รักษาการตามพระราชบัญญัติ

ผู้เรียบเรียง นิพัทธ์ สระฉันทพงษ์

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร จเร พันธุ์เปรื่อง

---

ประเภทของกฎหมาย

กฎหมายที่เราใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน แบ่งออกเป็น 3 ประเภท คือ

1. กฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ หมายถึง กฎหมายที่ออกโดยรัฐสภาซึ่งพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐทรงตราขึ้นโดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภา กฎหมายประเภทนี้ ได้แก่พระราชบัญญัติต่าง ๆ รวมทั้งประมวลกฎหมาย

2. กฎหมายของฝ่ายบริหาร ได้แก่ กฎหมายที่ฝ่ายบริหารออกใช้โดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญซึ่งพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐทรงตราขึ้นตามคำแนะนำ ของคณะรัฐมนตรีหรือตามคำแนะนำของผู้มีหน้าที่รับสนองพระบรมราชโองการ ได้แก่ พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกา และประกาศพระบรมราชโองการ นอกจากนี้ยังมีกฎหมายของฝ่ายบริหารลำดับรองลงมาอีก คือ กฎกระทรวง และประกาศกระทรวง ซึ่งให้รัฐมนตรีเป็นผู้ออกใช้ได้

3. กฎหมายของท้องถิ่น เป็นกฎหมายในลำดับรองซึ่งรัฐมอบอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นออกใช้บังคับในท้องถิ่นได้ ได้แก่ ข้อบัญญัติจังหวัด เทศบัญญัติ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครและข้อบัญญัติเมืองพัทยา

รูปแบบของพระราชบัญญัติ

กฎหมายที่ออกโดยรัฐสภาหรือฝ่ายนิติบัญญัติจะประกอบด้วยโครงสร้างที่เป็นมาตรฐานดังนี้ คือ

มาตรา 1 ชื่อพระราชบัญญัติ เป็นส่วนที่บอกถึงสาระโดยย่อของกฎหมายนั้น ๆ การตั้งชื่อจึงควรตั้งให้ตรงตามเจตนารมณ์และสาระของกฎหมายควรจะสั้น กระทัดรัด และสะดวกแก่การเข้าใจและค้นหา

มาตรา 2 วันบังคับใช้ กฎหมายไทยถือเอาการประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นการแจ้งให้ประชาชนทราบ การบังคับใช้จะแบ่งออกได้ 6 แบบดังนี้

ก. บังคับใช้ตั้งแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษา

ข. บังคับใช้ตั้งแต่วันถัดจากวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา

ค. บังคับใช้เมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาใดเวลาหนึ่ง

ง. บังคับใช้ตามที่ปรากฎใน 3 ข้อแรก โดยมีเงื่อนเวลาในการบังคับใช้กับบางส่วน

จ. บังคับใช้ตามที่มีอยู่ใน 2 ข้อแรก โดยมีเงื่อนไขให้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับท้องที่ เขต บริเวณ ฯลฯ ก่อน

ฉ. กำหนดวันบังคับใช้ไว้แน่นอน

มาตรา 3 บทยกเลิกกฎหมายเก่าอื่น ๆ (ถ้ามี) มีกรณีต่าง ๆ ดังนี้

ก ยกเลิกกฎหมายเดิมฉบับเดียว

ข ยกเลิกกฎหมายเดิมหลายฉบับ

ค ยกเลิกกฎหมายเดิมแบบเรียงลำดับตามปี พ.ศ.

การยกเลิกกฎหมายแม่บททั้งฉบับ หรือยกเลิกบางมาตรามักส่งผลให้กฎหมายลูกบทที่อาศัยอำนาจกฎหมายฉบับนั้น หรือมาตรานั้น ๆ ถูกยกเลิกไปด้วย เว้นแต่กฎหมายใหม่ที่ออกมาเพื่อยกเลิกกฎหมายแม่บทนั้นจะให้อำนาจก็ให้ถือว่ากฎหมายลูกบทนั้นยังมีผลใช้บังคับอยู่ต่อไปได้

