การปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้น (Two-tier system)

ผู้เรียบเรียง : วิลาวัณย์ หงษ์นคร

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต

 

          แนวคิดว่าด้วยการจัดชั้น (Tier system) เป็นแนวคิดที่ว่าด้วยการแบ่งแยกภารกิจหน้าที่ระหว่างองค์กรที่จัดทำบริการสาธารณะ แนวคิดนี้ถือเป็นหลักสากลที่ปรากฏว่ามีการใช้ทั่วไปในการจัดระบบการปกครองท้องถิ่นของประเทศต่าง ๆ เพื่อทำให้ขอบเขต บทบาท และอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่เกิดความซ้ำซ้อน อย่างไรก็ตามการจัดระบบการปกครองท้องถิ่นออกเป็นชั้นต่าง ๆ มิได้สะท้อนถึงอำนาจการบังคับบัญชาที่ลดหลั่นกันตามระดับขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ การจัดชั้นพิจารณาจากเหตุผลสองประการ ได้แก่ ^[1]

          ประการที่หนึ่ง คุณลักษณะด้านพื้นที่ โดยพิจารณาลักษณะของพื้นที่ในความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในสองลักษณะ ได้แก่ พื้นที่ที่แสดงถึงความเป็นชุมชน (Community area) และพื้นที่ที่ถูกกำหนดขึ้นเป็นชุมชนสมมติ (Artificial community) ทั้งนี้ พื้นที่ที่แสดงถึงความเป็นชุมชน หมายถึง พื้นที่ที่สะท้อนถึงพื้นฐานของความเป็นชุมชนโดยพิจารณาจากขนาดและการขยายตัวของชุมชน สำหรับพื้นที่ที่ถูกกำหนดขึ้นเป็นชุมชนสมมติ หมายถึง พื้นที่ที่เกิดจากการขีดเส้นสมมติเพื่อแบ่งเขตทางการปกครอง จากลักษณะพื้นที่ทั้งสองประการดังกล่าวส่งผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ดูแลรับผิดชอบพื้นที่ที่แสดงถึงความเป็นชุมชนและมีพื้นที่ขนาดเล็กเฉพาะชุมชนมักถูกกำหนดให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในโครงสร้างชั้นล่าง ซึ่งมีบทบาทในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองเฉพาะชุมชนของตน ขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ดูแลรับผิดชอบพื้นที่ที่กว้างขวางและครอบคลุมหลากหลายชุมชนมักถูกกำหนดให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในโครงสร้างชั้นบน เพื่อจัดทำบริการสาธารณะที่ครอบคลุมพื้นที่ขนาดใหญ่และชุมชนที่หลากหลาย

          ประการที่สอง คุณลักษณะด้านภารกิจ ภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบ่งออกเป็นสองลักษณะ ได้แก่

          (1) ภารกิจที่เป็นบริการสาธารณะขนาดเล็กหรือมีขนาดของการบริการที่มุ่งตอบสนองความต้องการภายในชุมชนหนึ่ง ๆ เป็นสำคัญ ภารกิจในลักษณะนี้มักถูกกำหนดให้เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในโครงสร้างชั้นล่าง เพราะเป็นภารกิจที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งสามารถจัดทำได้ด้วยตนเอง และ

          (2) ภารกิจที่เป็นบริการสาธารณะขนาดใหญ่หรือครอบคลุมพื้นที่การให้บริการในหลายชุมชนหรือครอบคลุมพื้นที่ขนาดใหญ่ที่ไม่มีชุมชนตั้งอยู่ รวมถึงเป็นภารกิจที่ต้องอาศัยศักยภาพในการจัดทำสูง ภารกิจในลักษณะนี้จึงจำเป็นต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ในโครงสร้างชั้นบนเป็นผู้จัดทำ   

 

โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบชั้นเดียว (Single tier system)

