เมืองพิเศษ

เรียบเรียงโดย  สันต์ชัย  รัตนะขวัญ

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล

---

บทนำ

          การจัดการปกครองในระดับท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ คือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีกฎหมายจัดตั้งขึ้นเพื่อให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีรูปแบบการบริหารจัดการแตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่เดิม เพื่อให้สามารถแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นและตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวมถึงท้องถิ่นที่มีลักษณะทางกายภาพหรือปัจจัยทางเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม หรือเป็นท้องถิ่นซึ่งมีปัญหาที่จำเป็นต้องได้รับการแก้ไขอย่างเป็นระบบครอบคลุมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายแห่งในพื้นที่บริเวณเดียวกัน[1] โดยลักษณะดังกล่าวทำให้การใช้รูปแบบการบริหารจัดการแบบองค์กรปกครองท้องถิ่นทั่วไปไม่เหมาะสม จึงต้องมีการค้นหารูปแบบการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้นมาเพื่อแก้ปัญหา แนวคิดเกี่ยวกับการจัดการปกครองในระดับท้องถิ่น อย่างไรก็ดี รูปแบบพิเศษหรือเมืองพิเศษของไทยที่มีอยู่คือกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือเมืองพิเศษในเชิงโครงสร้างเท่านั้น[2]

          กรอบคิดพื้นฐานสำคัญในการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษหรือเมืองพิเศษในพื้นที่หนึ่งๆ จึงต้องเริ่มต้นจากความจำเป็นที่เกิดจากความจำเพาะของพื้นที่ เช่น พื้นที่ที่เป็นแหล่งท่องเที่ยว พื้นที่อุตสาหกรรม พื้นที่ประวัติศาสตร์และวัฒนธรรม พื้นที่ที่เป็นเมืองขนาดใหญ่ เป็นต้น ซึ่งพื้นที่เหล่านี้สามารถพัฒนาส่งเสริม ผลักดันให้เกิดกลไกพิเศษในการบริหารจัดการพื้นที่ [3] นอกจากนี้ประเด็นสำคัญที่ต้องพิจารณาคือการทำให้เมืองพิเศษมีเอกภาพในบริหาร การแก้ปัญหา การมีอำนาจหน้าที่พิเศษเพิ่มเติม เมืองนั้นๆ จึงต้องมีศักยภาพหรือมีคุณลักษณะที่ต้องการอำนาจพิเศษ เพื่อจะทำให้สามารถทำหน้าที่ได้จริง  ดังนั้นหัวใจหรือประเด็นสำคัญของเมืองพิเศษคืออำนาจพิเศษในการบริหารจัดการเมือง[4]

ลักษณะสำคัญของเมืองพิเศษ[5]

          ประการแรก อำนาจหน้าที่พิเศษ เมืองพิเศษควรให้ความสำคัญกับอำนาจหน้าที่พิเศษก่อน โครงสร้างพิเศษ เพราะการจัดตั้งเมืองพิเศษเป็นลักษณะการบริหารจัดการเฉพาะเมืองที่มีอยู่ในพื้นที่ที่มีคุณลักษณะบางอย่าง ดังนั้นหัวใจสำคัญของเมืองพิเศษคือการมีอำนาจหน้าที่พิเศษบางอย่าง เป็นอำนาจหน้าที่ที่มากกว่าอำนาจหน้าที่ทั่วไปที่ท้องถิ่นพึงมี นั่นคือการออกแบบเมืองพิเศษที่ต้องพิจารณาว่าจะเป็นเมืองพิเศษในลักษณะใดและต้องการอำนาจหน้าที่ใด  

          ประการที่สอง โครงสร้างพิเศษ เมืองพิเศษนั้นการสร้างความสัมพันธ์ ระบบกำกับดูแลหรือการตรวจสอบเมืองพิเศษ จะต้องมีโครงสร้างพิเศษที่มีพื้นที่ให้ส่วนราชการต่างๆ และภาคเอกชนเข้ามามีส่วนในการกำกับดูแลหรือบริหารร่วมกับฝ่ายบริหารของเมืองพิเศษ เนื่องจากในปัจจุบันพบว่าท้องถิ่นแต่ละที่มีความแตกต่างกันอย่างมาก ดังนั้นจึงควรมีรูปแบบเมืองพิเศษไว้หลายรูปแบบ ทั้งเมืองที่มีความเจริญทางเศรษฐกิจ เมืองการค้าชายแดน เมืองโลจิสติกส์ และเมืองที่มีประชากรอาศัยอยู่หนาแน่น

