การเมืองเรื่องการปล่อยค่าเงินบาทลอยตัวปี 2540

ผู้เรียบเรียง อดิศร หมวกพิมาย

---

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองศาสตราจารย์นรนิติ เศรษฐบุตร และ รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต

---

การเมืองเรื่องการปล่อยค่าเงินบาทลอยตัวปี 2540

ในวันที่ 2 กรกฎาคม 2540 นี้ ประเทศไทยประกาศลอยตัวค่าเงินบาทเป็นระบบอัตราแลกเปลี่ยน “ลอยตัวแบบมีการจัดการ” จากการใช้อัตราแลกเปลี่ยน “คงที่แบบอิงกับตระกร้าเงิน” ไว้ที่ระดับ 25 บาท ซึ่งระบบอัตราแลกเปลี่ยนดังกล่าวใช้มาเป็นเวลานานตั้งแต่ พ.ย. 2527 หลังการลดค่าเงินบาทในสมัยรัฐบาลพลเอกปรม ติณสูลานนท์ วิกฤตการณ์ครั้งนี้ถูกเรียกตามทัศนะของสื่อมวลชนและนักวิชการว่า “วิกฤติต้มยำกุ้ง” เช่นเดียวกับที่เรียกวิกฤติเศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกาในปลายปี 2551 ว่า “วิกฤติแฮมเบอเกอร์”

อัตราอ้างอิงเฉลี่ยค่าเงินบาทต่อเงินดอลลาร์สหรัฐในปี 2539-2550

ปี บาท/ดอลลาร์สหรัฐ

2539 25.3439

2540 31.3720

2541 41.3709

2542 37.8405

2543 40.1621

2544 44.4770

2545 43.0041

2546 41.5303

2547 40.2699

2548 40.2697

2549 37.9286

2550 34.5637

สาเหตุของวิกฤติเศรษฐกิจ

คณะกรรมการการศึกษาและเสนอแนะมาตรการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการระบบการเงินของประเทศ(ศปร.) ได้จัดทำรายงานผลการวิเคราะห์และวินิจฉัย “ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับวิกฤตทางเศรษฐกิจ” เมื่อวันที่ 31 มีนาคม 2541 ซึ่งมูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศ ได้จัดพิมพ์เผลแพร่ให้แก่ผู้สนใจได้ศึกษา ได้วิเคราะห์ปัญหาความผิดพลาดของการดำเนินงาจของธนาคารแห่งประเทศไทย และได้วิเคราะห์สาเหตุของการเกิดวิฤติเศรษฐกิจจนำไปสู่การปล่อยให้ค่าเงินบาทลอยตัวในปี 2540 ซึ่งสามารถขยายความได้เสนอเป็นประเด็นสำคัญ ดังนี้

1.การขาดดุลบัญชีเดินสะพัด

ในช่วงที่เศรษฐกิจของไทยเติบโตมาอย่างต่อเนื่อง ดุลบัญชีเดินสะพัดของไทยก็มีการขาดดุลตั้งแต่ปี 2530 และเพิ่มสูงขึ้นต่อเนื่อง จนกระทั่งในปี 2539 ประเทศไทยต้องประสบปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดถึง 14,350 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งเป็นผลมาจากการส่งออกที่หดตัวลง 1.9% จากที่เคยขยายตัวสูงในปีก่อนหน้าถึง 24.82% สะท้อนให้เห็นสถานะรายได้ของประเทศที่พึ่งพาการส่งออกในระดับสูงอันเป็นผลสืบเนื่องจากการพัฒนาเศรษฐกิจที่เนินการผลิตเพื่อการส่งออกเป็นสำคัญ

2.ปัญหาหนี้ต่างประเทศ

การเปิดเสรีทางการเงินเมื่อปี 2532-37 ทำให้ประเทศไทยสามารถพึ่งพาเงินทุนจากต่างประเทศได้สะดวก โดยไม่มีความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยน เนื่องจากค่าเงินที่กำหนดไว้ที่ 25 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐ ทำให้ผู้กู้ยืมสามารถยืมเงินและคืนเงินกู้ในสกุลเงินตราต่างประเทศได้ใน อัตราดังกล่าว ซึ่งเป็นผลจากการที่ไทยประกาศรับพันธะสัญญาข้อที่ 8 ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศในปี พ.ศ. 2533 เพื่อเปิดระบบการเงินของไทยสู่สากล และในเดือนเมษายน พ.ศ. 2534 ประกาศผ่อนคลายการปริวรรตเงินตราต่างประเทศ เดือนกันยายน 2535 รัฐบาลอนุมัติให้ธนาคารพาณิชย์สามารถจัดตั้งกิจการวิเทศธนกิจไทย(Bangkok International Banking Facilities : BIBF) มีธนาคารพาณิชย์ 46 แห่งได้รับมอบใบอนุญาตให้ดำเนินการได้เมื่อเดือนมีนาคม 2536 ทำให้เกิดการขายตัวของระบบการเงินของประเทศที่ส่งผลต่อการเกิดหนี้ด้อยสภาพขึ้นมากในสถาบันการเงินและการกู้เงินจากสถาบันการเงินต่างประเทศเพื่อปล่อยกู้ให้กับธุรกิจในเมืองไทย ณ ปลายปี 2540 หนี้ต่างประเทศของไทยเพิ่มขึ้นในระดับสูงถึง 109,276 ล้านดอลลาร์สหรัฐ โดยเฉพาะหนี้ต่างประเทศระยะสั้นที่มีสัดส่วนถึง 65% ของหนี้ต่างประเทศรวม และสัดส่วนเงินสำรองต่อหนี้ระยะสั้นอยู่ในระดับต่ำเพียง 70.40%