          การจัดโครงสร้างแบบชั้นเดียวเป็นการจัดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ตั้งขึ้นมามีหน้าที่ทุกอย่างรวมกันอยู่ชั้นเดียว การจัดโครงสร้างรูปแบบนี้เน้นการนำเป้าหมายโดยรวมทั้งหมดให้เข้ามาอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบเดียวกัน นโยบายต่าง ๆ สามารถนำมาบูรณาการไว้ด้วยกันเพื่อเป็นหน่วยบริการแบบอเนกประสงค์ที่ตอบสนองต่อความต้องการหรือให้บริการแก่ประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดลำดับความสำคัญของนโยบายได้ง่าย และมีความเป็นเอกภาพเชิงอำนาจ ^[2] การจัดโครงสร้างแบบชั้นเดียวจะส่งผลให้การจัดบริการสำเร็จได้ง่าย เพราะการออกแบบให้ภารกิจทุกอย่างรวมอยู่ในชั้นเดียวจะทำให้ผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจเบ็ดเสร็จและสามารถกำหนดทิศทางการพัฒนาให้เป็นหนึ่งเดียวได้

          โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้น (Two-tier system)

          การจัดโครงสร้างแบบสองชั้นเป็นการจัดให้ในพื้นที่หนึ่ง ๆ มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เข้าไปจัดทำบริการสาธารณะหลายองค์กรโดยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นบน (Upper-tier) กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นล่าง (lower-tier)  ซึ่งพื้นที่ที่ให้บริการเป็นพื้นที่เดียวกันแต่บริการสาธารณะที่จัดนั้นเป็นคนละประเภทกัน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นบนมีลักษณะสำคัญคือเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ จัดบริการสาธารณะที่มีขนาดใหญ่ ลงทุนสูง มีความคาบเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นล่างหลายหน่วย หรือเป็นบริการสาธารณะที่ไม่ได้อยู่ภายใต้ความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นล่างแห่งใดแห่งหนึ่ง หากปล่อยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นล่างจัดทำจะเกิดความสิ้นเปลืองหรือไม่มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ ขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นล่างจะจัดบริการสาธารณะที่ใกล้ชิดกับประชาชน หรือจัดบริการสาธารณะโดยตรง ให้แก่ประชาชน ^[3]

          โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้นของไทย

          ก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งถือเป็นแม่บทแห่งการปกครองท้องถิ่นไทยและก่อให้เกิดการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นครั้งสำคัญของประเทศ โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของไทยมีลักษณะเป็นแบบชั้นเดียวมาเป็นระยะเวลาหลายสิบปี กล่าวคือ ในแต่ละพื้นที่มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งเท่านั้นที่ดูแลรับผิดชอบและทำหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน ดังเห็นได้จากพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 ได้บัญญัติถึงเขตพื้นที่ความรับผิดชอบขององค์การบริหารส่วนจังหวัดว่าคือพื้นที่ในเขตจังหวัดที่อยู่นอกเขตเทศบาล สุขาภิบาล และหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบอื่น ซึ่งขณะนั้นประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน 6 รูปแบบ ได้แก่ เทศบาล สุขาภิบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ^[4]

          ภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ได้ก่อให้เกิดการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นของประเทศ และส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นจากชั้นเดียวสู่สองชั้น ยกเว้นพื้นที่กรุงเทพมหานครที่เป็นการปกครองท้องถิ่นแบบชั้นเดียว การปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้น หมายความว่า ในแต่ละพื้นที่มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 2 องค์กรดูแลรับผิดชอบและจัดทำบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน โดยมีองค์การบริหารส่วนจังหวัดดูแลรับผิดชอบพื้นที่ครอบคลุมทั่วทั้งจังหวัดและกลายเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นบน และมีเทศบาล (เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตำบล) และองค์การบริหารส่วนตำบลดูแลรับผิดชอบพื้นที่ในอาณาเขตของตนเองและกลายเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นล่าง ทั้งนี้ กฎหมายว่าด้วยการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นและกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้กำหนดบทบัญญัติที่แสดงให้เห็นถึงโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้นไว้ ดังนี้

          พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ใน มาตรา 17 (14) ได้บัญญัติให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีหน้าที่รับผิดชอบภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นที่อยู่ในเขตขององค์การบริหารส่วนจังหวัด แต่จำเป็นต้องมีเหตุสมควรให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้จัดทำภารกิจเหล่านั้น หรือจัดทำร่วมกันกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ๆ

                    มาตรา 17 ภายใต้บังคับมาตรา 16 ให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง ดังนี้

                    (24) จัดทำกิจการใดอันเป็นอำนาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นที่อยู่ในเขตและกิจการนั้นเป็นการสมควรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นร่วมดำเนินการหรือให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดทำ ทั้งนี้ ตามที่คณะกรรมการประกาศกำหนด

          พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ใน มาตรา 8 ได้มีการบัญญัติถึงเขตพื้นที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดว่าหมายถึงเขตของจังหวัดทั้งจังหวัด และใน มาตรา 45 (8) ได้บัญญัติให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีหน้าที่รับผิดชอบภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นที่อยู่ในเขตขององค์การบริหารส่วนจังหวัด แต่จำเป็นต้องมีเหตุสมควรให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้จัดทำภารกิจเหล่านั้น หรือจัดทำร่วมกันกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ๆ

                    มาตรา 8 ให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการส่วนท้องถิ่น เขตขององค์การบริหารส่วนจังหวัดได้แก่เขตจังหวัด

                    มาตรา 45 (8) จัดทำกิจการใด ๆ อันเป็นอำนาจหน้าที่ของราชการส่วนท้องถิ่นที่อยู่ในเขตองค์การบริหารส่วนจังหวัด และกิจการนั้นเป็นการสมควรให้ราชการส่วนท้องถิ่นอื่นร่วมกันดำเนินการหรือให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดทำ ทั้งนี้ ตามที่กำหนดในกฎกระทรวง

          บทบัญญัติดังกล่าวข้างต้นแสดงให้เห็นว่า “ในพื้นที่จังหวัดต่าง ๆ ย่อมมีโครงสร้างของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นในชั้นล่างเพื่อดูแลการจัดทำบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานที่สามารถดำเนินการได้ และมีองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นบนที่ดูแลรับผิดชอบภารกิจบริการสาธารณะที่มีขอบเขตงานที่กว้างขึ้น หรือเกินกำลังความสามารถของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล” ^[5]

          ที่ผ่านมาในทางปฏิบัติโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของไทยแบบสองชั้นมักมีปัญหาในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นบนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นล่าง กล่าวคือ องค์การบริหารส่วนจังหวัดซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นบนและเทศบาลรวมถึงองค์การบริหารส่วนตำบลซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นล่างไม่มีความสัมพันธ์กันในการปฏิบัติภารกิจหน้าที่โดยไม่มีการประสานงานและบูรณาการการทำงานร่วมกันภายในจังหวัด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละระดับต่างฝ่ายต่างจัดบริการสาธารณะของตน ดังนั้นจึงส่งผลให้เกิดปัญหาตามมาหลายเรื่อง อาทิ การจัดทำภารกิจที่ซ้ำซ้อนกันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นบนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นล่าง การใช้งบประมาณและทรัพยากรที่สิ้นเปลืองจากการจัดทำภารกิจที่ซ้ำซ้อนกันทั้งที่สามารถบูรณาการร่วมกันได้ และการกระจายงบประมาณสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นล่างไม่ทั่วถึงเพราะบางส่วนไปตกแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นล่างที่มีความสัมพันธ์ส่วนบุคคลกับผู้บริหารหรือสมาชิกสภาท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นบน เป็นต้น ^[6]