ความเป็นไปได้ในการจัดตั้งเมืองพิเศษ

เมืองพิเศษในประเทศไทยจะเกิดขึ้นได้หากมีการดำเนินการในประเด็นดังต่อไปนี้[6]

          1) โครงสร้างการบริหารงาน การเสนอโครงสร้างการบริหารงานของเมืองพิเศษ ต้องอาศัยรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มาตรา 284 วรรค 9 ที่เปิดโอกาสให้สามารถมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษได้ โดยเมืองพิเศษต้องนำรูปแบบการบริหารงานแบบผู้จัดการเมือง (City Manager) กลับมาใช้ หรือรูปแบบคณะกรรมการที่ปรึกษาและพัฒนานโยบาย ซึ่งสามารถออกแบบโครงสร้างให้สอดคล้องกับอำนาจหน้าที่ที่ของเมืองพิเศษ

          2) ที่มาของผู้บริหาร ผู้บริหารต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชนเท่านั้น

          3) อำนาจหน้าที่ เมืองพิเศษต้องมีอำนาจหน้าที่ 2 แบบคือ อำนาจหน้าที่ทั่วไปและอำนาจหน้าที่พิเศษ ซึ่งอาจจะมาจากการถ่ายโอนจากส่วนราชการต่างๆ หรือส่วนราชการมอบอำนาจให้ท้องถิ่นบริหารจัดการและมีคณะกรรมการควบคุม

          4) ระบบบริหารงานบุคคล ประกอบด้วยสองแนวคิดสำคัญคือ แนวคิดที่หนึ่ง เหมือนรูปแบบกรุงเทพมหานคร คือมีกองของตัวเอง แนวคิดที่สองคือถ้าท้องถิ่นขนาดเล็กมากไม่จำเป็นต้องมีกอง และอาจจะใช้กฎหมายบริหารงานบุคคลได้

          5) แหล่งรายได้ ประเด็นเรื่องแหล่งรายได้จำเป็นต้องมีการขยายแนวคิดให้มากไปกว่าที่เป็นอยู่ กล่าวคือ ที่ผ่านมาเมื่อพิจารณาถึงแหล่งรายได้ของท้องถิ่นมักจำกัดความคิดเพียงว่าแหล่งรายได้ไม่ควรกระทบกับประชาชนและไม่ควรเป็นการเพิ่มภาระให้กับประชาชน ดังนั้นเมื่อเป็นเมืองพิเศษแล้วต้องพิจารณาว่าความเป็นเมืองพิเศษจะทำให้มีรายได้ที่ดีขึ้นได้อย่างไร

          ปัจจุบันมีความพยายามศึกษาแนวทางการจัดพื้นที่เป็นเมืองพิเศษ โดยพื้นที่ที่เหมาะที่จะพัฒนาเป็นเมืองพิเศษ มีดังนี้ [7]

          1) กลุ่มเมืองกรุงเทพมหานครกับเมืองบริวาร

          2) กลุ่มเมืองพิเศษที่ต้องการหน้าที่เฉพาะ คือเมืองชายแดน เช่น แม่สอด มุกดาหาร สะเดา กาญจนบุรี

          3) กลุ่มเมืองท่องเที่ยว แบ่งออกเป็น 2 กลุ่มคือ เมืองท่องเที่ยวที่มีทรัพยากรธรรมชาติ ได้แก่ เกาะ สมุย ภูเก็ต ชะอำ หัวหิน และเมืองท่องเที่ยวเชิงวัฒนธรรม ได้แก่ อยุธยา สุโขทัย ศรีสัชนาลัย

          4) กลุ่มเมืองโลจิสติกส์ เช่น แหลมฉบัง      

กฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง

          ดังที่ได้กล่าวไปข้างต้น การพัฒนาเป็นเมืองพิเศษต้องมีกฎหมายเป็นเครื่องมือสำคัญ เมื่อพิจารณาในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550  พบว่า มี 2 มาตราที่กล่าวถึงเรื่องการปกครองรูปแบบพิเศษ ดังนี้

          ประการแรก แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา 78 วรรค 3 “กระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่น ให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ  รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น” มาตรานี้ ต้องการให้การพัฒนาทั้งจังหวัดกลายเป็นท้องถิ่นขนาดใหญ่รูปแบบเดียว เป็นการรวมท้องถิ่นทุกรูปแบบเหลือรูปแบบเดียว   