3.การลงทุนเกินตัว และฟองสบู่ในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์

ธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ได้เติบโตอย่างมากในช่วงปี 2530-2539 ไม่ว่าจะเป็นที่อยู่อาศัย อาคารสำนักงาน สนามกอล์ฟ สวนเกษตร เนื่องจากผู้ประกอบการมีการกู้ยืมเงินจากต่างประเทศและระดมทุนในตลาดหลัก ทรัพย์ของประเทศที่กำลังร้อนแรงได้ง่าย เพื่อมาลงทุนในโครงการอสังหาริมทรัพย์ทั่วประเทศ

นอกจากนั้นแล้ว ราคาอสังหาริมทรัพย์ที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่องทำให้เกิดความต้องการเก็งกำไร ซึ่งได้ดึงดูดให้มีผู้เข้ามาลงทุนในธุรกิจอย่างมากจนกลายเป็นภาวะเศรษฐกิจฟองสบู่

4.ประสิทธิภาพในการดำเนินงานของสถาบันการเงิน

ปลายปี 2539 เกิดปัญหาความไม่เชื่อมั่นอย่างรุนแรงต่อสถาบันการเงินในประเทศ ทั้งที่เป็นธนาคารพาณิชย์และบริษัทเงินทุนธนกิจทั้งหลาย รัฐบาลสั่งปิดสถาบันการเงินที่เป็นบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ 18 แห่ง ปิดธนาคารพาณิชย์ 3 แห่ง และกระทรวงการคลังมีคำสั่งให้สถาบันการเงินเพิ่มทุนอีก 10 แห่ง ในเดือนมีนาคม 2540 รัฐบาลใช้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาสถาบันการเงินซึ่งเป็นหน่วยงานของธนาคารแห่งประเทศไทย เข้าสนับสนุนให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ธนาคารพาณิชย์และบริษัทเงินทุน หลักทรัพย์ต่าง ๆ สิ้นเงินไปมากกว่า 6 แสนล้านบาท แต่สุดท้ายต้องสั่งปิด 16 บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2540 และปิดอีก 42 บริษัท เมื่อวันที่ 5 สิงหาคม 2540 รวมเป็น 58 สถาบันการเงิน

ในช่วงก่อนวิกฤติ กระบวนการพิจารณาสินเชื่อของสถาบันการเงินเป็นไปอย่างหละหลวม โดยไม่พิจารณาความเป็นไปได้ของโครงการ หรือความสามารถในการชำระเงินคืนอย่างถ่องแท้ การปล่อยสินเชื่อให้แก่พวกพ้องหรือบุคคลที่เกี่ยวข้อง นักการเมืองเป็นไปอย่างกว้างขวาง

เมื่อลูกหนี้เริ่มไม่สามารถชำระหนี้ได้ โดยเฉพาะธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ที่มีการลงทุนเกินกว่าความต้องการซื้อ ทำให้ธนาคารมีปัญหาสภาพคล่อง หนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ หรือเอ็นพีแอลพุ่งขึ้นสูง โดยเอ็นพีแอลสูงสุดที่ 52.3% ของสินเชื่อรวม เมื่อเดือนพฤษภาคม 2542

5.ความไม่มีประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบาย

นโยบายการเปิดให้มีการจัดตั้งกิจการวิเทศธนกิจเมื่อปี 2536 ที่อนุญาตให้มีการเคลื่อนย้ายเงินทุนอย่างเสรี โดยไม่มีการเตรียมความพร้อมหรือการกำกับดูแลอย่างมีประสิทธิภาพ ในขณะที่ยังคงใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่อยู่ ทำให้ระบบการเงินและเศรษฐกิจของประเทศไม่มีเสถียรภาพ

ปริมาณเงินในระบบได้สูงขึ้นจากเงินทุนไหลเข้าจากต่างประเทศ เมื่อแบงก์ชาติพยายามดูดซับสภาพคล่องโดยการขายพันธบัตร ยิ่งทำให้อัตราดอกเบี้ยที่สูงอยู่แล้วไม่ลดลง ยิ่งทำให้เกิดมีเงินทุนไหลเข้ามามากยิ่งขึ้น