มาตรา 4 บทนิยาม มีได้ในกรณีที่มีการใช้คำศัพท์เฉพาะทาง การอธิบายคำย่อ หรือคำที่มีความหมายแตกต่างเป็นพิเศษไม่ว่าจะในทางที่กว้างหรือแคบกว่าจากที่เข้าใจกันตามปกติทั่วไป หรือประโยคที่มีความยาวมาก ๆ และมีการใช้ซ้ำกันบ่อย ๆ หลาย ๆ ที่ในกฎหมายฉบับเดียวกันนั้น และการตีความจะต้องตีความไปตามขอบเขตที่กำหนดในคำนิยามนั้น ๆ

มาตรา 5 บทกำหนดผู้รักษาการ คือ บทกำหนดผู้รับผิดชอบการปฏิบัติการตามกฎหมายนั้น ซึ่งอาจเป็นนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งหรือหลายกระทรวงที่เกี่ยวข้องแล้วแต่กรณี

ถ้าเป็นพระราชบัญญัติที่มีความยาวมาก โดยมีการแบ่งเป็นลักษณะหมวดหรือส่วน บทกำหนดว่าด้วยผู้รักษาการจะบัญญัติไว้ในตอนต้นของบททั่วไป แต่ส่วนใหญ่แล้วบทกำหนดผู้รักษาการจะบัญญัติไว้ในตอนท้ายสุดของพระราชบัญญัติ

ประโยชน์ของการกำหนดผู้รักษาการตามกฎหมาย

การกำหนดผู้รักษาการตามกฎหมายมีประโยชน์ ดังนี้

(1) ทำให้มีรัฐมนตรีเจ้าของเรื่องแน่นอน

(2) ทำให้สภาผู้แทนราษฎรวินิจฉัยในชั้นพิจารณาร่างกฎหมายได้ ว่าสมควรจะให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงใดดูแลให้การเป็นไปตามกฎหมายนั้น ๆ

(3) ทำให้สภาผู้แทนราษฎรอยู่ในฐานะที่จะควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินตามวิถีทาง ในรัฐธรรมนูญได้สะดวกยิ่งขึ้น เมื่อไม่มีการปฏิบัติตามกฎหมายหรือปฏิบัติผิดพลาดขาดตกบกพร่อง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามารถตั้งกระทู้ถามหรือเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีผู้รักษาการนั้นได้

(4) ทำให้ราษฎรสามารถติดต่อกับหน่วยงานของทางราชการเกี่ยวกับการปฏิบัติตามกฎหมายนั้น ๆ ได้ถูกต้อง เพราะจะรู้ว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงใดเป็นผู้รับผิดชอบ

อำนาจหน้าที่ของผู้รักษาการตามกฎหมาย

(1) สั่งการและควบคุมให้มีการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมาย

(2) ชี้แจงต่อสภาผู้แทนราษฎรเมื่อมีการตั้งกระทู้ถามหรือเปิดอภิปรายทั่วไปเกี่ยวกับกฎหมายใด

ในกรณีที่กฎหมายฉบับเดียวกันมีรัฐมนตรีหลายกระทรวงเป็นผู้รักษาการ ก็เป็นหน้าที่ของรัฐมนตรีดังกล่าวที่จะดำเนินการแก้ไขเท่าที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของตนในกรณีที่ต้องมีการประสานงานกับกระทรวงทบวงกรมอื่น ก็ต้องมีการปรึกษากัน

กฎหมายที่ไม่ต้องมีผู้รักษาการ

โดยหลักแล้วกฎหมายจะต้องมีผู้รักษาการ เพื่อให้ทราบถึงผู้รับผิดชอบให้มีการปฏิบัติตามกฎหมายนั้น ๆ แต่มีบางกรณีไม่จำเป็นต้องมีผู้รักษาการ คือ

(1) กฎหมายที่วางหลักกลาง ๆ ทั่วไป ซึ่งบัญญัติกำหนดสิทธิและหน้าที่ของบุคคล เช่น ประมวลกฎหมายอาญา

(2) กฎหมายที่วางหลักทั่วไปไว้และกำหนดว่าถ้ามีกรณีจะต้องปฏิบัติการตามกฎหมายฉบับนั้น ก็จะต้องตรากฎหมายเฉพาะกรณีอีกชั้นหนึ่ง เช่น กฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น ไม่ต้องมีผู้รักษาการ เพราะเมื่อตรากฎหมายเฉพาะเพื่อเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ก็จะต้องมีรัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายเฉพาะนั้น

