หัวเมืองชั้นเอก

เรียบเรียงโดย : อาจารย์บุญยเกียรติ การะเวกพันธุ์ และคณะ

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล

---

หัวเมืองชั้นเอกคือหัวเมืองที่อยู่ห่างจากราชธานี เป็นหัวเมืองที่สำคัญและผู้ครองเมืองมักจะเป็นบุคคลสำคัญหรือข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ที่ได้รับความไว้วางใจต่างพระเนตรพระกรรณ การแบ่งหัวเมืองออกเป็นชั้นเอก ชั้นโท ชั้นตรี เริ่มในสมัยสมเด็จพระนเรศวรมหาราชโดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อรวมศูนย์อำนาจทางการปกครองเข้าสู่ราชธานี และมาสิ้นสุดเมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงปฏิรูปการบริหารราชการส่วนภูมิภาคโดยใช้ระบบ “มณฑลเทศาภิบาล”ใน พ.ศ.2437

ความสำคัญ

การจัดการปกครองในสมัยสุโขทัย อยุธยาและรัตนโกสินทร์ตอนต้น มีการแบ่งหัวเมืองออกเป็นชั้นๆ ตามลำดับความสำคัญของเมือง โดยการแบ่งหัวเมืองเช่นนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดระบอบการปกครอง จัดความสัมพันธ์ระหว่างหัวเมืองกับเมืองหลวง เพราะรัฐไม่มีกำลังทหารเพียงพอที่จะไปปกครองโดยตรง จึงต้องใช้ระบบปกครองคล้าย Feudal ในยุโรป

ในสมัยสุโขทัย ใช้รูปแบบการจัดหัวเมืองตามแบบอินเดียโบราณคือ มีเมืองหน้าด่าน 4 ทิศ ประกอบด้วย

ทางเหนือ เมืองศรีสัชนาลัย

ทางใต้ เมืองกำแพงเพชร

ตะวันออก เมืองสองแคว

ตะวันตก เมืองสระหลวง (พิจิตร)

เมืองทั้งสี่ค่อนไปทางใต้เพราะต้องระวังกรุงศรีอยุธยา ขณะที่ทางเหนือคือล้านนานั้นเป็นไมตรีกับสุโขทัย

นอกจากนั้นแล้ว สุโขทัยมีเมืองขึ้นหรือเมืองประเทศราช คือ แพร่ น่าน หลวงพระบาง หัวเมืองมอญ นครศรีธรรมราช มะละกา ฐานะของเมืองเหล่านี้เป็นอิสระ แต่ยอมรับอิทธิพลอำนาจของสุโขทัยเพื่อป้องกันการรุกรานจากเมืองอื่นๆ โดยจะต้องส่งบรรณาการตามกำหนด แล้วแต่ระยะทางใกล้ไกลและความสำคัญของแต่ละเมือง บางเมืองก็ต้องถวายบรรณาการทุกปี แต่บางเมืองที่อยู่ไกลหรือเป็นที่ไว้วางใจจะกำหนดส่งสามปีครั้ง เครื่องบรรณาการที่เมืองขึ้นส่งมาถวายมีดอกไม้เงิน ดอกไม้ทอง มาจากลัทธิไศเลนทร์ที่ว่าพระเจ้าแผ่นดินเป็นพระศิวะ ประทับบนเขาไกลาส และเมืองขึ้นก็เปรียบเหมือนต้นไม้เงิน ต้นไม้ทองในป่าหิมพานต์เชิงเขาไกลาส

การจัดการปกครองหัวเมืองในช่วงต้นของอยุธยามีเมืองสำคัญอยู่ 4 ทิศ เรียกว่าเมืองลูกหลวง

ทางเหนือ เมืองลพบุรี

ทางใต้ พระประแดง

ตะวันออก นครนายก

ตะวันตก สุพรรณบุรี

เมืองเหล่านี้ราชธานีจะส่งข้าราชการสำคัญ ราชโอรสไปครอง เช่น สมเด็จพระราเมศวรเคยเสด็จไปครองเมืองลพบุรีและเจ้าสามพระยาเคยไปครองเมืองชัยนาท

จนถึงสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ พระองค์ทรงปฏิรูประบบการปกครองทั้งส่วนกลางส่วนภูมิภาค มีการจัดระเบียบความสัมพันธ์ระหว่างราชธานีกับหัวเมืองใหม่ โดยให้พื้นที่รอบกรุงศรีอยุธยาและอาณาเขตเมืองลูกหลวงให้มาขึ้นกับเมืองหลวงโดยตรงเป็นเขตปกครองใหม่เรียกว่า ราชธานี จัดเป็นหัวเมืองชั้นใน

หัวเมืองนอกวงราชธานีออกไปจัดเป็นหัวเมืองเอกหรือเมืองลูกหลวงเอกและเมืองโทหรือเมืองลูกหลวงโท แต่ไม่ปรากฏว่ามีลูกหลวงออกไปครอง

ไกลออกไปจากราชธานีและเมืองลูกหลวงเอกเมืองลูกหลวงโท จะเป็นเขตหัวเมืองใหญ่ เรียกว่า เมืองพระยามหานคร

ทางเหนือมี เมืองพิษณุโลก ศรีสัชนาลัย สุโขทัย กำแพงเพชร ทางใต้มีเมืองนครศรีธรรมราช นครราชสีมา ตะนาวศรีและเมืองทวาย เมืองเหล่านี้บางเมืองก็เคยเป็นราชอาณาจักรเก่ามีกษัตริย์ปกครอง เช่นนครศรีธรรมราช บ้างก็มีเจ้าเมืองที่มีอำนาจสูง เช่นเมืองนครราชสีมาและเมืองทะวาย

เมืองพระยามหานครเหล่านี้เจ้าเมืองจะถูกส่งไปจากราชธานีและต้องถือน้ำพระพิพัฒน์สัตยากับพระมหากษัตริย์

นอกจากนั้นจะเป็นเมืองประเทศราช ที่มีการปกครองเป็นอิสระ มีกษัตริย์ผู้ปกครองและสืบทอดผู้ปกครองเองเช่น พระเจ้าเชียงใหม่ พระเจ้าน่าน แต่ต้องถวายต้นไม้เงิน ต้นไม้ทอง บางครั้งเรียกว่าเมืองต้นไม้เงิน ต้นไม้ทอง

จนถึงสมัยสมเด็จพระนเรศวร ทรงยกเลิกแบบเดิมเพื่อรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง (Centralization) มากกว่าเดิม จึงยกเลิกเมืองพระยามหานครและแบ่งการปกครองหัวเมืองใหม่เป็นหัวเมืองชั้นเอก หัวเมืองชั้นโท หัวเมืองชั้นตรี

หัวเมืองชั้นเอกคือเมืองพระยามหานครในสมัยอยุธยาตอนต้น โดยเลือกเฉพาะเมืองที่มีความสำคัญ เช่นเมืองพิษณุโลกทางเหนือ และนครศรีธรรมราชทางใต้ นอกนั้นเปลี่ยนเมืองพระยามหานครเป็นหัวเมืองประเทศราช เพราะอยู่ไกลออกไปและควบคุมลำบาก

ในสมัยสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัวมีการยกเมืองนครราชสีมาที่ในสมัยกรุงศรีอยุธยาเป็นเพียงหัวเมืองชั้นโทขึ้นเป็นหัวเมืองชั้นเอกเพื่อเตรียมการทำศึกกับญวน

เจ้าเมืองหัวเมืองชั้นเอก มียศเป็นเจ้าพระยา ถือศักดินา 10,000 เท่ากับอัครมหาเสนาบดี สมุหนายก สมุหพระกลาโหม

ตำแหน่งรองจากเจ้าเมือง จะมีพระปลัด ถือ ศักดินา 3,000 หลวงยกกระบัตร ถือ ศักดินา 1,600 ทหาร – พล ถือ ศักดินา 1,600 และ พลเรือน – มหาดไทย ถือ ศักดินา 1,600

หัวเมืองชั้นเอกจะย่อส่วนการปกครองจากส่วนกลาง มีตำแหน่งจตุสดมภ์คือ หลวงเมือง หลวงวัง หลวงคลัง หลวงนา และมีตำแหน่งเจ้าท่าดูแลเรื่องการค้าขายและสัสดีดูแลเรื่องบัญชีคน

กรมต่างๆในหัวเมืองชั้นเอก มีกรมมหาดเล็ก กรมอาลักษณ์ กรมธรรมการ กรมที่วัด กรมพราหมณ์ กรมโหร กรมตำรวจ กรมล้อมพระราชวัง รมอาสา กรมแพทย์ และยังมีกรมอื่นๆอีก บางกรมแบ่งเป็นซ้าย-ขวาตามลักษณะงาน

