การปกครองท้องถิ่น

ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์พิเศษ นรนิติ เศรษฐบุตร

การปกครองท้องถิ่น

                   ในประเทศไทย การปกครองท้องถิ่น หมายถึง การบริหารงานของหน่วยการปกครองในระดับที่ต่ำกว่าระดับประเทศ โดยผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในพื้นที่นั้น ๆ  หน่วยการปกครองที่ว่า ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัดจังหวัด  และหน่วยการปกครองรูปแบบพิเศษ ได้แก่ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ในกรณีของสหรัฐอเมริกา ซึ่งปกครองในรูปของสหพันธรัฐ การปกครองท้องถิ่น หมายถึงการปกครองในหน่วยการปกครองระดับต่ำกว่ามลรัฐ เช่น  counties, cities, towns, townships และยังหมายถึงรูปแบบการปกครองเฉพาะกิจ เช่น school districts และ special districts  อีกด้วย

                   โดยที่การจัดการปกครองท้องถิ่นของประเทศต่าง ๆ แบ่งเป็นหลายระดับและหลายประเภท รวมทั้งหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีหน้าที่ทั่วไปและหน้าที่เฉพาะด้าน จึงอาจกล่าวได้ว่าการปกครองท้องถิ่นมีการแบ่งการปกครองโดยคำนึงถึงมิติเกี่ยวกับขนาด หน้าที่ และลักษณะของพื้นที่เป็นเกณฑ์ พื้นที่ขนาดใหญ่อาจต้องแบ่งเป็นหลายชั้นหลายระดับ อย่างของไทยในพื้นที่โดยทั่วไปจะแบ่งการปกครองท้องถิ่นเป็น 2 ชั้น คือระดับจังหวัด คือองค์การบริหารส่วนจังหวัด กับระดับตำบล ได้แก่ เทศบาลในพื้นที่ที่เป็นชุมชนเมือง ซึ่งยังแบ่งย่อยได้เป็น เทศบาลนคร พื้นที่เจริญมาก เทศบาลเมือง พื้นที่เจริญปานกลาง และเทศบาลตำบล พื้นที่เจริญน้อย และองค์การบริหารส่วนตำบล พื้นที่ที่เป็นชุมชนชนบท  ส่วนในพื้นที่ที่เป็นเมืองหลวง คือกรุงเทพมหานคร จัดแบ่งเป็นการปกครองระดับเดียว แม้ในข้อเท็จจริงจะมีการแบ่งพื้นที่กรุงเทพมหานครเป็นเขต แต่หน่วยการปกครองที่เรียกว่า “เขต” ไม่มีอิสระในการปกครองตนเอง ถือเป็นองค์กรที่เป็นส่วนหนึ่งของกรุงเทพมหานคร

                   ในประเทศที่มีพื้นที่กว้างขวาง การปกครองท้องถิ่นในพื้นที่ทั่วไปที่ไม่ใช่มหานครมีแนว โน้มไปในทางแบ่งเป็นหลายระดับ เช่น  จีนแบ่งเป็น 4 ระดับ ได้แก่ ระดับมณฑล ระดับจังหวัด ระดับอำเภอ และระดับตำบล  ในสหรัฐอเมริกา แบ่งเป็น 3 ระดับ ได้แก่ ระดับ county ระดับ city และระดับ township

                   ทำไมต้องจัดให้มีการปกครองท้องถิ่น คำตอบคือ การปกครองท้องถิ่นเป็นการปกครองตนเองของประชาชนในท้องถิ่น ให้คนในท้องถิ่นเลือกผู้ปกครองในท้องถิ่นของตนเองเป็นรูปแบบการปกครองในอุดมคติของผู้ที่นิยมลัทธิประชาธิปไตย เพราะใกล้เคียงกับแนวคิดที่ว่าเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน เพื่อประชาชน มากที่สุด เนื่องจากเป็นการปกครองขนาดเล็ก ใกล้ชิดประชาชน การบริการตรงตามความต้องการ ขั้นตอนการบริหารไม่มาก บริการรวดเร็วมีประสิทธิภาพ ประชาชนมีส่วนร่วมในกิจกรรมการปกครองได้ง่าย การปกครองท้องถิ่นกล่าวได้ว่าเกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจอย่างมาก คือการปกครองท้องถิ่นจะเกิดขึ้นได้เมื่อรัฐบาลหรือรัฐบาลมลรัฐกระจายอำนาจไปให้หน่วยการปกครองในระดับต่ำลงมาภายในรัฐกรณีเป็นรัฐเดี่ยว หรือภายในมลรัฐกรณีเป็นสหพันธรัฐรับผิดชอบดำเนินการ

