การบริหารประเทศในสถานการณ์ฉุกเฉิน

ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ดร.ยุทธพร อิสรชัย

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์พิเศษ นรนิติ เศรษฐบุตร

การบริหารประเทศในสถานการณ์ฉุกเฉิน

          หลักการแบ่งแยกการใช้อำนาจอธิปไตย อาจแบ่งได้เป็นอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ ในส่วนองค์กรผู้ใช้อำนาจบริหารหรือรัฐบาล เมื่อมีเหตุการณ์ที่อาจกระทบต่อความมั่นคงของรัฐหรือการรักษาความมั่นคงของชาติ ฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลมีเครื่องมือหรือกลไกที่รัฐบาลจะนำมาใช้ในการควบคุมและแก้ไขสถานการณ์วิกฤตต่าง ๆ ให้กลับคืนสู่ภาวะปกติ ในกรณีที่กฎหมายซึ่งใช้บังคับอยู่ในยามปกติไม่สามารถจัดการหรือแก้ไขสถานการณ์อย่างมีประสิทธิภาพได้

          “สถานการณ์ฉุกเฉิน” ตามแนวคิดและทฤษฎีที่ใช้กันอยู่ในต่างประเทศ หมายถึงการเกิดวิกฤติต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในพื้นที่เมืองหรือรัฐ และการแก้วิกฤติดังกล่าวโดยการใช้กฎหมาย กฎระเบียบต่าง ๆ ที่มีอยู่ไม่สามารถทำได้ ดังนั้น เพื่อเป็นการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคมในบางประเทศจึงกำหนดให้มี “กฎหมายพิเศษ” เพื่อ “ผู้มีอำนาจ” จะได้ใช้มาตรการพิเศษเพื่อนำสังคมกลับเข้าสู่สภาพปกติ วิกฤติที่ว่านี้อาจเป็นวิกฤติที่เกิดจากภัยธรรมชาติ การก่อความวุ่นวายของประชาชนหรือสงครามระหว่างประเทศก็ได้

          เมื่อเกิดการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินแล้วสิ่งที่ตามมาก็คือ ผู้มีอำนาจก็จะสามารถใช้อำนาจได้ตามที่กฎหมายพิเศษเกี่ยวกับสถานการณ์ฉุกเฉินกำหนด ซึ่งก็จะเป็นการใช้อำนาจที่ “พิเศษ” หรือ “ผิดปกติ” ไปจากการใช้อำนาจในยามปกติ ในบางกรณีก็จะส่งผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพต่าง ๆ ของประชาชนที่ได้รับการรับรองโดยกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญ เช่น การห้ามออกนอกเคหสถานในบางเวลา ซึ่งกระทบต่อเสรีภาพในการเดินทาง เป็นต้น

          หลายประเทศที่มี “กฎหมายพิเศษ” เกี่ยวกับสถานการณ์ฉุกเฉิน ซึ่งบางประเทศก็ใช้กฎหมายพิเศษเพื่อแก้ปัญหาวิกฤติภายในประเทศจริง ๆ ในขณะที่บางประเทศก็นำกฎหมายพิเศษมาใช้เป็นเครื่องมือในการปราบปรามฝ่ายที่อยู่ตรงข้ามกับรัฐบาล เช่น ในประเทศอาร์เจนตินาที่นับแต่ ค.ศ. 1854 มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินมาแล้วกว่า 50 ครั้ง เป็นต้น

          การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินนี้เป็นที่โต้เถียงกันมากในทางวิชาการและเกิดการเคลื่อนไหวต่อต้านในภาคปฏิบัติ เพราะการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินส่งผลกระทบโดยตรงต่อสิทธิและเสรีภาพของพลเมือง ซึ่งเป็นการกระทำที่ขัดต่อหลักนิติรัฐ (Legal State) หรือหลักนิติธรรม (The Rule of Law) นอกจากนี้แล้ว การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินก็ยังทำให้กลไกต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญไม่สามารถนำมาใช้ได้อีกด้วย โดยเฉพาะกลไกที่เกี่ยวกับการตรวจสอบใช้การอำนาจรัฐ เพราะฉะนั้นการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินจึงเป็น “ดาบสองคม” ที่ผู้ใช้อำนาจประกาศจะต้องพิจารณาว่า ระหว่างการใช้อำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเพื่อแก้ปัญหาของประเทศ แต่มีผลกระทบกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชนทั่วไป อย่างไรจะ “คุ้มค่า” มากกว่ากัน^[1]

          สำหรับประเทศไทยปัจจุบันมีกลไกหรือเครื่องมือในการบริหารประเทศในสถานการณ์ฉุกเฉินโดยกฎหมายหลัก 3 ฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติกฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 พระราชกําหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 และพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 การบังคับใช้กฎหมายเหล่านี้จะต้องเป็นไปตามวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนั้น ๆ กล่าวคือจะต้องปรากฏข้อเท็จจริงอันมีน้ำหนัก มีเหตุผลความจําเป็นเพียงพอในการที่จะประกาศใช้กฎหมายดังกล่าว ทั้งนี้เพราะกฎหมายรักษาความมั่นคงของชาติได้ให้อำนาจฝ่ายบริหารในการกำหนดมาตรการต่าง ๆ ที่มีลักษณะเป็นการจํากัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้ เช่น กำหนดพื้นที่ห้ามเข้าหรือให้ออกจากบริเวณที่กำหนด ห้ามออกนอกเคหสถานในเวลาที่กำหนด กำหนดข้อปฏิบัติหรือข้องดเว้นการใช้เครื่องมือหรืออุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์^[2] ควบคุมกำกับการติดต่อสื่อสารของประชาชน เป็นต้น