นอกจากนั้นแล้วมาตรฐานการกำกับดูแลสถาบันการเงินของไทยก็ไม่มีประสิทธิภาพ เพียงพอ ทำให้ไม่สามารถตรวจสอบความหละหลวมของการปล่อยกู้ได้อย่างถูกต้องและรวดเร็ว กฎเกณฑ์การกำกับดูแลก็ไม่เข้มงวดเพียงพอที่จะทำให้สถาบันการเงินมีฐานะทาง การเงินที่เข้มแข็ง

6.การโจมตีค่าเงินบาท

ปัญหาเศรษฐกิจที่สั่งสมมานานดังกล่าว ทำให้นักลงทุนต่างชาติถือโอกาสโจมตีค่าเงินบาทของไทย ซึ่งเป็นนักลงทุนขนาดใหญ่และนักลงทุนสถาบันที่ระดมทุนมาเก็งกำไรค่าเงินหรือ โจมตีค่าเงินโดยตั้งเป็นกองทุนมีชื่อเรียกว่า Hedge Funds เช่น Quantum Fund ซึ่งดูแลโดยนาย George Soros และนักเก็งกำไรที่คอยผสมโรงรายอื่นๆ

นอกจากนี้ธนาคารพาณิชย์ทั้งไทยและเทศก็เป็นอีกกลุ่มที่แสวงหากำไรจากอัตราแลกเปลี่ยนเช่นกัน

ในการเก็งกำไรค่าเงินบาทนั้น นักเก็งกำไรอาศัยข้ออ้างจากปัญหาพื้นฐานทางเศรษฐกิจของประเทศ จากการที่ประเทศขาดดุลบัญชีเดินสะพัดจำนวนมาก และหนี้ระยะสั้นสูงเมื่อเทียบกับเงินสำรองทางการ เพื่อใช้ปล่อยข่าวลือว่าจะมีการลดค่าเงินบาท

ธนาคารแห่งประเทศไทยนำเงินทุนสำรองทางการถึง 24,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือคิดเป็น 2 ใน 3 ของเงินสำรองทั้งหมด มาใช้เพื่อปกป้องค่าเงินบาท จนทำให้เงินสำรองทางการ ณ.วันที่ 2 ก.ค. 40 เหลืออยู่เพียง 2,850 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เทียบกับที่เคยมีถึง 38.7 พันล้านดอลลาร์สหรัฐเมื่อปลายปี 2539

ในที่สุดแล้วประเทศไทยยังต้องขอความช่วยเหลือทางการเงินจากไอเอ็มเอฟด้วยวง เงิน 17,200 ล้านดอลลาร์สหรัฐ และจากธนาคารกลางประเทศต่างๆ รัฐบาลไทยได้ส่งหนังสือแสดงเจตจำนง (Letter Of Intent : LOI)ต่อกองทุนการเงินระหว่างประเทศ กำหนดเงื่อนไขเป็นความผูกพันที่จะต้องปฏิบัติก่อนการรับเงินกู้ในงวดถัดไป

การประชุม ณ กรุงโตเกียว เมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2540 เป็นการปูทางของแผนการช่วยเหลือด้านการเงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ และประเทศพันธมิตร หลังจากนั้นรัฐบาลได้ดำเนินมาตรการเพิ่มเติมเพื่อแสดงความตั้งใจจริงที่จะแก้ไขปัญหาเศษฐกิจ

วันที่ 14 สิงหาคม 2540 รัฐบาลไทยโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (นายทนง พิทยะ) และผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (นายชัยวัฒน์ วิบูลย์สวัสดิ์) ได้ลงนามในหนังสือแสดงความจำนงขอรับความช่วยเหลือด้านการเงินและวิชาการจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ฉบับที่ 1 เป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น 17.2 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ สำหรับเงินให้ความช่วยเหลือที่ได้จากจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศนั้น อยู่ในรูป Stand-by arrangement เป็นระยะเวลา 34 เดือน (สิงหาคม 2540 - 31 พฤษภาคม 2543) จำนวน 2.9 ล้าน SDR (Special Drawing Right) หรือเทียบเท่ากับ 4,000 ล้านเหรียญสหรัฐฯ เมื่อรวมกับความช่วยเหลือจากประเทศ

พันธมิตรอีก 9 ประเทศ กับธนาคารพัฒนาเอเซียและธนาคารโลก ทำให้วงเงินความช่วยเหลือเป็นจำนวนเงิน 17.2 ล้านเหรียญสหรัฐฯ ดังนี้

