พระบรมราชโองการ
เรียบเรียงโดย : จันทนา ไชยนาเคนทร์ และพาขวัญ กาญจนาคม
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รศ.ดร.นิยม รัฐอมฤต
พระบรมราชโองการ
ความหมาย
พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 ได้ให้ความหมายของคำว่า ราชโองการ หรือ ราชโยงการ ว่าหมายถึง คำสั่งราชการของพระมหากษัตริย์ เรียกว่า พระบรมราชโองการ โบราณใช้ว่า พระราชโองการ[1]
เดโช สวนานนท์ ได้อธิบายว่า พระบรมราชโองการ ตรงกับคำในภาษาอังกฤษว่า Royal Command ซึ่งหมายถึง คำสั่งของกษัตริย์ ซึ่งจะต้องมีนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี ประธานวุฒิสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือประธานรัฐสภา หรือองคมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการทุกครั้ง ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 มาตรา 231 ว่า “บทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการอันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน ต้องมีรัฐมนตรีลงนามสนองพระบรมราชโองการ เว้นแต่ที่มีบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่นในรัฐธรรมนูญนี้” ตัวอย่างข้อยกเว้น เช่น รัฐธรรมนูญกำหนดให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการสำหรับรัฐธรรมแห่งราชอาณาจักรไทย เป็นต้น[2]
จากนิยามความหมายข้างต้นจะเห็นได้ว่าพระบรมราชโองการมีลักษณะของการอ้างอิงกับการใช้พระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ ซึ่งได้มีรูปแบบและวิวัฒนาการที่สัมพันธ์กับบริบทประวัติศาสตร์การเมืองไทย ซึ่งอาจแบ่งได้เป็นสองยุคด้วยกัน คือในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่พระมหากษัตริย์คงอำนาจสูงสุด กับสมัยประชาธิปไตยหลัง พ.ศ.2475 ที่พระมหากษัตริย์มีอำนาจอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ พระบรมราชโองการจึงมีความหมายที่สัมพันธ์กับบริบททางประวัติศาสตร์
“พระบรมราชโองการ” ในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์
พระบรมราชโองการในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ นับตั้งแต่การปฏิรูปการปกครองแผ่นดินใน พ.ศ. 2435 พระราชอำนาจในการออกกฎหมายเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยตรง ซึ่งพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้น มีแนวคิดว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของพระมหากษัตริย์ กษัตริย์มีอำนาจตรากฎหมายเป็นเจ้าชีวิตเจ้าแผ่นดินของประชาชน[3] ดังสะท้อนให้เห็นได้จากพระราชดำรัสของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวที่ทรงตรัสไว้ว่า “พระบรมราชานุภาพของพระเจ้าแผ่นดินแห่งกรุงสยามนี้มิได้ปรากฏในกฎหมายอันใดด้วยเหตุที่ถือว่าเป็นล้นพ้นไม่มีสิ่งใดหรือผู้ใดจะบังคับขัดขวางได้”[4] ด้วยเหตุนี้ พระราชดำรัสหรือพระราชวินิจฉัยของกษัตริย์ เมื่อมีการนำมาประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา จึงเป็นพระบรมราชโองการที่ประกาศออกมาให้ปฏิบัติตามและมีสถานะเป็นกฎหมาย โดยไม่จำเป็นต้องมีผู้ลงนามในการรับสนองพระบรมราชโองการ
“พระบรมราชโองการ” ในระบอบประชาธิปไตย
ตามหลักประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาซึ่งมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขภายใต้รัฐธรรมนูญ พระมหากษัตริย์มิใช่เจ้าของอำนาจอธิปไตยดังเช่นในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์อีกต่อไป สำหรับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนี้ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย แต่อย่างไรก็ตาม พระมหากษัตริย์ยังคงมีพระราชอำนาจพิเศษคือพระราชอำนาจในการใช้อำนาจอธิปไตย การที่พระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยทรงใช้อำนาจอธิปไตยมิใช่เพราะทรงเป็นเจ้าของอำนาจนั้น แต่เป็นเพราะรัฐธรรมนูญกำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้ แม้พระมหากษัตริย์จะอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญแต่สถาบันนี้ก็มีมาก่อนรัฐธรรมนูญและไม่ได้เกิดขึ้นจากรัฐธรรมนูญ เพียงแต่รัฐธรรมนูญรับรองให้มีต่อไปและกำหนดขอบเขต ตลอดจนวิธีการใช้พระราชอำนาจให้เข้ากับการปกครองแบบใหม่เท่านั้น[5]
หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 อำนาจของกษัตริย์อยู่ภายใต้กฎหมายรัฐธรรมนูญ พระราชอำนาจที่มีอยู่อย่างล้นพ้นในอดีตก็ได้รับการจำกัดโดยรัฐธรรมนูญ พระราชอำนาจการใช้อำนาจอธิปไตยในการปกครองระบอบประชาธิปไตย อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนไม่ใช่เป็นของพระมหากษัตริย์ รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ทรงใช้อำนาจอธิปไตยผ่านทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ดังปรากฏในมาตรา 3 วรรคแรกของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุก ๆ ฉบับบัญญัติว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาลตามบทบัญญัติแห้งรัฐธรรมนูญนี้”[6]
