รัฐบาล

ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์พิเศษ นรนิติ เศรษฐบุตร

รัฐบาล

                   รัฐบาล มีความหมายอย่างน้อย 2 ประการ คือ ประการหนึ่ง ความหมายอย่างกว้าง หมายถึงบุคคลหรือคณะบุคคลผู้ใช้อำนาจในนามของประเทศ เช่น รัฐบาลไทยทำสนธิสัญญากับต่างประเทศ รัฐบาลไทยสมัครเป็นภาคีอนุสนธิสัญญาต่อต้านการทุจริตแห่งองค์การสหประชาชาติ และอีกประการหนึ่ง ความหมายอย่างแคบ หมายถึงฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีที่เป็นองค์กรแยกออกจากฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการ เช่น รัฐบาลแถลงนโยบายต่อรัฐสภา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล จะเห็นได้ว่าในความหมายประการแรก รัฐบาลย่อมหมายถึงผู้กระทำการในนามของประเทศในความหมายอย่างกว้าง ความหมายประการที่สอง ย่อมหมายถึงเฉพาะฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีเท่านั้น

                   หากพิจารณาระบอบการปกครองตามวิธีการจำแนกของอริสโตเติล (Aristotle) นักปรัชญาชาวกรีกโบราณ ที่ถือเป้าหมายที่รัฐดำเนินการและชนิดของผู้ใช้อำนาจปกครองเป็นเกณฑ์ โดยเกณฑ์เป้าหมายของการปกครองแบ่งเป็นเพื่อส่วนรวมอย่างหนึ่ง และเพื่อส่วนตนหรือพวกพ้องอีกอย่างหนึ่ง ส่วนชนิดของใช้อำนาจปกครองแบ่งเป็น 3  ชนิด ได้แก่ คนเดียว (one-man) จำนวนน้อย (the few) และจำนวนมาก (the many) เมื่อนำเกณฑ์เป้าหมายมาจับคู่กับจำนวนผู้ใช้อำนาจปกครองจะแบ่งย่อยได้เป็น 6 ระบอบ ดังนี้ 1)ราชาธิปไตย (Monarchy) อำนาจอยู่ที่บุคคลคนเดียว เป้าหมายเพื่อส่วนรวม 2)ทุชนาธิปไตย (Tyranny) อำนาจอยู่ที่บุคคลคนเดียว เป้าหมายเพื่อส่วนตนหรือพวกพ้อง 3)อภิชนาธิปไตย (Aristocracy) อำนาจอยู่ท่คนจำนวนน้อยหรือคณะบุคคล เป้าหมายเพื่อส่วนรวม 4)คณาธิปไตย (Oligarchy) อำนาจอยู่ที่คนจำนวนน้อยหรือคณะบุคคล เป้าหมายเพื่อส่วนตนหรือพวกพ้อง 5)ประชาธิปไตยชนชั้นกลาง (Polity) อำนาจอยู่ที่คนจำนวนมาก วัตถุประสงค์เพื่อส่วนรวม และ 6)ประชาธิปไตย (Democracy)อำนาจอยู่ที่คนจำนวนมาก เป้าหมายเพื่อส่วนตนหรือพวกพ้อง จากรูปแบบระบอบการปกครองข้างต้น รัฐบาล ย่อมหมายถึงบุคคลหรือคณะบุคคลซึ่งใช้อำนาจหรือได้รับมอบอำนาจให้บริหารประเทศ มีอำนาจหน้าที่บริหารกิจการของรัฐหรือราชการแผ่นดิน กำหนดนโยบายและวางแนวทางในการปกครองประเทศ ส่วนรัฐบาลจะประกอบด้วยใครบ้าง โดยทั่วไปจะกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญของประเทศ ซึ่งอาจแตกต่างกันไปตามระบอบการปกครองของแต่ละประเทศ

                   อนึ่ง มีข้อน่าสังเกตในที่นี้ด้วยว่า ระบอบการปกครองที่ดีหรือไม่ดี ไม่ได้ขึ้นอยู่กับจำนวนผู้มีอำนาจปกครอง แต่ขึ้นอยู่กับเป้าหมาย ในประเทศไทย เรามักเหมารวมว่า การปกครองโดยคนจำนวนมากเท่านั้นจึงจะเป็นระบอบการปกครองที่ดี ความจริงแล้ว อาจไม่ดีก็ได้ ดังที่เราได้พบเห็นมาแล้วหลายครา ในทางปฏิบัติ อริสโตเติลแนะนำให้ใช้ระบอบผสมประชาธิปไตยชนชั้นกลางกับอภิชนาธิปไตย