1. ออสเตรเลีย 1,000 ล้านเหรียญ

2. จีน 1,000 ล้านเหรียญ

3. ฮ่องกง 1,000 ล้านเหรียญ

4. อินโดนีเซีย 500 ล้านเหรียญ

5. ญี่ปุ่น 4,000 ล้านเหรียญ

6. เกาหลี 500 ล้านเหรียญ

7. มาเลเซีย 1,000 ล้านเหรียญ

8. สิงคโปร์ 1,000 ล้านเหรียญ

9. บูรไน 500 ล้านเหรียญ (แสดงความจำนงหลังจากวันที่ 11 สิงหาคม 2540)

10. ธนาคารโลก 1,500 ล้านเหรียญ

11.ธนาคารพัฒนาเอเซีย 1,200 ล้านเหรียญ

การเบิกจ่ายเงินกู้จะเบิกจ่ายเป็นงวดทั้งหมด 12 งวด ซึ่งประเทศพันธมิตรจะเบิกจ่ายตามสัดส่วนการให้กู้ตามการเบิกจ่ายของ IMF หรือตามการเจรจาตกลงการเบิกจ่ายแบบทวิภาคี โดยการเบิกจ่ายจาก IMF ครั้งแรก เป็นจำนวน 1,200 ล้าน SDR ครั้งที่สอง 600 ล้าน SDR

งวดที่สาม 200 ล้าน SDR และที่เหลืออีก 9 งวด ครั้งละ 100 ล้าน SDR แต่ละงวดของการเบิกจ่ายห่างกัน 3 เดือน

เงินกู้ในข้อ 1-9 ข้างต้น รวมทั้งจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศจะนำมาใช้เพื่อการอื่นไม่ได้ นอกจากนำมาดำรงเป็นทุนสำรองระหว่างประเทศที่ธนาคารแห่งประเทศไทยเท่านั้น สำหรับเงินกู้ใน ข้อ 10 และ 11 นั้น รัฐบาลสามารถนำมาใช้เพื่อการอื่นที่เป็นประโยชน์ต่อแผนการปฏิรูปเศรษฐกิจได้ แต่ห้ามนำมาใช้ทดแทนหรือเป็นเงินงบประมาณของรัฐบาล

ในการเบิกจ่ายเงินกู้แต่ละงวดข้างต้น จะต้องมีการประเมินการดำเนินมาตรการตามเป้าหมายที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศกำหนดไว้ให้ได้เสียก่อน โดยในช่วง 34 เดือน ของการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินจะมีการประเมินผลการปฏิบัติการของรัฐบาลไทย ประมาณ 8 ครั้ง หลังการประเมินแต่ละครั้งจะมีการทบทวนและปรับปรุงหนังสือแสดงความจำนงฯ ทั้งนี้ เพื่อปรับปรุงมาตรการและเป้าหมายต่าง ๆ ให้เหมาะสมกับสถานการณ์เศรษฐกิจ หนังสือแสดงความจำนงฯ ถือว่าเป็นแผนการปฏิรูประบบเศรษฐกิจและการเงินของไทยที่ได้ตกลงไว้กับกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ซึ่งรัฐบาลไทยจะต้องดำเนินการให้ได้ตามที่ได้ระบุไว้ในหนังสือดังกล่าว

หนังสือแสดงความจำนงฯ โดยทั่ว ๆ ไปจะแบ่งเป็น 3 ส่วน ส่วนแรกจะกล่าวถึงภาพรวมเศรษฐกิจของประเทศโดยทั่ว ๆ ไป ส่วนที่สองจะเป็นการระบุมาตรการที่ประเทศไทยจะต้องปฏิบัติตามในส่วนที่เกี่ยวกับมาตรการด้านการคลัง มาตรการด้านการเงิน มาตรการปรับโครงสร้าง สถาบันการเงิน มาตรการด้านต่างประเทศ มาตรการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และมาตรการลดผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการปรับตัวของเศรษฐกิจต่อกลุ่มบุคคลผู้ด้อย โอกาสและยากจน ส่วนสุดท้ายจะเป็นตารางกำหนดเกณฑ์ปฏิบัติและเป้าหมายแนวทางในเชิงปริมาณของการดำเนินมาตรการต่าง ๆ ข้างต้น ตารางในส่วนสุดท้ายนี้ถือว่าเป็นตารางที่จำกัดอิสรภาพของการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาล ทั้งนี้ เพื่อให้การแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจเป็นไปตามวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศและรัฐบาลไทยร่วมกันกำหนด

พัฒนาการของการจัดทำหนังสือแสดงความจำนงขอรับความช่วยเหลือด้านการเงินและวิชาการจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (Letter of Intent - LOI) ฉบับที่ 1 2 3 และ 4