          ประการที่สอง มาตรา 284 หมวด 14 ว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น ซึ่งเป็นการกล่าวถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีสมาชิกสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และมีผู้บริหารหรือคณะผู้บริหารที่อาจจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงหรือโดยอ้อมก็ได้ เป็นการยืนหลักการเดิมของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เรื่องโครงสร้างสภากับฝ่ายบริหาร แต่มีวรรค 9 ได้ขยายความว่า “การจัดตั้งองค์กรท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีโครงสร้างบริหารที่แตกต่างจากที่บัญญัติไว้ในมาตรานี้ให้กระทำได้ตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารเมืองต้องมาจากการเลือกตั้ง”  

โดยสรุป การจัดตั้งเมืองพิเศษนั้นต้องพิจารณาถึงการเติบโตของเมืองที่ต้องสอดคล้องกับทิศทางการบริหารของประเทศ เช่น เกาะสมุย แม่สอด แหลมฉบัง อาจสอดคล้องกับทิศทางการพัฒนาของประเทศไทยที่สามารถพัฒนาไปสู่การเป็นเมืองพิเศษได้ นอกจากนี้ ความพร้อมของท้องถิ่นและการมีส่วนร่วมของประชาชนก็เป็นสิ่งที่ต้องให้ความสำคัญ อีกทั้งการพัฒนาเป็นเมืองพิเศษต้องมีกฎหมายเป็นเครื่องมือ การร่างกฎหมายจะเกิดขึ้นหลังจากที่ทุกฝ่ายพิจารณาแล้วว่ามีโอกาสเป็นไปได้ ดังนั้นเมื่อได้รับหน้าที่พิเศษแล้ว สิ่งสำคัญคือต้องออกแบบโครงสร้างเมืองพิเศษให้มีกลไกของการที่จะสร้างความไว้วางใจระหว่างฝ่ายต่างๆด้วย[8]

บรรณานุกรม

วสันต์  เหลืองประภัสร์. รายงานสรุปการศึกษารูปแบบองค์การบริหารจัดการในพื้นที่พิเศษ กรณีเมืองแม่สอดกับการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เสนอต่อเทศบาลนครแม่สอด, กรอบแนวคิดพื้นฐาน, (เอกสารอัดสำเนา)

วุฒิสาร ตันไชย. 'เมืองพิเศษ': แนวคิดและความเป็นไปได้. กรุงเทพฯ : ล็อคอิน ดีไซน์เวิร์ค, 2555.

สถาบันพระปกเกล้า.สรุปผลการสัมมนาระดมความคิดเห็น เรื่อง แนวทางการขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2554.

อ้างอิง

[1] สถาบันพระปกเกล้า.สรุปผลการสัมมนาระดมความคิดเห็น เรื่อง แนวทางการขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2554.หน้า 21

[2] วุฒิสาร ตันไชย.. เมืองพิเศษ : แนวคิดและความเป็นไปได้. กรุงเทพฯ : ล็อคอิน ดีไซน์เวิร์ค. 2555. หน้า 10

[3] วสันต์  เหลืองประภัสร์. รายงานสรุปการศึกษารูปแบบองค์การบริหารจัดการในพื้นที่พิเศษ กรณีเมืองแม่สอดกับการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เสนอต่อเทศบาลนครแม่สอด, กรอบแนวคิดพื้นฐาน, (เอกสารอัดสำเนา)

[4] วุฒิสาร ตันไชย.. เมืองพิเศษ : แนวคิดและความเป็นไปได้. กรุงเทพฯ : ล็อคอิน ดีไซน์เวิร์ค. 2555. หน้า 12

[5] วุฒิสาร ตันไชย.. เมืองพิเศษ : แนวคิดและความเป็นไปได้. กรุงเทพฯ : ล็อคอิน ดีไซน์เวิร์ค. 2555. หน้า 16-18.

[6] วุฒิสาร ตันไชย.. เมืองพิเศษ : แนวคิดและความเป็นไปได้. กรุงเทพฯ : ล็อคอิน ดีไซน์เวิร์ค. 2555. หน้า 19-24.

[7] วุฒิสาร ตันไชย.. เมืองพิเศษ : แนวคิดและความเป็นไปได้. กรุงเทพฯ : ล็อคอิน ดีไซน์เวิร์ค. 2555. หน้า 25-29.

[8] วุฒิสาร ตันไชย.. เมืองพิเศษ : แนวคิดและความเป็นไปได้. กรุงเทพฯ : ล็อคอิน ดีไซน์เวิร์ค. 2555. หน้า 30-31.