ประชามติร่างรัฐธรรมนูญและคำถามพ่วง
ผู้เรียบเรียง รองศาสตราจารย์ ดร.อรรถสิทธิ์ พานแก้ว
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ ดร. สติธร ธนานิธิโชติ
ความนำ
การออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2559 ถือเป็นการจัดการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญเป็นครั้งที่ 2 นับจากครั้งแรกคือการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ที่ต่อมาได้ประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2550 และสิ้นสุดลงด้วยเหตุการณ์รัฐประหารเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม พ.ศ.2557 ทำให้ภายหลังเสร็จสิ้นกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ก่อนที่จะประกาศใช้จึงได้มีขั้นตอนของการออกเสียงประชามติ เพื่อให้ประชาชนได้ร่วมตัดสินใจว่าเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว การออกเสียงประชามตินั้นจัดขึ้นเมื่อวันที่ 7 สิงหาคม พ.ศ.2559 ซึ่งอยู่ภายใต้บรรยากาศทางการเมืองที่ประชาชนแบ่งแยกเป็นขั้วฝ่ายที่ค่อนข้างชัดเจน ฝ่ายหนึ่งให้การสนับสนุนการดำเนินงานของรัฐบาลของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (คสช.) และพร้อมสนับสนุนร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ขณะที่อีกฝ่ายหนึ่งไม่เห็นด้วยกับการบริหารงานของรัฐบาลและมองว่าเนื้อหาสาระต่างๆ ในร่างรัฐธรรมนูญที่ได้จัดให้มีการออกเสียงประชามติเป็นความพยายามสืบทอดอำนาจของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ นอกจากนี้ ยังได้มีการสอดแทรกคำถามพ่วงที่เกี่ยวข้องกับการให้อำนาจแก่สมาชิกวุฒิสภาในการร่วมลงคะแนนเพื่อเลือกผู้ที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ยิ่งเป็นสิ่งตอกย้ำให้เห็นถึงความพยายามในการสืบทอดอำนาจของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ จึงก่อให้เกิดเป็นกระแสต่อต้านการรับร่างรัฐธรรมนูญอย่างกว้างในหมู่ประชาชน ขนานไปกับอีกฝ่ายหนึ่งคือรัฐบาลและผู้สนับสนุนที่ได้พยายามเชิญชวน โน้มน้าวให้มีการรับร่างรัฐธรรมนูญ
'รัฐธรรมนูญ '2560 กับเงื่อนไขการผ่านประชามติ
ภายหลังจากร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่มีนายมีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) แล้วเสร็จ ได้กำหนดให้มีการจัดออกสียงประชามติ เพื่อให้ประชาชนได้ร่วมกันตัดสินใจว่าจะรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว ซึ่งคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) กำหนดให้มีการจัดออกเสียงประชามติขึ้นในวันที่ 7 สิงหาคม พ.ศ.2559 สำหรับกาออกเสียงประชามติ (Referendum) ถือได้ว่าเป็นกระบวนการที่สำคัญอย่างหนึ่งในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย เนื่องจากระบบประชาธิปไตยโดยผู้แทน (Representative Democracy) มีข้อจำกัดอยู่ในกรณีที่ผู้แทนของประชาชนอาจใช้อำนาจไม่ตรงกับเจตนารมณ์หรือความต้องการของประชาชน[1] หรือในกรณีที่ต้องตัดสินใจในเรื่องที่มีความสำคัญและยากต่อการตัดสินใจ[2] การออกเสียงประชามติจึงเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้กลับเข้ามามีส่วนร่วมในการใช้อำนาจอธิปไตยของตน แต่ด้วยเหตุที่การออกเสียงประชามติจำเป็นต้องได้อาศัยการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นจำนวนมาก การบริหารจัดการต้องใช้ทรัพยากรและงบประมาณที่สูง การออกเสียงประชามติจึงมักกระทำเฉพาะในเรื่องที่มีความสำคัญ เกี่ยวข้องหรือส่งผลกระทบต่อสาธารณะชนในวงกว้าง
ในการจัดการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2559 เป็นการจัดให้ประชาชนได้ร่วมตัดสินใจว่าจะให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.... “ทั้งฉบับ” โดยที่ในบัตรออกเสียงประชามติที่ทางคณะกรรมการการเลือกตั้งได้จัดทำขึ้นมานั้น จะมีช่องให้ผู้ลงคะแนนได้ทำเครื่องหมายกากบาทในช่องเห็นชอบหรือช่องไม่เห็นชอบ และเป็นที่น่าสังเกตว่ามีเพียง 2 ช่องดังกล่าวคือช่องเห็นชอบและไม่เห็นชอบเท่านั้น แตกต่างจากบัตรเลือกตั้งทั่วไปที่จะมีช่อง “ไม่ประสงค์ลงคะแนน” ให้ผู้ลงคะแนนสามารถทำเครื่องหมายเลือก ด้วยการนี้คะแนนการออกเสียงประชามติจึงถูกนับเฉพาะคะแนนเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบเท่านั้น หากเป็นอย่างอื่นจะถือว่าเป็นบัตรเสีย และในการกำหนดวันออกเสียงประชามติในครั้งนี้ก็มิได้มีการเปิดให้ประชาชนได้ “ออกเสียงล่วงหน้า” หรือ “ออกเสียงนอกราชอาณาจักร”[3] มีแต่เพียงการให้ประชาชนสามารถ “ออกเสียงนอกเขตจังหวัด” เท่านั้น ซึ่งถือว่าแตกต่างจากการเลือกตั้งหลายครั้งที่ผ่านมา
ประชามติสอดไส้คำถามพ่วง
ทว่าที่สำคัญ ในการออกเสียงประชามติขึ้นในวันที่ 7 สิงหาคม พ.ศ.2559 นอกจากประชาชนจะได้ลงคะแนนเพื่อ “รับ” หรือ “ไม่รับ” ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.... ทั้งฉบับแล้ว ยังได้มีการสอดแทรกประเด็นเพิ่มเติมหรือที่ถูกเรียกว่า “คำถามพ่วง” ในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการให้อำนาจแก่สมาชิกวุฒิสภาในการร่วมพิจารณาให้ความเห็นชอบผู้ที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ดังข้อความในบัตรออกเสียงประชามติที่ว่า
ท่านเห็นชอบหรือไม่ว่า เพื่อให้การปฏิรูปประเทศเกิดความต่อเนื่องตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ สมควรกำหนด ไว้ในบทเฉพาะกาลว่า ในระหว่าง '5 ปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ ให้ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี
สำหรับที่มาของประเด็นเพิ่มเติมหรือคำถามพ่วงนี้ ถูกริเริ่มขึ้นจากที่ประชุมร่วมกันระหว่างคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (คสช.) และคณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้มีมติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 โดยหนึ่งในประเด็นแก้ไขเพิ่มเติมคือมีการกำหนดให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) สามารถเสนอประเด็นเพิ่มเติมหรือคำถามพ่วงในการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ โดยทั้งนี้ต้องรับฟังความเห็นจากสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) เสียก่อน ต่อมาที่ประชุมของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ได้มีมติ 136
ต่อ 3 เห็นชอบกับประเด็นคำถามพ่วงที่ว่า “ท่านเห็นด้วยหรือไม่ ที่ในระยะ 5 ปีแรก นับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้ ให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากความเห็นชอบของรัฐสภา” ที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) จึงได้มีมติต่อมาที่ 142 ต่อ 16 เห็นชอบกับประเด็นคำถามพ่วง และได้ปรับเปลี่ยนถ้อยคำจากประเด็นคำถามพ่วงที่สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) เสนอความเห็นมา เป็นข้อความว่า “เห็นด้วยหรือไม่ เพื่อให้การปฏิรูปประเทศเป็นไปตามยุทธศาสตร์ชาติ ควรกำหนดในบทเฉพาะกาลว่าระหว่าง 5 ปีแรก ตั้งแต่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ ให้ที่ประชุมรัฐสภาเป็นผู้พิจารณาเห็นชอบบุคคลที่สมควรได้รับการแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี”[4]
การเพิ่มอำนาจและบทบาทของวุฒิสภาในการพิจารณาให้ความเห็นชอบผู้ที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีนี้ได้กลายเป็นประเด็นที่ถกเถียงกันอย่างกว้างขวางในสังคม เนื่องจากที่ผ่านมาการพิจารณาให้ความเห็นชอบผู้ที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีถือเป็นอำนาจของสภาผู้แทนราษฎร จึงถือเป็นครั้งแรกที่ให้วุฒิสภาเข้ามามีบทบาทแม้จะอยู่ในบทเฉพาะกาลก็ตาม และยิ่งกว่านั้นประเด็นในเรื่องที่มาของวุฒิสภาซึ่งสมาชิกจำนวน 250 คน มีที่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ จึงได้กลายเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์ถึงการใช้กลไกทางการเมืองโดยรัฐสภาเพื่อเอื้อประโยชน์ต่อการสืบทอดอำนาจของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ
กระแสต้านและผลการออกเสียงประชามติ
จากประเด็นคำถามพ่วงที่ถูกเพิ่มเข้ามาในการออกเสียงประชามติ ยิ่งก่อให้เกิดข้อถกเถียงและวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางทั้งต่อร่างรัฐธรรมนูญและรัฐบาล โดยแม้ว่าฝ่ายสนับสนุนจะได้พยายามชี้ชวนให้เห็นข้อดีของการให้อำนาจกับวุฒิสภาในการร่วมพิจารณาให้ความเห็นชอบผู้ที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี อาทิ นายเสรี สุวรรณภานนท์ สมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ที่ให้ความเห็นว่าหากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาได้ร่วมกันพิจารณาให้ความเห็นชอบผู้ที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีแล้ว ย่อมนำมาสู่ความเป็นกลาง ความถูกต้องและเหมาะสม ขณะที่นายวันชัย สอนศิริ อีกหนึ่งสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ได้กล่าวถึงการเพิ่มอำนาจและบทบาทของวุฒิสภาที่จะสามารถเข้าไปช่วยกลั่นกรองนายกรัฐมนตรีที่อาจจะไม่ฉลาด หรือเป็นผู้ที่มีประวัติไม่ดี ถือเป็นการช่วยแก้วิกฤตของประเทศให้สามารถเปลี่ยนผ่านไปด้วยความเรียบร้อย[5] เป็นต้น ทว่าเสียงคัดค้านก็ดังมาจากหลายทาง โดยเฉพาะฝ่ายการเมืองอย่างพรรคเพื่อไทยและพรรคประชาธิปัตย์ ซึ่งถือเป็น 2 พรรคการเมืองใหญ่ของประเทศ ที่ต่างแสดงความไม่เห็นด้วยกับเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือในประเด็นคำถามพ่วงที่ทั้ง 2 พรรคต่างแสดงท่าทีชัดเจนที่ไม่ยอมรับ “คำถามพ่วง” ในการออกเสียงประชามติดังกล่าว[6] นอกจากนี้ ในช่วงการรณรงค์ประชามติก็มีข้อวิพากษ์วิจารณ์ถึงความพยายามของฝ่ายรัฐในการปิดกั้นขัดขวาง ทำให้การรณรงค์ซึ่งควรเปิดโอกาสให้ทั้งฝ่ายที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยได้สามารถแสดงความคิดเห็นกันอย่างเสรี กลับต้องพบกับอุปสรรคนานัปการภายใต้การบังคับใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2559 ที่ทำให้การตีความและวิพากษ์รัฐธรรมนูญอันเป็นสิ่งที่ควรกระทำได้อย่างเสรีกลับต้องพบเจอกับความเสี่ยงต่างๆ จากการดำเนินการของฝ่ายรัฐ[7]
อย่างไรก็ตาม ในที่สุดเมื่อได้มีการออกเสียงประชามติแล้ว ผลปรากฎออกมาว่าประชาชนให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญคิดเป็นร้อยละ 61.35 ขณะที่เห็นชอบกับคำถามพ่วงคิดเป็นร้อยละ 58.70 จากจำนวนผู้ออกมาใช้สิทธิ 29.7 ล้านคน[8] จึงนำมาสู่การที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญได้มีการปรับแก้ไข
ร่างรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวข้องให้สอดคล้องกับผลการออกเสียงประชามติในประเด็นเพิ่มเติม โดยเฉพาะในประเด็นการพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งได้มีการเพิ่มเติมข้อความในบทเฉพาะกาล ในมาตรา 272 ที่ระบุถึงการให้อำนาจกับที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาในช่วงเวลา 5 ปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาในการพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี[9]
บรรณานุกรม
“3 ปี ประชามติ: ทำไมคนถึงไม่พอใจประชามติ ปี 2559.” iLAW. (6 สิงหาคม 2562) เข้าถึงจาก <https://www.ilaw.or.th/node/5355>. เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2563.
“กกต.แถลงผลประชามติเป็นทางการคนเห็นชอบร่างรธน.61.35%,” โพสต์ทูเดย์ออนไลน์, (10 สิงหาคม 2559) เข้าถึงจาก <https://www.posttoday.com/politic/news/447841>. เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2563.
คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ. “คำชี้แจงของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญประกอบการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวข้องให้สอดคล้องกับผลการออกเสียงประชามติในประเด็นเพิ่มเติม.” 29 สิงหาคม 2559.