ในการจัดทำ LOI 1 นั้น กองทุนการเงินระหว่างประเทศและรัฐบาลไทยมีความเห็นตรงกันว่า จะต้องดำเนินมาตรการการเงินและการคลังที่เข้มงวด ทั้งนี้ เพื่อลดขนาดของการขาดดุลบัญชีเดินสะพัด ซึ่งในขณะนั้นอยู่ในระดับที่สูงมาก เท่ากับร้อยละ 7.9 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ นอกจากนี้ รัฐบาลไทยจะต้องดำเนินมาตรการเพื่อปฏิรูประบบสถาบันการเงินอย่างจริงจัง เนื่องจากในขณะนั้น ระบบสถาบันการเงินไทยขาดเสถียรภาพ และประชาชนขาดความเชื่อมั่นอย่างมาก หลักการสำคัญอีกประการหนึ่งใน LOI 1 ได้แก่ การที่รัฐบาลจะต้องรับภาระต้นทุนของการปฏิรูประบบสถาบันการเงิน ซึ่งกองทุนการเงินระหว่างประเทศได้มีการกำหนดให้รัฐบาลต้องมีงบประมาณเกินดุลในปีงบประมาณ 2541 เป็นจำนวนประมาณร้อยละ 1 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ และกำหนดให้ฐานะการเงินของรัฐวิสาหกิจโดยรวมต้องสมดุล การกำหนดให้รัฐบาลต้องมีงบประมาณเกินดุล ทำให้รัฐบาลต้องตัดงบประมาณประจำปี 2541 ถึง 3 ครั้ง เป็นเงินทั้งสิ้นประมาณ 182,000 ล้านบาท และได้มีการเพิ่มอัตราภาษีหลายประเภท

ระหว่างวันที่ 27 ตุลาคม - 6 พฤศจิกายน 2540 ทางคณะเจ้าหน้าที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศได้ดำเนินการประเมินผลการปฏิบัติตามเงื่อนไข ครั้งที่ 1 ณ สิ้นเดือนกันยายน 2540 ซึ่งปรากฎว่าประเทศไทยสามารถทำได้ตามเงื่อนไขต่าง ๆ ทุกประการ แต่อย่างไรก็ตาม ในช่วงระยะเวลาดังกล่าวเศรษฐกิจไทยซบเซามากกว่าที่ได้ประมาณการไว้ ทั้งนี้ เนื่องจากมีการลดลงอย่างมากในส่วนที่เกี่ยวกับการลงทุนและการบริโภคของภาคเอกชน ส่งผลให้ประมาณการรายได้ภาษีของรัฐบาลตลอดปีงบประมาณ 2541 ไม่เป็นไปตามที่ได้ตั้งเป้าหมายไว้ นอกจากนี้ ค่าเงินบาทได้ลดลงอย่างต่อเนื่อง ประชาชนยังขาดความเชื่อมั่นในการดำเนินการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของรัฐบาลภายใต้นายกรัฐมนตรี (พลเอกชวลิต ยงใจยุทธ) อีกทั้งได้เกิดวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจในอินโดนีเซียและเกาหลีใต้ รัฐบาลไทยโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (นายธารินทร์ นิมมานเหมินท์) และผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (นายชัยวัฒน์ วิบูลย์สวัสดิ์) ได้ลงนามในหนังสือแสดงความจำนงขอรับความช่วยเหลือทางการเงินและวิชาการจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ฉบับที่ 2 เมื่อวันที่ 25 พฤศจิกายน 2540 อย่างไรก็ตาม การดำเนินการจัดทำ LOI 2 ยังคงเน้นการดำเนินมาตรการการเงินการคลังที่เข้มงวดต่อไป สิ่งที่แตกต่างอย่างเห็นได้ชัดใน LOI 2 ได้แก่ การกำหนดเงื่อนเวลาและมาตรการในการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินที่เป็นระบบมากขึ้น