การที่พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารประเทศผ่านทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล จึงทำให้ความหมายของคำว่า พระบรมราชโองการ มีนัยยะความหมายที่เปลี่ยนแปลงไป ดังที่ คณิน บุญสุวรรณ ได้อธิบายคำว่า พระบรมราชโองการ ไว้ใน ปทานุกรมศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย ฉบับสมบูรณ์ เอาไว้ว่า คำสั่งอย่างเป็นทางการของพระมหากษัตริย์ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญในฐานะที่พระองค์ทรงเป็นประมุขของราชอาณาจักรไทย ซึ่งเป็นประเทศที่มีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และทรงใช้อำนาจอธิปไตย ซึ่งเป็นของปวงชนชาวไทยทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ความศักดิ์สิทธิ์และความสำคัญของพระบรมราชโองการ ก็คือ หากเป็นพระบรมราชโองการอันเกี่ยวกับราชการแผ่นดินแล้ว จำเป็นต้องมีนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการทุกครั้ง หรือถ้าเป็นพระบรมราชโองการประกาศเรียกประชุมรัฐสภาเป็นการประชุมสมัยวิสามัญตามคำรองขอของสมาชิกรัฐสภา ต้องมีประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เป็นต้น สรุปได้ว่า ไม่ว่าจะทรงใช้อำนาจในทางใดและเรื่องใด จะต้องมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการทุกครั้ง[7]
คณิน บุญสุวรรณ ได้สรุปให้เห็นด้วยว่าบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ที่ระบุเกี่ยวกับพระบรมราชโองการมีหลายมาตรา ซึ่งพอสรุปได้เป็นข้อ ๆ ดังต่อไปนี้
1. พระบรมราชโองการแต่งตั้งประธานองคมนตรีหรือให้ประธานองคมนตรีพ้นจากตำแหน่ง ตามมาตรา 13 วรรคสอง
2. พระบรมราชโองการแต่งตั้งองคมนตรีอื่นหรือให้องคมนตรีอื่นพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 13 วรรคสาม
3. พระบรมราชโองการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ตามมาตรา 18
4. พระบรมราชโองการแต่งตั้งผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ตามมาตรา 120
5. พระบรมราชโองการแต่งตั้งประธานกรรมการและกรรมการการเลือกตั้ง ตามมาตรา 136
6. พระบรมราชโองการประกาศเรียกประชุมรัฐสภาเป็นการประชุมสมัยวิสามัญตามคำร้องขอของสมาชิกรัฐสภา ตามมาตรา 163
7. พระบรมราชโองการแต่งตั้งผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ตามมาตรา 196
8. พระบรมราชโองการแต่งตั้งประธานกรรมการและกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ตามมาตรา 199
9. พระบรมราชโองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ตามมาตรา 201
10. พระบรมราชโองการแต่งตั้งข้าราชการฝ่ายทหารและฝ่ายพลเรือนตำแหน่งปลัดกระทรวง อธิบดี และเทียบเท่า ตามมาตรา 227
11. พระบรมราชโองการอันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน ตามมาตรา 231
12. พระบรมราชโองการแต่งตั้งประธานศาลรัฐธรรมนูญและตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 253 วรรคสาม
13. พระบรมราชโองการแต่งตั้งประธานศาลปกครองสูงสุด ตามมาตรา 278
14. พระบรมราชโองการแต่งตั้งประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ตามมาตรา 297 วรรคสี่
15. พระบรมราชโองการแต่งตั้งประธานกรรมการและกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ตามมาตรา 312 วรรคสอง[8]
บรรณานุกรม
หนังสือ
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์. หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน. กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2558.
คณิน บุญสุวรรณ. ปทานุกรรม ศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย ฉบับสมบูรณ์. กรุงเทพฯ: สุขภาพใจ, 2548.
เดโช สวนานนท์. พจนานุกรมศัพท์การเมือง คู่มือการมีส่วนร่วมของพลเมืองในระบอบประชาธิปไตย. กรุงเทพฯ: บริษัท สำนักพิมพ์หน้าต่างสู่โลกกว้าง จำกัด, 2537.
ฐานข้อมูลอิเล็คทรอนิคส์
พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 สืบค้นจาด http://www.royin.go.th/dictionary/ (ค้นคำว่า ราชโองการ)
อ้างอิง
[1] สืบค้นจาก http://www.royin.go.th/dictionary/ (ค้นคำว่า ราชโองการ)
[2] เดโช สวนานนท์, พจนานุกรมศัพท์การเมือง คู่มือการมีส่วนร่วมของพลเมืองในระบอบประชาธิปไตย, (กรุงเทพฯ: บริษัท สำนักพิมพ์หน้าต่างสู่โลกกว้าง จำกัด, 2537), หน้า 174.
[3] เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์, หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน, (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2558), หน้า 247.
[4] เรื่องเดียวกัน.
[5] เรื่องเดียวกัน, หน้า 248.
[6] เรื่องเดียวกัน, หน้า 249.
[7] คณิน บุญสุวรรณ, ปทานุกรรม ศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย ฉบับสมบูรณ์, (กรุงเทพฯ: สุขภาพใจ, 2548), น. 649.
[8] คณิน บุญสุวรรณ, เรื่องเดียวกัน, น. 649-650.