          การออกคำสั่งตามกฎหมายดังกล่าวย่อมเป็นการละเมิดหรือกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามที่กฎหมายบัญญัติรับรองไว้ แม้ในกฎหมายเหล่านี้หรือแม้ในคำสั่งต่าง ๆ ที่อาศัยอำนาจตามกฎหมายดังกล่าวจะมีข้อยกเว้นหรือข้อจำกัดความรับผิดของผู้ออกคำสั่งและผู้ปฏิบัติงานตามคำสั่งไว้ แต่หลายกรณีอาจเป็นคดีฟ้องร้องขึ้นสู่ศาลเพื่อขอให้ตรวจสอบความชอบในการใช้อำนาจของรัฐกรณีดังกล่าวได้

          พระราชบัญญัติกฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 ซึ่งถือเป็นกฎหมายรักษาความมั่นคงที่มีระดับความเข้มข้นของการใช้อำนาจมากที่สุด โดยจะถูกนำมาใช้เมื่อมีเหตุจําเป็นเพื่อรักษาความเรียบร้อยจากภัยที่มาทั้งจากภายนอกหรือภายในประเทศ เช่น เมื่อมีสงครามหรือการจลาจลเกิดขึ้น การประกาศใช้กฎอัยการศึกนี้เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารจะเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจเหนือองค์กรพลเรือน การชุมนุมทางการเมืองหรือการเคลื่อนไหวทางการเมืองของประชาชนไม่สามารถทำได้

          พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ซึ่งรัฐจะประกาศใช้ในกรณีเกิดเหตุที่อาจกระทบต่อความสงบเรียบร้อยหรือเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐ หรือส่วนหนึ่งของประเทศอยู่ในภาวะคับขัน หรือมีการกระทำผิดเกี่ยวกับการก่อการร้าย มีการใช้กําลังประทุษร้ายต่อชีวิต ทรัพย์สิน การรบสงคราม หรือภัยพิบัติสาธารณะ เป็นต้น โดยมีองค์กรผู้ใช้อำนาจคือ นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีซึ่งอาจมีการจัดตั้งหน่วยงานพิเศษขึ้นเพื่อจัดการสถานการณ์ฉุกเฉินได้ในการประกาศใช้กฎหมายฉบับนี้จะมีข้อกําหนดที่เข้มข้นกว่าการประกาศใช้พระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรฯ เนื่องจากเจ้าหน้าที่สามารถปิดล้อม ตรวจค้น จับกุมได้รวมทั้งการชุมนุมทางการเมืองในกรณีนี้ไม่สามารถทำได้ ซึ่งย่อมหมายความว่าหากมีการฝ่าฝืนรัฐสามารถใช้กําลังเข้าสลายการชุมนุมตามหลักการสากลได้

          พระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 รัฐจะประกาศใช้ในกรณีที่ปรากฏเหตุการณ์อันกระทบต่อความมั่นคงภายในประเทศ แต่ยังไม่มีความจำเป็นต้องประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน และเหตุการณ์นั้นมีแนวโน้มที่จะมีอยู่ต่อไปรวมทั้งต้องร่วมกันแก้ไขปัญหาหลายหน่วยงาน โดยองค์กรผู้ใช้อำนาจคือ กองอํานวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร หรือ กอ.รมน. ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้อํานวยการและเสนาธิการทหารบกเป็นเลขาธิการ ในขณะประกาศใช้กฎหมายดังกล่าวนี้ การชุมนุมทางการเมืองอันเป็นการใช้สิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญยังคงทำได้^[3]

          การบริหารประเทศในสถานการณ์ฉุกเฉินโดยการใช้กลไกของรัฐหรือการประกาศใช้กฎหมายพิเศษนั้น ยังมีความจำเป็นเพื่อเป็นเครื่องมือของรัฐในการรักษาความสงบเรียบร้อยของบ้านเมืองหรือเพื่อขจัดปัดป้องภัยพิบัติร้ายแรงต่อสาธารณะ อย่างไรก็ตามการใช้อำนาจพิเศษดังกล่าวต้องพิจารณาอย่างรอบคอบว่าไม่ขัดต่อหลักนิติธรรม หลักสิทธิมนุษยชน และหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยตราบเท่าที่มีการใช้เพียงเท่าที่จำเป็น นอกจากนี้ การมีกลไกในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐไม่ว่าจะเป็นบทบาทขององค์กรตุลาการ องค์กรอิสระ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ รวมทั้งการสร้างความตระหนักในหลักนิติธรรมของสังคมร่วมกันจะเป็นกลไกในการควบคุมกำกับการใช้อำนาจในการบริหารประเทศในสถานการณ์ฉุกเฉินของรัฐ

อ้างอิง

^[1] นันทวัฒน์ บรมานันท์, 2553. บทบรรณาธิการ ครั้งที่ '241.' สืบค้นเมื่อ 1 Aug 2021 จาก http://public-law.net/publaw/view.aspx?id=1475

^[2] ครองธรรม ธรรมรัฐ, ม.ป.ป. การใช้กฎหมายรักษาความมั่นคงของรัฐ: กับอำนาจการตรวจสอบของศาล. หน้า 1. สืบค้นเมื่อ 1 Aug 2021 จาก https://www.dpt.go.th/images/stories/pdf/law/03/22.pdf

^[3] เรื่องเดียวกัน. หน้า 2.