ในช่วงของการปฏิบัติตาม เงื่อนไขใน LOI 2 รัฐบาลไทยได้รับความยากลำบากมากในการที่จะดำเนินการตามมาตรการที่ระบุไว้ใน LOI 2 โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการเกินดุลงบประมาณของรัฐบาลในปีงบประมาณ 2541 นอกจากนี้ ในช่วงดังกล่าวเศรษฐกิจไทยยังอยู่ในภาวะซบเซา ค่าเงินบาทยังไม่มีเสถียรภาพ บริษัทเงินทุน 56 แห่ง ถูกระงับการดำเนินกิจการเป็นการถาวร และธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็กประสบปัญหาการขาดทุนและปิดกิจการเป็นจำนวนมาก ส่งผลให้เกิดปัญหาการว่างงานตามมา ดังนั้น เพื่อเป็นการเตรียมตัวสำหรับการทบทวนและประเมินผลการปฏิบัติการตามเงื่อนไข ครั้งที่ 2 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (นายธารินทร์ นิมมานเหมินท์) และคณะได้เดินทางไปสหรัฐอเมริกา ระหว่างวันที่ 18-25 มกราคม 2541 เพื่อปรึกษาหารือกับกองทุนการเงินระหว่างประเทศ และชี้แจงข้อมูลเกี่ยวกับเศรษฐกิจไทยและการดำเนินมาตรการเศรษฐกิจภายใต้ เงื่อนไขของ LOI 2 ให้กับเจ้าหน้าที่ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศทราบ ทั้งนี้ เพื่อที่จะชี้ให้เห็นว่าการกำหนดมาตรการเศรษฐกิจของกองทุนการเงินระหว่าง ประเทศที่ผ่านมายังไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เกิดขึ้นจริงในประเทศไทย นอกจากนี้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้ใช้โอกาสการเดินทางไปเยือนสหรัฐอเมริกานี้ เพื่อพบปะกับประธานธนาคารโลก รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังสหรัฐ (นายโรเบิร์ต รูบิน) ตลอดจนเจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐบาลสหรัฐอเมริกา ทั้งนี้ เพื่อชี้แจงเกี่ยวกับความตั้งใจอย่างแน่วแน่ของรัฐบาลไทยในการแก้ไขปัญหา เศรษฐกิจ และการยึดมั่นกับการดำเนินมาตรการเศรษฐกิจตามเงื่อนไขที่ได้ตกลงกันไว้กับ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ การเดินทางครั้งนี้ประสบความสำเร็จอย่างดียิ่ง ซึ่งส่งผลให้การจัดทำ LOI 3 มีการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขและมาตรการต่าง ๆ ที่สอดคล้องกับสถานการณ์เศรษฐกิจของไทยมากขึ้น

ระหว่างวันที่ 2-14 กุมภาพันธ์ 2541 คณะเจ้าหน้าที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศได้ดำเนินการประเมินผลการปฏิบัติตามเงื่อนไข ครั้งที่ 2 ณ สิ้นเดือนธันวาคม 2540 ซึ่งปรากฎว่ารัฐบาลไทยสามารถดำเนินมาตรการได้ตามเกณฑ์ปฏิบัติทุกประการ รัฐบาลไทยโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (นายธารินทร์ นิมมานเหมินท์) และผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (นายชัยวัฒน์ วิบูลย์-สวัสดิ์) ได้ลงนามในหนังสือแสดงความจำนงขอรับความช่วยเหลือทางการเงินและวิชาการจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ฉบับที่ 3 เมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2541

สาระสำคัญของ LOI 3 ได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก โดยกองทุนการเงินระหว่างประเทศผ่อนคลายมาตรการด้านการคลังลงระดับหนึ่ง ซึ่งกำหนดให้รัฐบาลกลางสามารถที่จะขาดดุลงบประมาณได้ร้อยละ 1.6 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ ในปีงบประมาณ 2541 และอนุญาตให้รัฐวิสาหกิจสามารถขาดดุลได้ร้อยละ 0.4 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ นอกจากนี้ ในส่วนของมาตรการด้านการเงินได้มีการยกเลิกการกำหนดช่วงของอัตราดอกเบี้ยระยะสั้น ทั้งนี้ เพื่อให้อัตราดอกเบี้ยสามารถปรับเปลี่ยนได้ตามกลไกตลาดมากขึ้น LOI 3 ได้เน้นเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาสังคมเป็นอย่างมาก โดยได้มีการจัดทำขอบเขตโครงการความช่วยเหลือเพื่อลดผลกระทบทางลบต่อสังคม อีกทั้งได้มีการระบุแผนงานในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เป็นรูปธรรมมากขึ้น ทั้งนี้ รายได้ที่ได้จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจะถูกนำไปใช้เป็นค่าใช้จ่ายในการปฏิรูปโครงสร้างระบบการเงิน ซึ่งเกี่ยวกับเรื่องนี้นับว่าเป็นประเด็นที่ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากจากสาธารณชน นอกจากนี้ ประเด็นที่ได้รับการวิพากวิจารณ์อย่างมากจากสาธารณชนอีกประการหนึ่ง ได้แก่ การที่รัฐบาลจะต้องมีการจัดสรรงบประมาณเพื่อชำระดอกเบี้ยให้กับกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ซึ่งประเด็นนี้ยังไม่มีคำตอบที่เป็นที่พอใจสำหรับประชาชน และคาดว่าจะก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในการดำเนินงานของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน และธนาคารแห่งประเทศไทย