                   ในโลกยุคปัจจุบัน เมื่อกล่าวถึงรัฐบาล เรามักนึกถึงคณะบุคคลที่เข้ามาบริหารประเทศ ซึ่งอาจเข้ามาโดยวิถีทางประชาธิปไตยที่ผ่านช่องทางการเลือกตั้ง หรืออาจเข้ามาจากวิถีทางทางการเมืองแบบอื่น เช่น การทำรัฐประหารจัดตั้งบุคคลหรือคณะบุคคลเข้าบริหารประเทศ

                   ในแง่สถาบันทางการเมือง รัฐบาลนับเป็นกลไกที่มีความสำคัญต่อการดำรงอยู่ของประเทศ ความปลอดภัย และความมั่นคงในการดำเนินชีวิตของประชาชน โดยรัฐบาลต้องบริหารประเทศให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐบาลและกฎหมาย เพื่อประโยชน์สุขของประชาชนและความมั่นคงของประเทศโดยรวม 

                   รัฐบาลในระบอบประชาธิปไตย มีรากฐานแนวคิดมาจากการยินยอมของคนในสังคมที่สละอำนาจของตนเองเพื่อให้มีคณะบุคคลที่ประชาชนเลือกเข้ามาทำหน้าที่ดูแลความปลอดภัยในชีวิต ทรัพย์สิน และคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของพวกตน โดยมีข้อตกลงเป็นสัญญาประชาคมต่อกัน ความยินยอมนี้เป็นรากฐานสำคัญของการสร้างความชอบธรรมทางการเมืองให้แก่รัฐบาล แต่หากคณะบุคคลดังกล่าวไม่ได้ทำหน้าที่เพื่อประโยชน์สุขของประชาชนโดยส่วนรวมแล้ว ก็เป็นสิทธิของประชาชนที่จะถอนความยินยอมนั้นเสีย เมื่อครบวาระการดำรงตำแหน่งหรือการถอดถอนออกจากตำแหน่งก่อนครบวาระ ความยินยอมของประชาชนและความชอบธรรมทางการเมืองของผู้ปกครองจึงเป็นสิ่งสำคัญในระบอบประชาธิปไตย

                   พิจารณาในแง่รูปแบบโครงสร้างรัฐบาลหรือโครงสร้างการปกครอง เราอาจแบ่งได้เป็น 3 แบบ ได้แก่ แบบรัฐสภา แบบประธานาธิบดี และแบบผสมประธานาธิบดีกับรัฐสภา

                   แบบรัฐสภา อังกฤษเป็นต้นแบบ เป็นแบบอำนาจฝ่ายต่างๆ เชื่อมโยงกัน ตรวจสอบและถ่วงดุลกัน ประชาชนเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สภาผู้แทนราษฎรเลือกรัฐบาลหรืออำนาจฝ่ายบริหาร ประมุขแห่งรัฐแต่งตั้งรัฐบาลตามที่สภาผู้แทนราษฎรลงมติเลือก รัฐบาลบริหารประเทศโดยอยู่ในเงื่อนไขว่าต้องได้รับ “ความไว้วางใจ” ของสภาผู้แทนราษฎร ในทางกลับกันรัฐบาลมีอำนาจถ่วงดุลกับฝ่ายสภาผู้แทนราษฎรได้ หากเห็นว่าสภาผู้แทนใช้อำนาจโดยมิชอบ สามารถออกกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรได้ เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่ ความเชื่อมโยงระหว่างอำนาจนิติบัญญัติกับรัฐบาลยังมีในรูปที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามารถมีตำแหน่งในในรัฐบาลได้ คือเป็นทั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและรัฐมนตรีในขณะเดียวกัน ส่วนศาลมีอำนาจตัดสินคดีให้เป็นไปตามกฎหมายที่รัฐสภามีมติและประมุขลงนามให้ความเห็นชอบ

                   แบบประธานาธิบดี สหรัฐอเมริกาเป็นต้นแบบ เป็นระบบแบ่งแยกอำนาจเด็ดขาด ทั้งตำแหน่งและตัวบุคคลแยกออกจากกัน จะครองตำแหน่งในขณะเดียวกัน 2 ฝ่ายไม่ได้ รัฐบาลและฝ่ายนิติบัญญัติอันได้แก่สภาผู้แทนราษฎรและหรือวุฒิสภา มาจากการเลือกตั้งของประชาชน รัฐบาลมีประธานาธิบดีเป็นประมุขแห่งรัฐและเป็นหัวหน้ารัฐบาลในบุคคลคนเดียว รัฐบาลยุบสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาไม่ได้ ในทางกลับกัน ฝ่ายนิติบัญญัติก็ไม่อาจเปิดอภิปรายลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล ต่างฝ่ายต่างปฏิบัติหน้าที่ของตน หากมีความจำเป็นต้องปลดหัวหน้ารัฐบาล กระทำได้โดยการให้ออกจากตำแหน่ง (Impeachment) เท่านั้น ซึ่งเป็นกรณีที่หัวหน้ารัฐบาลกระทำความผิดตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติ เช่น รับสินบน ทรยศต่อประเทศชาติ ซึ่งจะต้องมีการฟ้องร้อง ไต่สวน และพิสูจน์ความผิดกันด้วยพยานหลักฐาน มิใช่เพียงการลงมติในสภาเท่านั้น