เจ้าเมืองของหัวเมืองชั้นเอกจึงมีอำนาจ และบางครั้งตั้งตัวเป็นใหญ่ เช่น เจ้าพระยานครศรีธรรมราชตั้งตัวเป็นกษัตริย์ต้องยกไปปราบหลายครั้ง ในสมัยพระเจ้ากรุงธนบุรีเจ้าพระยานครศรีธรรมราชได้ยกฐานะขึ้นเป็นประเทศราช

รายได้ของเจ้าเมืองหัวเมืองชั้นเอก

หัวเมืองชั้นเอกเป็นหัวเมืองที่มีความสำคัญ อยู่ห่างไกลจากราชธานี ผลประโยชน์ของเจ้าเมืองจึงเป็นเรื่องสำคัญและเป็นเครื่องมือในการรักษาความสัมพันธ์ระหว่างราชธานีกับหัวเมืองชั้นเอก โดยเจ้าเมืองจะมีรายได้ดังต่อไปนี้

(1) ได้รับเบี้ยหวัด (จ่ายเป็นเงินปี) จากราชธานีจำนวนมากน้อยตามความสำคัญของเมือง

(2) ได้รับสิ่งของพระราชทานจำพวกเสื้อผ้าแพรพรรณ

(3) ภาษีผลผลิตข้าว (ค่านา) เจ้าเมืองจะได้ครึ่งหนึ่งต้องส่งเข้าราชธานีครึ่งหนึ่ง

(4) ทรัพย์สินที่ริบได้ตามกฎหมายตกเป็นของเจ้าเมือง

(5) เมื่อมีการค้ากับต่างประเทศทางเรือ ภาษีขาเข้าที่เก็บตามขนาดปากเรือตกเป็นของเจ้าเมือง

(6) เจ้าเมืองสามารถใช้ประโยชน์จากไพร่หลวงที่เกณฑ์ได้ในเมือง

การควบคุมระหว่างราชธานีกับหัวเมืองชั้นเอก

หัวเมืองชั้นเอกมักจะตั้งอยู่ไกลจากราชธานี กฎหมายจึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการปกครอง ที่จะทำให้หัวเมืองชั้นเอกมีการปกครองครองที่สอดคล้องกับราชธานี และป้องกันมิให้เจ้าเมืองปกครองตามอำเภอใจหรือคิดเป็นกบฏต่อราชธานี จึงมีกฎหมายที่ควบคุมระหว่างราชธานีกับหัวเมืองชั้นเอก ดังนี้

1.กฎหมายอาญาหลวง

กำหนดว่าผู้เป็นเจ้าเมืองต้องตั้งอยู่ในธรรมปกครองบ้านเมือง โดยนึกถึงความสุขของราษฎรเช่นในกฎหมายตราสามดวงกำหนดว่า

...ให้มีน้ำใจจัตุรัศโอบอ้อมอนาประชาราษฎรให้อยู่เย็นเป็นศุกข อย่าให้เอาใจไปแผ่เผื้อต่ออริราชศัตรูแต่ศักอัน ถ้าผู้ใดมิได้ทำตามพระราชโองการ พระราชบัญหญัติพระราชกำหนดกฎหมายก็ดี ท่านให้ลงโทษ 3 สถาน ๆ หนึ่งคือ ให้ฟันคอ ริบเรือน แล้วเอาบุตรภรรยาทรัพย์สิ่งของเปนหลวง 1 สถานหนึ่งคือให้ถอดออกจากราชการแล้วเอาตัวลงเกี่ยวหญ้าช้าง 1 สถานหนึ่งคือให้ทเวน 3 วัน แล้วให้เสียบเปนไว้ 1

กำหนดโทษเกี่ยวกับข้าราชการที่กดขี่ราษฎรและกำหนดโทษไว้อย่างรุนแรง เช่น ริบราชบาตรแล้วเอาตัวลงเป็นตะพุ่นหญ้าช้างให้ตระเวนประจานแล้วใส่ตรุไว้ 1-2-3 เดือน ให้ฟันคอริบเรือน ให้ปรับไหมจตุรคูณหรือทวิคูณ