นันทวัฒน์ บรมนันท์. (2555) “บทสัมภาษณ์ความเห็นทางวิชาการ เรื่อง “การออกเสียงประชามติ (referendum) : ประสบการณ์ของไทยกับต่างประเทศ”.” สัมภาษณ์โดย กองบรรณาธิการสำนักกฎหมาย สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา. จุลนิติ, ปีที่ 9, ฉบับที่ 4 (กรกฎาคม-สิงหาคม 2555): 12-22.
“นับถอยหลังประชามติ รธน.: “คำถามพ่วง” ประชามติ กับบทบาท ส.ว.เฉพาะกาล.” Thai Publica (17 กรกฎาคม 2559) เข้าถึงจาก <https://thaipublica.org/2016/07/referendum-12/>. เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2563.
“นับถอยหลังประชามติ รธน.: ใครมี “สิทธิ” ออกเสียงประชามติ และ “คะแนน” ของใครที่จะถูกนับ.”
Thai Publica (3 กรกฎาคม 2559) เข้าถึงจาก <https://thaipublica.org/2016/07/referendum-9/>. เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2563.
สิริพรรณ นกสวน สวัสดี. (2555) “บทสัมภาษณ์ความเห็นทางวิชาการ เรื่อง “การออกเสียงประชามติ (referendum) : ประสบการณ์ของไทยกับต่างประเทศ”.” สัมภาษณ์โดย กองบรรณาธิการสำนักกฎหมาย สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา. จุลนิติ, ปีที่ 9, ฉบับที่ 4 (กรกฎาคม-สิงหาคม 2555): 23-30.
อ้างอิง
[1] นันทวัฒน์ บรมนันท์, (2555) “บทสัมภาษณ์ความเห็นทางวิชาการ เรื่อง “การออกเสียงประชามติ (referendum) : ประสบการณ์ของไทยกับต่างประเทศ”,” สัมภาษณ์โดย กองบรรณาธิการสำนักกฎหมาย สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา. จุลนิติ,
ปีที่ 9, ฉบับที่ 4 (กรกฎาคม-สิงหาคม 2555): 12.
[2] สิริพรรณ นกสวน สวัสดี, (2555) “บทสัมภาษณ์ความเห็นทางวิชาการ เรื่อง “การออกเสียงประชามติ (referendum) : ประสบการณ์ของไทยกับต่างประเทศ”,” สัมภาษณ์โดย กองบรรณาธิการสำนักกฎหมาย สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา. จุลนิติ,
ปีที่ 9, ฉบับที่ 4 (กรกฎาคม-สิงหาคม 2555): 23.
[3] “นับถอยหลังประชามติ รธน.: ใครมี “สิทธิ” ออกเสียงประชามติ และ “คะแนน” ของใครที่จะถูกนับ,” Thai Publica, (3 กรกฎาคม 2559) เข้าถึงจาก <https://thaipublica.org/2016/07/referendum-9/>. เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2563.
[4] “นับถอยหลังประชามติ รธน.: “คำถามพ่วง” ประชามติ กับบทบาท ส.ว.เฉพาะกาล,” Thai Publica, (17 กรกฎาคม 2559) เข้าถึงจาก <https://thaipublica.org/2016/07/referendum-12/>. เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2563.
[5] “นับถอยหลังประชามติ รธน.: “คำถามพ่วง” ประชามติ กับบทบาท ส.ว.เฉพาะกาล,” Thai Publica, (17 กรกฎาคม 2559) เข้าถึงจาก <https://thaipublica.org/2016/07/referendum-12/>. เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2563.
[6] “นับถอยหลังประชามติ รธน.: “คำถามพ่วง” ประชามติ กับบทบาท ส.ว.เฉพาะกาล,” Thai Publica, (17 กรกฎาคม 2559) เข้าถึงจาก <https://thaipublica.org/2016/07/referendum-12/>. เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2563.
[7] “3 ปี ประชามติ: ทำไมคนถึงไม่พอใจประชามติ ปี 2559,” iLAW, (6 สิงหาคม 2562) เข้าถึงจาก <https://www.ilaw.
or.th/node/5355>. เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2563.
[8] “กกต.แถลงผลประชามติเป็นทางการคนเห็นชอบร่างรธน.61.35%,” โพสต์ทูเดย์ออนไลน์, (10 สิงหาคม 2559) เข้าถึงจาก <https://www.posttoday.com/politic/news/447841>. เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2563.
[9] คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ, “คำชี้แจงของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญประกอบการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวข้องให้สอดคล้องกับผลการออกเสียงประชามติในประเด็นเพิ่มเติม,” 29 สิงหาคม 2559.