ระหว่างวันที่ 4-18 พฤษภาคม 2541 คณะเจ้าหน้าที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศจะดำเนินการประเมินผลการปฏิบัติตามเงื่อนไข ครั้งที่ 3 ณ สิ้นเดือนมีนาคม 2541 ซึ่งรัฐบาลไทยสามารถดำเนินมาตรการได้ตามเกณฑ์ปฏิบัติทุกประการ สำหรับในการจัดทำ LOI 4 นั้น ได้เน้นเกี่ยวกับการฟื้นฟูภาคเศรษฐกิจที่แท้จริง (Real Sector) การปรับโครงสร้างของภาคเอกชน (Corporate Sector Restructuring) การแก้ไขปัญหาสภาพคล่องทางการเงิน การผ่อนคลายความเข้มงวดของมาตรการการคลังและการเงิน โดยขยายขนาดของการขาดดุลงบประมาณของรัฐบาลกลางจากร้อยละ 1.6 ของ GDP เป็นร้อยละ 2.4 ของ GDP นอกจากนี้ ได้ยอมผ่อนคลายให้มีการลดอัตราดอกเบี้ยได้แต่ต้องทำอย่างระมัดระวัง ทั้งนี้ เพื่อต้องการกระตุ้นเศรษฐกิจให้ฟื้นตัวโดยเร็ว

การขอรับความช่วยเหลือด้าน การเงินและวิชาการจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ ทั้งนี้ เนื่องจากในช่วงปี 2540 ทุนสำรองเงินตราต่างประเทศได้ลดลงอยู่ในระดับที่อันตราย นักลงทุนต่างชาติขาดความเชื่อมั่นในระบบการเงิน ค่าเงินบาท ระบบเศรษฐกิจของไทย รวมทั้งรัฐบาลไทยในขณะนั้น การขอรับความช่วยเหลือจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศถือได้ว่าเป็นส่วนสำคัญ ในการสร้างความเชื่อมั่นให้กลับคืนมาสู่เศรษฐกิจไทยระดับหนึ่ง แต่อย่างไรก็ตาม มาตรการต่าง ๆ ที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศได้กำหนดไว้ใน LOI มิได้เป็นสิ่งที่ประกันว่าการฟื้นฟูเศรษฐกิจไทยจะประสบผลสำเร็จ ความสำเร็จของการฟื้นฟูเศรษฐกิจไทยส่วนใหญ่น่าจะขึ้นอยู่กับความตั้งใจจริง ของรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ และขึ้นอยู่กับการสร้างความเชื่อมั่นในสายตาของต่างชาติให้เกิดขึ้นต่อ เศรษฐกิจไทย

การที่มีการคาดการณ์ว่าเศรษฐกิจไทยจะถึงจุดต่ำสุดภายในปี 2541 นี้ โดยในปี 2541 จะมีอัตราการขยายตัวของเศรษฐกิจติดลบนั้น หากรัฐบาลสามารถดำเนินมาตรการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจเป็นไปตามที่ได้กำหนดไว้ทุกประการ อีกทั้งมีการระดมเงินทุนจากต่างชาติเข้ามาเพื่อเพิ่มทุนสถาบันการเงินของไทย และเพื่อมาเสริมสภาพคล่องที่ยังอยู่ในสภาพวิกฤตในปัจจุบัน อัตราการขยายตัวของเศรษฐกิจอาจจะไม่ติดลบมากเท่ากับที่ได้ประมาณการไว้

นอกจากนี้ ค่าเงินบาทปัจจุบันมีความผันผวนน้อยลง และมีแนวโน้มที่จะกลับเข้าสู่เสถียรภาพได้ภายในปีนี้ อัตราดอกเบี้ยก็น่าที่จะมีแนวโน้มลดลงเช่นเดียวกัน เนื่องจากรัฐบาลกำลังให้ความสนใจในการแก้ไขปัญหานี้อย่างเร่งด่วน ความสำเร็จของการฟื้นฟูเศรษฐกิจไทยขึ้นอยู่กับ การแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินและการปฏิรูประบบสถาบันการเงิน การแก้ไขปัญหาสภาพคล่องซึ่งจะโยงกับอัตราดอกเบี้ยและค่าเงินบาท รวมทั้งการลดผลกระทบทางสังคมอย่างมีประสิทธิภาพของรัฐบาล การแก้ไขปัญหาต่าง ๆ นี้จะต้องทำพร้อม ๆ กัน และมีความสมดุล มิใช่เน้นแก้ปัญหาที่คนรวยได้ประโยชน์เพียงอย่างเดียว