กำหนดโทษเกี่ยวกับการเบียดบังคนแลส่วยอากรของหลวงเป็นของตน เช่น ผู้ใดบังอาจเบียดบังช้างม้าข้าคนเงินทองส่วยสาอากร บันดาจเข้าพระคลังหลวงแลเอาไปซื้อขายไม่รู้บาญชีฎีกาก็ดี แลมีผู้รู้เห็นหมิได้พิดทูลเปนใจด้วยกันก็ดี ท่าให้ไต่สวน เปนสัจแท้ ท่านให้เอาตัวผู้บังอาจและผู้รู้เห็นเป็นใจต้องในรวางบังอาจ์ ท่านให้ลงโทษ 6 สถาน คือ

- ให้ฟันคอริบเรือน

- ให้ใส่จำตรุไว้ริบราชบาตรแล้วเอาตัวลงหญ้าช้าง

- ให้ทวนด้วยลวดหนัง 50 ที

- ให้จำไว้เดือนหนึ่งแล้วเอาตัวถอดลงเป็นไพร่

- ให้ไหมจัตุรคูณ

- ให้ไหมทวีคูณ

กำหนดโทษของการเอาข้าและไพร่หลวงไปใช้ เช่น ผู้ใดเป็นข้าอยู่ในแผ่นดินท่าน แลมิได้กลัวในพระราชอาญา เอาข้าแลไพร่หลวงซึ่งท่านได้ใช้ราชการนั้นไปไว้ ว่าเป็นข้าคนของตนเองก็ดี แลไพร่หลวงโจทไปเปนข้ากรมอื่นก็ดี พิจารณาเปนสัจท่าน ให้ลงโทษ 4 สถาน คือ

- ให้ริบเอาทรัพย์สิ่งสินแล้วเอาตัวลงหญ้าช้าง

- ให้ไหมทวีคูณ

- ให้ไหมลาหนึ่ง

- ให้จำไว้แล้วทวนด้วยลวดหนัง 25 ที

2.กฎหมายลักษณะกระบดศึก เพื่อป้องกันมิให้หัวเมืองชั้นเอก ซึ่งเป็นขุนนางที่มีอำนาจและอยู่ในหัวเมืองที่ห่างไกลทำการกบฏ จึงมีการกำหนดโทษที่รุนแรง สำหรับข้าราชการที่มีศักดินา 800 – 10,000 เช่น ..ผู้ใดใจใหญ่ใฝ่สูงศักดิ์ มันกระบถประทศร้าย จะต่ำพระองคลดลงจากกำภูฉัตร อนึ่งทำร้ายพระองคด้วยโหรายาพิศ และด้วยเครื่องสาตราสรรพยุทให้ถึงสิ้นพระชนม์ อนึ่งพระเจ้าอยู่หัวให้ผุ้ใดไปรั้งเมืองครองเมืองแลมิได้เอาสุวรรณบุปผาเข้ามาบังคมถวายแลแขงเมือง อนึ่งผู้ใดเอาใจใส่ไปแผ่เผื่อข้าศึกศัตรู นัดแนะให้เข้ามาเบียดเบียนพระนครขอบขันทเสมาธานีน้อยใหญ่ อนึ่งผู้ใดเอากิจการบ้านเมืองอลกำลังเมืองแจ้งให้ข้าศึกฟัง ถ้าผู้ใดกระทำดั่งกล่าวมานี้ โทษผู้นั้นเปนอุกฤษฐโทษ 3 สถาน ๆ หนึ่ง ให้ริบราชบาทฆ่าเสียให้สิ้นทังโคตร สถานหนึ่ง ให้ริบราชบาทฆ่าเสีย 7 ชั่วโคตร สถานหนึ่ง ให้ริบราชบาตรแล้วให้ฆ่าเสีย โคตรนั้นอย่าให้เลี้ยงสืบไปเลย เมื่อประหารชีวิตรนั้น ให้ได้ 7 วันจึงให้สิ้นชีวิต เมื่อประหารนั้นอย่าให้โลหิตแลอาศภตกลงในแผ่นดิน ให้ใส่แพลอยเสียตามกระแสน้ำ

การป้องกันมิให้เจ้าเมืองคิดตั้งตัวเป็นใหญ่ เช่น ห้ามเจ้าเมืองทำตัวเทียมกษัตริย์ โดยให้มีการประโคมเวลาออกว่าราชการ ให้พระสงฆ์สวดชยันโต และเอามโหระทึกขึ้นคาน ต้องได้รับโทษสถานหนัก