                   การปกครองท้องถิ่นมีหน้าที่ทำอะไรบ้าง ในประเด็นนี้ขึ้นอยู่กับระดับการกระจายอำนาจของรัฐบาลหรือรัฐบาลมลรัฐไปให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นว่ามากน้อยเพียงใด เพราะแต่ละประเทศจะมีระดับการกระจายอำนาจให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นในระดับแตกต่างกันไป โดยเฉพาะในประเทศที่ไม่มีการจัดตั้งราชการส่วนภูมิภาค การกระจายอำนาจให้ราชการส่วนท้องถิ่นจะมาก ส่วนประเทศที่มีการจัดตั้งราชการส่วนภูมิภาคควบคู่ไปกับราชการส่วนท้องถิ่น การกระจายอำนาจให้ราชการส่วนท้องถิ่นจะน้อย กรณีของประเทศอังกฤษ สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น ไม่มีการจัดระเบียบบริหารให้มีการปกครองส่วนภูมิภาค การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นจะมาก กรณีของประเทศฝรั่งเศส ไทย มีการจัดตั้งการปกครองส่วนภูมิภาคควบคู่กับการปกครองท้องถิ่น การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นจะน้อย

                   ในกรณีของประเทศไทย การปกครองส่วนท้องถิ่นถือได้ว่ามีบทบาทเป็นรองการปกครองส่วนภูมิภาค บริการสาธารณะจำนวนมากรัฐบาลและราชการส่วนภูมิภาคเป็นผู้จัดทำโดยตรง เช่น บริการด้านการศึกษา การแพทย์และการรักษาพยาบาล การไฟฟ้า การประปา การก่อสร้างที่อยู่อาศัย สวัสดิการสังคมด้านต่าง ๆ ในอดีต หน่วยการปกครองท้องถิ่นไทยได้ชื่อว่าทำงานที่ราชการส่วนภูมิภาคไม่ประสงค์จะทำ เช่น ดูดส้วม ล้างท่อ เก็บขยะ กวาดถนน ดูแลสวนสาธารณะ 

                   อย่างไรก็ดี กระแสความตื่นตัวในเรื่องประชาธิปไตย ทำให้มีการเคลื่อนไหวผลักดันเรื่องกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น ซึ่งนำมาสู่การปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นในเวลาต่อมา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อมีการยกฐานะสภาตำบลให้เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่เรียกว่า “องค์การบริหารส่วนตำบล” ซึ่งเริ่มต้นขึ้นใน พ.ศ. 2538 เป็นต้นมา และตามด้วยการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ทำให้การปกครองท้องถิ่นไทยขยายตัวเพิ่มขึ้นอย่างมาก ตัวอย่างของบริการสาธารณะที่หน่วยการปกครองท้องถิ่นไทยเป็นผู้จัดทำ ในที่นี้จะขอยกกรณีหน้าที่ของเทศบาลตำบล ซึ่งเป็นเทศบาลขนาดเล็กสุด ได้แก่

                   1. รักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน

                   2. ให้มีและบำรุงทางบกและทางน้ำ

                   3. รักษาความสะอาดของถนนหรือทางเดินและที่สาธารณะ รวมทั้งการกำจัดขยะมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล

                   4. ป้องกันและระงับโรคติดต่อ

                   5. ให้มีเครื่องใช้ในการดับเพลิง

                   6. ให้ราษฎรได้รับการศึกษาอบรม

                   7. ส่งเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ

                   8. บำรุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น

                   9. หน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของเทศบาล

 

                   นอกจากหน้าที่ข้างต้น ซึ่งเป็นหน้าที่บังคับต้องทำแล้ว เทศบาลตำบลยังอาจจัดทำหน้าที่ดังต่อไปนี้

                   1. ให้มีน้ำสะอาดหรือการประปา

                   2. ให้มีโรงฆ่าสัตว์

                   3. ให้มีตลาด ท่าเทียบเรือ และท่าข้าม

                   4. ให้มีสุสานและฌาปนสถาน

                   5. บำรุงและส่งเสริมการทำมาหากินของราษฎร

                   6. ให้มีการบำรุงสถานที่ทำการพิทักษ์รักษาคนเจ็บไข้

                   7. ให้มีและบำรุงการไฟฟ้าหรือแสงสว่างโดยวิธีอื่น

                   8. ให้มีและบำรุงทางระบายน้ำ

                   9. เทศพาณิชย์

                   ในส่วนประเด็นที่ว่าการปกครองท้องถิ่นมีการจัดโครงสร้างองค์การในรูปแบบใดบ้าง โดยทั่วไป อาจกล่าวได้ว่าจัดกันใน 4 รูปแบบ ได้แก่ รูปแบบนายกเทศมนตรีมีอำนาจน้อย (the Weak-Mayor Form of Government) รูปแบบนายกเทศมนตรีมีอำนาจมาก (the Strong-Mayor Form of Government) รูปแบบคณะกรรมการ (the Commission Form of Government) และรูปแบบสภากับผู้จัดการ (the Council-Manager Form of Government)

                   รูปแบบนายกเทศมนตรีมีอำนาจน้อย เป็นการจัดโครงสร้างการปกครองที่ประกอบด้วยสภาท้องถิ่นที่สมาชิกมาจากการเลือกตั้งของประชาชนในพื้นที่ ทำหน้าที่นิติบัญญัติ และเลือกตั้งหัวหน้าฝ่ายบริหาร เพื่อให้ ทำหน้าที่เป็นผู้นำในการบริหารงานท้องถิ่น และรับผิดชอบในการบริหารต่อสภาท้องถิ่น ในทำนองเดี่ยวกันกับรูปแบบการปกครองระบบรัฐสภาในการปกครองระดับประเทศ รูปแบบการปกครองเช่นนี้ได้ชื่อว่า รูปแบบ “นายกเทศมนตรีมีอำนาจน้อย” เพราะหัวหน้าฝ่ายบริหารอาจถูกสภาท้องถิ่นลงมติไม่ไว้วางใจได้ในระหว่างดำรงตำแหน่งยังไม่ครบวาระได้ง่าย

                   รูปแบบนายกเทศมนตรีมีอำนาจมาก เป็นการจัดโครงสร้างการปกครองที่ประกอบด้วย สภาท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในพื้นที่ทำหน้าที่นิติบัญญัติ และหัวหน้าฝ่ายบริหารที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในพื้นที่เช่นกัน ทำหน้าที่หัวหน้าฝ่ายบริหาร ทั้งสภาท้องถิ่นและหัวหน้าฝ่ายบริหารต่างรับผิดชอบต่อประชาชนโดยตรง ต่างฝ่ายต่างทำหน้าที่ของตนแยกส่วนจากกัน ในทำนองรูปแบบการปกครองระบบประธานาธิบดีในการปกครองระดับประเทศ  ส่วนที่รูปแบบนี้ได้ชื่อว่า รูปแบบ “นายกเทศมนตรีมีอำนาจมาก” เพราะไม่ต้องรับผิดชอบการบริหารต่อสภาท้องถิ่น และสภาท้องถิ่นไม่อาจลงมติไม่ไว้วางใจฝ่ายบริหารคือไม่อาจให้ฝ่ายบริหารพ้นจากตำแหน่งโดยการลงมติในสภา แต่กรณีขัดแย้งสูงมากประชาชนในท้องถิ่นสามารถใช้มาตรการลงคะแนนเสียงถอดถอน (recall) ฝ่ายบริหารได้