          การที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดยังไม่สามารถปฏิบัติภารกิจในเรื่องที่เป็นภาพรวมได้ตามที่ถูกออกแบบและคาดหวัง ซึ่งเป็นภารกิจที่ไม่ซ้ำซ้อนกับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล สืบเนื่องมาจากกฎหมายมิได้ระบุถึงกลไกหรือโครงสร้างในการเชื่อมประสานระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นบนและชั้นล่าง ประกอบกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบมีกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งของตนเองคนละฉบับ ซึ่งได้กำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบไว้ แต่มิได้กำหนดให้ชัดเจนลงไปในรายละเอียดของภารกิจบริการสาธารณะ ด้วยเหตุนี้องค์การบริหารส่วนจังหวัดจึงมักจัดทำบริการสาธารณะที่มีลักษณะเดียวกันกับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล ขณะที่เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลไม่มีงบประมาณและทรัพยากรเพียงพอจึงร้องขอการสนับสนุนมาที่องค์การบริหารส่วนจังหวัด เมื่อเป็นเช่นนี้บ่อยครั้งจึงทำให้เกิดภาพจำว่าองค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดทำภารกิจที่ซ้ำซ้อนกับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล เพราะเข้าใจคลาดเคลื่อนว่าองค์การบริหารส่วนจังหวัดไม่มีพื้นที่รับผิดชอบของตนเอง ^[7]

 

อ้างอิง

ณัฐฏ์ภัทร์ สัมฤทธิ์และพีรสิทธิ์ คำนวณศิลป์, 2556. บทบาทหน้าที่และความจำเป็นขององค์การบริหารส่วนจังหวัด. ในการประชุมหาดใหญ่วิชาการ ครั้งที่ 4 เรื่อง การวิจัยเพื่อพัฒนาสังคมไทย วันที่ 10 พฤษภาคม 2556. หน้า 151.

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์และคณะ, 2552. รายงานผลการศึกษาความก้าวหน้าของการกระจายอำนาจในประเทศไทย. กรุงเทพฯ: สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์, 2559. ข้อเสนอในการปฏิรูปโครงสร้างท้องถิ่นในประเทศไทย. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า. หน้า 74-75.

สถาบันพระปกเกล้า, 2547. สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวดที่ 4 องค์ประกอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ลำดับที่ 1 เรื่อง การจัดวางรูปแบบและโครงสร้างภายใน. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า.

สาชาวิชาสาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2565. 83201 รายการที่ 3 เรื่อง การจัด โครงสร้างหน่วยการปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้น. [DVD] สืบค้นจาก https://media.stou.ac.th/view_video_1018.php?act=e_tutorials&vid=22015

 

เชิงอรรถ

^[1] สถาบันพระปกเกล้า, 2547. สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย หมวดที่ 4 องค์ประกอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ลำดับที่ 1 เรื่อง การจัดวางรูปแบบและโครงสร้างภายใน. กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า. หน้า 4-7.

^[2] เรื่องเดียวกัน, หน้า 73-74.

^[3] สาชาวิชาสาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2565. 83201 รายการที่ 3 เรื่อง การจัดโครงสร้างหน่วยการปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้น. [DVD] สืบค้นจาก https://media.stou.ac.th/view_video_1018.php?act=e_tutorials&vid=22015

^[4] ณัฐฏ์ภัทร์ สัมฤทธิ์และพีรสิทธิ์ คำนวณศิลป์, 2556. บทบาทหน้าที่และความจำเป็นขององค์การบริหารส่วนจังหวัด. ในการประชุมหาดใหญ่วิชาการ ครั้งที่ 4 เรื่อง การวิจัยเพื่อพัฒนาสังคมไทย วันที่ 10 พฤษภาคม 2556. หน้า 151.

^[5] ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์, 2559. ข้อเสนอในการปฏิรูปโครงสร้างท้องถิ่นในประเทศไทย. กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า. หน้า 74-75.

^[6] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์และคณะ, 2552. รายงานผลการศึกษาความก้าวหน้าของการกระจายอำนาจในประเทศไทย. กรุงเทพฯ: สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. หน้า 102.

^[7]  ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์, 2559. ข้อเสนอในการปฏิรูปโครงสร้างท้องถิ่นในประเทศไทย. กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า. หน้า 75-76.