หนังสือแสดงเจตจำนงฉบับที่ 1 และ 2 ดำเนินการในรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ได้ลงนามผูกพันเป็นเงื่อนไขไว้หลายประการ ที่สำคัญคือ ประเทศไทยจะต้องดำเนินนโยบายทางการคลังที่เข้มงวด โดยกำหนดให้มีงบประมาณเกินดุล หากรายได้ของรัฐไม่เพียงพอจะต้องขึ้นภาษี (รัฐบาลขณะนั้นได้ขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มจากร้อยละ 7 เป็นร้อยละ 10 และรัฐบาลต่อมาคือรัฐบาลชวน หลีกภัย ได้ลดภาษี มูลค่าเพิ่มกลับลงมาเป็นร้อยละ 7 ต้องคงนโยบายการเงินตึงตัว คือให้คงอัตราดอกเบี้ยไว้ในระดับสูงเพื่อหยุดยั้งการไหลออกของเงินตราต่าง ประเทศ ต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจบางแห่งเพื่อนำรายได้เข้ามาชดเชยความเสียหายทางการ คลัง ต้องออกกฎหมายสำคัญหลายฉบับ รวมทั้งการตั้งองค์การปฏิรูปและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (ปรส.)ให้มีอำนาจเบ็ดเสร็จเพื่อพิจารณาคำขอฟื้นฟูสถาบันการเงิน 58 แห่ง ที่ถูกกระทรวงการคลังในรัฐบาลพลเอกชวลิตปิดไป รวมทั้งพิจารณาและดำเนินการชำระบัญชีสถาบันการเงินที่ถูกปิดถาวร ทั้งนี้โดยต้องปราศจากการครอบงำหรือแทรกแซงใดๆ จากกระทรวงการคลัง

มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 23 ตุลาคม 2540 ให้จัดตั้ง ปรส. ตามพันธะในหนังสือแสดงเจตจำนงฉบับที่ 1 พร้อมตั้งคณะกรรมการ ประธานกรรมการ และเลขาธิการ ปรส. คณะกรรมการ ปรส.ได้พิจารณาคำขอฟื้นฟูกิจการของ 58 สถาบันการเงิน แล้วมีคำสั่งเมื่อวันที่ 8 ธันวาคม 2540 ให้ฟื้นฟูกิจการกลับมาดำเนินการได้เพียง 2 แห่ง และให้ปิดกิจการถาวร 56 แห่ง มีสินทรัพย์ของสถาบันการเงินที่ถูกสั่งปิดรวบรวมชำระบัญชีเพื่อชำระหนี้ให้ แก่กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯประมาณ 8 แสนล้านบาท ทั้งหมดมิใช่ทรัพย์สินตามที่เข้าใจกัน แต่เป็นสินทรัพย์คือยอดหนี้ทางบัญชีที่ด้อยคุณภาพเพราะการเข้า "อุ้ม" สถาบันการเงินเหล่านี้ตาม นโยบายของรัฐบาล สุดท้ายเมื่อการชำระบัญชีเสร็จสิ้น ปรส. สามารถขายสินทรัพย์ชำระชดเชยความเสียหายของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ได้ถึงประมาณร้อยละ 32 ของราคาสินทรัพย์ทั้งหมด

ปัญหาค่าเงินบาทในปี 2540 ได้กลายเป็นประเด็นปัญหาการเมืองเมื่อมีการนำมาใช้ในการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ในการเปิดประชุมสภาผู้แทนราษฎร 26 กันยายน 2540 เมื่อนายสุเทพ เทือกสุบรรณอภิปรายและมีการพาดพิมบุคคลในคณะรัฐมนตรี และนายโภคิน พลกุล ซึ่งดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีในเวลานั้น ได้แจ้งความดำเนินคดีต่อนายสุเทพ จนมีการคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5730/2550 ยกฟ้องคดีที่นายโภคิน พลกุล อดีตรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นโจทก์ ฟ้องเรียกค่าเสียหายจาก นายสุเทพ เทือกสุบรรณ เลขาธิการพรรคประชาธิปัตย์ กับหนังสือพิมพ์อีก 8 ฉบับ เป็นเงิน 2,500 ล้านบาท กรณีที่นายสุเทพอภิปรายในญัตติไม่ไว้วางใจรัฐบาลพล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ เมื่อวันที่ 26 กันยายน 2540 เรื่องการลดค่าเงินบาท โดยตั้งข้อสงสัยว่านายโภคิน จะนำมติจากที่ประชุมลับเรื่องการลดค่าเงินบาท ไปบอก พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ทำให้บริษัทของ พ.ต.ท.ทักษิณได้ประโยชน์

ที่มา

คณะกรรมการการศึกษาและเสนอแนะมาตรการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการระบบการเงินของประเทศ(ศปร.) รายงานผลการวิเคราะห์และวินิจฉัย “ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับวิกฤตทางเศรษฐกิจ” จัดพิมพ์โดย มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศม, 2541.

รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์. กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในประเทศไทย : บทวิเคราะห์เชิงประวัติศาสตร์เศรษฐกิจการเมือง พ.ศ. 2475-2530. กรุงเทพฯ: สมาคมสังคมศาสตร์แห่งประเทศไทย, 2531.

ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคริส เบเกอร์. เศรษฐกิจการเมืองไทยสมัยกรุงเทพฯ. พิมพ์ครั้งที่ 2 กรุงเทพฯ: Silkworm Books, 2542.

กองนโยบายและวางแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง “การแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจไทยภายใต้การขอรับความช่วยเหลือด้านการเงินและวิชาการจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF)” ใน http://www.mof.go.th

http://www.bot.or.th