                   รูปแบบคณะกรรมการ เป็นการจัดการปกครองโดยไม่แบ่งแยกโครงสร้างองค์การเป็นฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารเหมือนดังกรณีของรูปแบบนายกเทศมนตรีมีอำนาจน้อย หรือนายกเทศมนตรีมีอำนาจมาก แต่ให้คณะกรรมการทำหน้าที่ทั้ง 2 ด้านในองค์กรเดียว คือเป็นทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารพร้อมกัน กรรมการมาจากการเลือกตั้งของประชาชนในพื้นที่ ส่วนการทำหน้าที่จะแบ่งงานและมอบหมายให้กรรมการแต่ละคนรับผิดชอบงานเป็นด้าน ๆ โดยการตัดสินใจทั้งหมดขึ้นกับคณะกรรมการ

                   รูปแบบสภากับผู้จัดการนคร เป็นการจัดการปกครองโดยสภาท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งของประชาชนในท้องถิ่น ส่วนผู้จัดการทำหน้าที่หัวหน้าฝ่ายบริหาร เป็นนักบริหารมืออาชีพที่เข้าสู่ตำแหน่งโดยการว่าจ้างของสภาท้องถิ่นด้วยวิธีคัดเลือก รูปแบบการปกครองประเภทนี้เหมาะกับพื้นที่ที่ประชาชนขาดทักษะการบริหาร

                   โครงสร้างการปกครองทั้ง 4 รูปแบบนี้ ประเทศไทยเคยใช้มาแล้วทั้งสิ้น แต่ในที่สุดมายุติตรงที่เลือกใช้รูปแบบนายกเทศมนตรีมีอำนาจมาก เพราะเห็นว่าจะเป็นรูปแบบที่มีประสิทธิภาพมากที่สุดและเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการปกครองมากที่สุด การปกครองท้องถิ่นของไทยเริ่มจากให้ประชาชนมีส่วนร่วมบางส่วน ข้าราชการประจำเป็นฝ่ายนำการบริหารในรูปแบบของคณะกรรมการ โดยใช้ชื่อว่า “สุขาภิบาล” ต่อมาพัฒนาเข้าสู่รูปแบบนายกเทศมนตรีมีอำนาจน้อย โดยจัดการปกครองที่เรียกว่า “เทศบาล” ในยุคหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ใช้รูปแบบนายกเทศมนตรีมีอำนาจมากกับกรุงเทพมหานครในยุคหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 และใช้รูปแบบสภากับผู้จัดการนครกับเมืองพัทยาในยุคหลังเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 หลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ การเคลื่อนไหวเรียกร้องให้มีการกระจายอำนาจ ทำให้มีการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น และการประยุกต์ใช้รูปแบบนายกเทศมนตรีมีอำนาจมากตั้งแต่ พ.ศ. 2543 เป็นต้นไป และใช้อย่างกว้างขวางในการปกครองท้องถิ่นทุกรูปแบบตั้งแต่ พ.ศ. 2546 เป็นต้นไป  

บรรณานุกรม

พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2543.

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540.

นิยม รัฐอมฤต. การปกครองท้องถิ่นจีน. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2557.

ศุภสวัสดิ์ ชัชวาล. การปกครองท้องถิ่น..มุมมองจากประเทศฝรั่งเศส ญี่ปุ่น สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และไทย. กรุงเทพฯ : คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2563.

Bingham, Richard D. and David Hedge. State and Local Government in a Changing Society (2^nd Edition), New York: McGraw-Hill, 1986.

Chandler, J.A. Local Government Today (3^rd edition), Manchester: Manchester University Press, 2001.

Meny, Yves. Local Government in France, translated by Mary Stevens and Anne Stevens. Paris: la Documentation francaise, 2001.