายต่างประเทศเพื่อการคงอำนาจเพราะไม่มีฐานการเมืองภายใน ทั้งยังคาดหวังความช่วยเหลือจากสหรัฐทั้งด้านการทหารและเศรษฐกิจ
จากปัจจัยข้างต้น รัฐบาลจึงเสนอให้ สปอ. มีข้อผูกพันคล้ายองค์กรสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือหรือนาโต้ (NATO) ที่ระบุว่ารัฐภาคีทั้งหมดจะช่วยโดยทันทีต่อรัฐภาคีที่ถูกโจมตีด้วยอาวุธและให้ตั้งกองกำลังซีโต้ที่มีกองบัญชาการตั้งในไทย รวมทั้งเสนอให้รวมลาว กัมพูชา และสาธารณรัฐเวียดนามในสนธิสัญญา และให้ตั้งสำนักงานใหญ่ในกรุงเทพฯ [5] อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอของไทยบรรลุผลเพียง 2 ข้อสุดท้าย สหรัฐไม่ต้องการถูกจำกัดเสรีภาพใดๆ ภายใต้ข้อตกลงนี้ สนธิสัญญาจึงระบุพันธะผูกพันที่ค่อนข้างหลวมเพียงว่า ในกรณีที่มีการโจมตีด้วยอาวุธต่อภาคีหนึ่ง รัฐภาคีอื่นจะพิจารณาดำเนินการตามกระบวนการรัฐธรรมนูญของตน นอกจากนี้ ให้ตั้งคณะที่ปรึกษาฝ่ายทหารเพื่อวางแผนและเสนอแนะมาตรการร่วมมือทางทหารสำหรับเตรียมรับสถานการณ์ที่อาจเกิดขึ้น ซีโต้ไม่เคยมีบทบาทด้านการทหารที่แท้จริง เพราะความแตกต่างอย่างยิ่งยวดของผลประโยชน์และลำดับความสำคัญด้านความมั่นคงของประเทศภาคี อีกทั้งต้องใช้มติเอกฉันท์ในการดำเนินการทุกอย่าง นอกจากนี้ ไม่มีภาคีใดที่ขอความช่วยเหลืออย่างชัดเจนภายใต้ข้อตกลงนี้ ยกเว้นรัฐบาลไทยที่เรียกร้องให้ซีโต้เข้าแทรกแซงสถานการณ์ในลาวในทศวรรษ 1950 และ 1960[6]
สถานการณ์ในลาวไร้ความสงบสุขอย่างยิ่งในช่วงหลังข้อตกลงเจนีวา ทั้งไทยและเวียดนามเหนือต่างต้องการให้มีรัฐบาลลาวที่เป็นมิตรกับตนเพราะเห็นว่าดินแดนลาวมีความสำคัญยิ่งยวดต่อความมั่นคงของประเทศตน ดังนั้น การเมืองลาวจึงเต็มไปด้วยความขัดแย้งระหว่าง 2 ฝ่าย ๆหนึ่งได้รับการสนับสนุนจากเวียดนามเหนือ กับอีกฝ่ายหนึ่งจากไทยและสหรัฐ ซึ่งเห็นว่าลาวเป็นด่านหน้าในการสกัดกั้นคอมมิวนิสต์ในภูมิภาคนี้ การแทรกแซงจากภายนอกได้ช่วยเร่งให้ความขัดแย้งในลาวปะทุเป็นการต่อสู้ด้านกำลังทหารในที่สุด ในระหว่างปี 1957 – 1963 ผู้นำไทยเห็นว่าความมั่นคงของไทยอยู่ในขั้นวิกฤติจากการที่กองกำลังคอมมิวนิสต์เวียดนามเหนือรุกเข้าในในลาวหลายครั้ง รัฐบาลไทยได้เรียกร้องซ้ำๆ ให้ซีโต้แทรกแซงเพื่อสนับสนุนกลุ่มฝ่ายขวาในลาว แต่ถูกคัดค้านจากทั้งอังกฤษ ฝรั่งเศส และสหรัฐ ซึ่งไม่เห็นว่าสถานการณ์ในลาวควรค่าแก่การแทรกแซงทางการทหาร
อย่างไรก็ตาม สหรัฐเริ่มมีความเห็นสอดคล้องกับไทยมากขึ้นจากปลายค.ศ. 1960 – 1962 เมื่อสงครามกลางเมืองในลาวทวีความรุนแรง และข้อเสนอของไทยที่ต้องการให้ซีโต้เข้าแทรกแซงถูกคัดค้านเช่นเคยจากอังกฤษและฝรั่งเศส แต่สหรัฐเริ่มวิตกต่อการรุกคืบของฝ่ายคอมมิวนิสต์ลาว รวมทั้งต้องการผ่อนคลายความตื่นตระหนกของผู้นำไทย ผลก็คือการลงนามในแถลงการณ์ร่วมรัสค์ – ถนัด (Rusk – Thanat Communiqui) ในเดือนมีนาคม ค.ศ. 1962 ที่ระบุข้อความสำคัญว่าสหรัฐจะช่วยเหลือไทยอย่างเต็มที่ในการต่อต้านภัยคอมมิวนิสต์จากทั้งภายในและภายนอก แถลงการณ์นี้ได้อ้างถึงข้อผูกพันของสหรัฐภายใต้เงื่อนไข สปอ. ที่ว่า การกระทำใดๆ ต้องเป็นไปตามกระบวนการรัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศ แต่ระบุว่าสหรัฐมีอิสระในการดำเนินการโดยมิต้องขอความเห็นจากภาคีอื่นของ สปอ. ผลของข้อผูกพันทวิภาคีนี้ทำให้สหรัฐได้แสดงแสนยานุภาพอย่างจำกัดในไทยเพื่อตอบโต้วิกฤตการณ์ในลาวในเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 1962 ซึ่งเป็นการปฏิบัติตามพันธะผูกพันภายใต้ สปอ. โดยมีภาคีอื่นบางประเทศเข้าร่วมด้วย