ในเวลามีทัพศึกถ้าปล่อยให้ข้าศึกกวาดต้อนผู้คนไปได้หรือไม่อยู่รักษาเมืองเป็นกบฏ จึงเป็นธรรมเนียมว่า เจ้าเมืองจะออกจากเมืองมาเข้ากรุงต้องมีท้องตราออกไปจากเมืองหลวงจึงจะเข้าไปได้และมีธรรมเนียมห้ามมิให้เจ้าเมืองไปมาหาสู่กันเพราะเกรงจะซ่องสุมผู้คน

3.การติดต่อระหว่างราชธานีกับหัวเมือง

การติดต่อระหว่างราชธานีกับหัวเมืองจะมีอยู่ 2 รูปแบบคือ

(1) จากราชธานีถึงหัวเมือง จะใช้เอกสารที่เรียกว่าท้องตรา ซึ่งออกโดยอัครมหาเสนาบดีหรือเสนาบดีไปถึงเจ้าเมือง ท้องตราจะเป็นคำสั่งหรือข้อมูลต่างๆ เช่นเรียกให้ข้าราชการมาถือน้ำพระพิพัฒน์ สัตยา เรียกหาสิ่งของมาใช้ในราชการให้หาเสบียงสำหรับกองทัพ การเกณฑ์เลก ภาษีอากร รายงานน้ำฝนต้นข้าว คือรายงานสภาพผลผลิตทางการเกษตร

พระราชกำหนดปกครองหัวเมืองกำหนดว่า ข้าราชการหัวเมือง ถ้าเดินทางเข้ากรุงโดยไม่มีท้องตราเรียกเป็นโทษประหาร ถึงมีท้องตราเรียกตัวทางหัวเมืองยังมิได้ได้รับท้องตราให้เรียบร้อย แต่เข้ามาก่อนก็ต้องพระราชอาญาให้เฆี่ยน

การเปิดอ่านท้องตราต้องเปิดต่อหน้ายกกระบัตร เจ้าเมืองต้องตรวจท้องตราว่าถูกต้องตามกฎหมายแล้วจึงปฏิบัติตาม ถ้าเห็นว่าไม่ถูกต้องให้ส่งคืนเมืองหลวงพร้อมกับชี้เหตุแห่งความไม่ถูกต้อง

(2) หนังสือรายงานจากหัวเมืองถึงราชธานีเรียกว่าใบบอก พระราชกำหนดปกครองหัวเมืองกำหนดว่า เจ้าเมืองต้องรักษาความสงบเรียบร้อยของบ้านเมืองถ้าเห็นเหลือกำลังให้มีใบบอกรายงานเสนาบดีให้นำความขึ้นกราบบังคมทูล

การจัดระบบการปกครองโดยการแบ่งหัวเมืองออกเป็นชั้นๆ ได้สิ้นสุดลงในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยเปลี่ยนเป็นการจัดระบบมณฑลเทศาภิบาลเริ่มต้นอย่างเป็นทางการใน พ.ศ.2437

บรรณานุกรม

กฎหมายตราสามดวง เล่ม 4 , กรุงเทพมหานคร : องค์การค้าของคุรุสภา, 2506.

จักรกฤษณ์ นรนิติผดุงการ, สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพกับกระทรวงมหาดไทย. กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์มติชน ,2545.

ณัฐวุฒิ สุทธิสงคราม .ชีวิตในประวัติศาสตร์. (กรุงเทพมหานคร : วัชรินทร์การพิมพ์,2525)

ลิขิต ธีรเวคิน.การเมืองการปกครองของไทย.(กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์,2553)

สมเด็จพระเทพรัตนราชสุดา สยามบรมราชกุมารี, บันทึกเรื่องการปกครองของไทยสมัยอยุธยาและต้นรัตนโกสินทร์, กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2549.

เอกสารอ่านเพิ่มเติม

สมเด็จพระเทพรัตนราชสุดา สยามบรมราชกุมารี,บันทึกเรื่องการปกครองของไทยสมัยอยุธยาและต้นรัตนโกสินทร์,(กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2549)

ณัฐวุฒิ สุทธิสงคราม .ชีวิตในประวัติศาสตร์. (กรุงเทพมหานคร : วัชรินทร์การพิมพ์,2525)

ลิขิต ธีรเวคิน.การเมืองการปกครองของไทย.(กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์,2553)