                   แบบผสมประธานาธิบดีกับรัฐสภา ฝรั่งเศสเป็นตัวแบบ  เป็นระบบฝ่ายบริหารคู่ คือมีทั้งประมุขแห่งรัฐ (ประธานาธิบดี) และหัวหน้ารัฐบาล (นายกรัฐมนตรี) ทั้ง 2 ตำแหน่งต่างมีอำนาจบริหารด้วยกันทั้งคู่ คือ ประธานาธิบดี มีอำนาจด้านการต่างประเทศ การทหาร และทำหน้าที่เป็นคนกลางไกล่เกลี่ยแก้ไขปัญหาความขัดแย้งกรณีมีความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกับฝ่ายนิติบัญญัติเกิดขึ้น ประธานาธิบดีเข้าสู่ตำแหน่งโดยการเลือกตั้งของประชาชน ส่วนนายกรัฐมนตรีเข้าสู่ตำแหน่งโดยขึ้นกับความไว้วางใจของสภาผู้แทนราษฎร และบริหารประเทศโดยต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎร กล่าวคือ ในการบริหารประเทศ โดยทั่วไปเป็นไปตามรูปแบบรัฐสภา แต่ในกรณีเกิดความขัดแย้งระหว่างฝ่ายบริหารกับสภาผู้แทนราษฎร  เพื่อลดทอนอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติให้อยู่ในเหตุและผลมากขึ้น รัฐธรรมนูญให้ประธานาธิบดีมีอำนาจ ตัดสินใจที่จะปลดหัวหน้ารัฐบาลให้พ้นจากตำแหน่งหรือมีคำสั่งยุบสภาผู้แทนราษฎรโดยไม่ต้องมีรัฐมนตรีคนใดลงนามกำกับ อันเป็นการเสริมความเข้มแข็งให้กับระบอบการปกครองมีเสถียรภาพมากขึ้น

                   กล่าวสำหรับการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขแบบประเทศไทย พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้ใช้อำนาจบริหารโดยผ่านสถาบันรัฐบาลที่ประชาชนเลือกตั้งทางอ้อม (ประชาชนเลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเลือกนายกรัฐมนตรีและพิจารณาเห็นชอบรัฐมนตรีร่วมรัฐบาล) เข้ามาทำหน้าที่ในการบริหารประเทศตามนโยบายที่แถลงต่อรัฐสภา โดยรัฐบาลต้องรับผิดชอบในการบริหารประเทศต่อรัฐสภา ซึ่งหมายถึงกรณีที่มีการออกเสียงลงมติในสภาผู้แทนราษฎร เช่น การตรากฎหมาย การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล) หากรัฐบาลได้เสียงสนับสนุนไม่ถึงครึ่งหนึ่งของเสียงในสภาขึ้นไป รัฐบาลย่อมสูญเสียความชอบธรรมที่จะบริหารประเทศต่อไป  ด้วยเหตุดังกล่าว การมีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรจึงมีความจำเป็นต่อการอยู่ในตำแหน่งของรัฐบาล

                   ในส่วนของรัฐบาล รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 158 วรรค 1 กำหนดให้ “พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอื่นอีกไม่เกิน 35 คน ประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามหลักความรับผิดชอบร่วมกัน” และมาตรา 158 วรรค 3 กำหนด “ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี”

บรรณานุกรม

นิยม รัฐอมฤต. การปกครองระบอบประชาธิปไตยเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2552.

ปธาน สุวรรณมงคล. “รัฐบาลไทย”. ใน นรนิติ เศรษฐบุตร (บรรณาธิการ). การเมืองการปกครองในรอบ 60 ปี แห่งการครองสิริราชสมบัติของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ระหว่าง พ.ศ. 2489 ถึง พ.ศ. 2549. นนทบุรี 2549. หน้า 189-190

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560.

ราชบัณฑิตยสถาน พจนานุกรมศัพท์รัฐศาสตร์ (พิมพ์ครั้งที่ 2). หน้า 128

Ernest Barker (ed.and trans.), The Politics of Aristotle (London: Oxford University Press, 1075), Book III. pp. 92-153.