ในช่วงทศวรรษ 1960 ภาคีหลายประเทศถอนตัวออกจากกิจกรรมของซีโต้ จนในที่สุด เหตุผลการดำรงอยู่ขององค์การนี้ก็หมดไปเมื่อเป้าหมายที่เคยเป็นปฏิปักษ์เปลี่ยนแปลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากการที่สหรัฐคืนดีกับจีนเมื่อประธานาธิบดีริชาร์ด นิกสันไปเยือนจีนในเดือนกุมภาพันธ์ ค.ศ. 1972 และท้ายที่สุด ชัยชนะของฝ่ายคอมมิวนิสต์ในกัมพูชาและเวียดนามใต้ รัฐบาลไทยและรัฐบาลฟิลิปปินส์ได้ตกลงในเดือนกรกฎาคม ค.ศ. 1975 ให้ยกเลิกซีโต้ การยกเลิกอย่างเป็นทางการมีขึ้นในวันที่ 30 มิถุนายน ค.ศ. 1977 สนธิสัญญาสปอ.ไม่เคยถูกยกเลิกอย่างเป็นทางการ แต่ก็ไม่เคยถูกบีบบังคับใช้จริงอีกเลย
ตลอดเวลาการดำรงอยู่ของซีโต้ ไทยเป็นภาคีที่เข้าเกี่ยวข้องกับองค์การอย่างแข็งขันที่สุด ดังนั้น ซีโต้ก็ส่งผลกระทบต่อไทยมากที่สุดด้วย ในแง่หนึ่ง หากพิจารณาจากเป้าหมายหลักขององค์กรคือการเป็นกลุ่มพันธมิตรเพื่อร่วมป้องกันภัยคอมมิวนิสต์แล้ว ซีโต้ก็เป็นเพียงกลุ่มที่ “แสดงเจตนารมณ์” นี้ แต่แทบไม่มี “ปฏิบัติการใดๆ” เพื่อเป้าหมายนี้ ดังปรากฏชัดเจนจากกรณีสถานการณ์ลาวว่า ซีโต้ไม่ได้ตอบสนองข้อเรียกร้องหรือความกังวลของผู้นำไทยเลย ในอีกแง่หนึ่ง การเป็นพันธมิตรนี้ก็ทำให้ไทยเป็นศัตรูชัดเจนของจีน เพราะจีนก็เห็นว่าซีโต้ตั้งขึ้นเพื่อต่อต้านจีนโดยตรงและเพื่อก่อสงคราม “และไทยเป็น” ฐานของการเตรียมพร้อมสงครามของสหรัฐ “จากการที่สำนักงานใหญ่ขององค์การตั้งในไทย” [7]
ที่มา
R. Sean Randolph, The United State and Thailand Alliance Dynamics, 1950 – 1985, Institute of East Asian Studies, University of California, Berkeley, 1986.
ฉันทิมา อ่องสุรักษ์, บรรณาธิการ, นโยบายต่างประเทศไทยบนทางแพร่ง, กรุงเทพฯ, โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2533.
Daniel D. Lovelace, China and People’s War in Thailand 1946 – 1969, China Research monographs No.8, University of California, Berkeley, 1986.
อ้างอิง
- ↑ R. Sean Randolph, The United States and Thailand Alliance Dynamics, 1950 – 1985, (Institute of East Asian Studies, University of California, Berkeley, 1986), pp. 17 - 18.
- ↑ ฉันทิมา อ่องสุรักษ์, บรรณาธิการ, นโยบายต่างประเทศไทยบนทางแพร่ง, (กรุงเทพฯ, โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2533), หน้า 89 – 90.
- ↑ Daniel D. Lovelace, China and People’s War in Thailand 1946 – 1969, (China Research monographs No.8, University of California, Berkeley, 1986), pp. 17 - 18.
- ↑ ฉันทิมา อ่องสุรักษ์, อ้างแล้ว, หน้า 91 – 92.
- ↑ ฉันทิมา อ่องสุรักษ์, เพิ่งอ้าง, หน้า 97.
- ↑ Randolph, op.cit, pp. 32 - 46.
- ↑ Daniel D. Lovelace, op.cit., p.31.