(3) การยกเลิกกฎหมายเดิมโดยไม่ตรากฎหมายใหม่ในเรื่องนั้นขึ้นแทน มีผลทำให้กฎหมายที่ยกเลิกนั้นไม่มีอยู่แล้ว จึงไม่ต้องมีผู้รักษาการตามกฎหมายอีก เว้นแต่ในกรณีที่พระราชบัญญัตินั้นกำหนดให้ฝ่ายบริหารต้องปฏิบัติการใดเพื่อผลแห่งการยกเลิกกฎหมายจึงจะต้องมีผู้รักษาการตามกฎหมาย

(4) พระราชบัญญัติที่ตราขึ้นเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายฉบับเดิม กฎหมายฉบับเดิมย่อมมีผู้รักษาการตามกฎหมายอยู่แล้ว บทบัญญัติของกฎหมายฉบับที่แก้ไขเพิ่มเติมได้เข้าไปแทนที่ในกฎหมายเดิมโดยอัตโนมัติ จึงไม่จำเป็นต้องมีผู้รักษาการตามกฎหมายอีก นอกจากในกรณีที่มีกำหนดอำนาจหน้าที่ใหม่ซึ่งเป็นเอกเทศหรือในกรณีที่มีบทเฉพาะกาลขึ้นใหม่

บทบัญญัติเนื้อหา เนื้อหาของพระราชบัญญัติ ได้แก่ สาระสำคัญของพระราชบัญญัติเป็นเครื่องชี้ให้เห็นว่าพระราชบัญญัติมีเจตนารมณ์เช่นไร มีความประสงค์จะควบคุมหรือคุ้มครองหรือกำหนดในเรื่องหนึ่งเรื่องใด ผู้ใช้กฎหมายมีสิทธิหน้าที่ประการใด การฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามมีบทลงโทษอย่างไรบ้าง และถ้าหากเนื้อหาของพระราชบัญญัติมีมากก็อาจจัดแบ่งเนื้อหาออกเป็นบรรพ ลักษณะ หมวด หรือส่วน

บทเฉพาะกาล เป็นบทบัญญัติที่มีขึ้นเพื่อรักษาสิทธิหรือกำหนดหน้าที่บางประการตามที่เคยมีในกฎหมายเก่าให้ยังคงมีต่อไปในชั่วระยะเวลาหนึ่งจนกว่ากฎหมายใหม่จะมีผลใช้บังคับเต็มรูปแบบแล้วบทเฉพาะกาลจึงจะสิ้นผลไป

สรุป

ดังนั้น คำว่ารักษาการตามพระราชบัญญัติจึงหมายถึง อำนาจในการออกประกาศ ระเบียบ คำสั่ง เพื่อควบคุม ดูแล และบังคับให้การเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายที่มีผลใช้บังคับ พระราชบัญญัติทุกฉบับจึงต้องมีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติ เดิมนั้นการรักษาการตามพระราชบัญญัติเป็นหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีซึ่งมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบในการบริหารราชการแผ่นดินและควบคุมการใช้บังคับกฎหมายของส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง แต่ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้มีกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่มุ่งให้เกิดการปฏิรูปทางการเมืองอย่างเป็นรูปธรรมหลายฉบับซึ่งมีเจตนารมณ์ที่จะให้องค์กรอิสระทั้งหลายสามารถปฏิบัติหน้าที่ และใช้บังคับกฎหมายอย่างเคร่งครัด มีประสิทธิภาพและเป็นกลางทางการเมืองอย่างแท้จริง รัฐธรรมนูญจึงได้ระบุให้ผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญทั้ง 9 ฉบับ รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง เช่นประธานกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา นอกจากนั้นถึงแม้รัฐธรรมนูญจะมิได้ระบุว่าให้ผู้ใดเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติ แต่ก็ได้ระบุให้หน่วยงานธุรการขององค์กรอิสระทั้งหลาย รวมถึงศาลด้วยเป็นหน่วยงานอิสระซึ่งไม่ขึ้นต่อฝ่ายบริหารได้มีประธานกรรมการของแต่ละองค์กรเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุด เช่น ประธานกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ประธานศาลฎีกาเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ประธานผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน เป็นต้น

บรรณานุกรม

คณิน บุญสุวรรณ, ปทานุกรมศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย ฉบับสมบูรณ์, กรุงเทพฯ : บริษัท ตถาตา พับลิเคชั่น จำกัด, 2548.

มัลลิกา ลับไพรี, การยกร่างพระราชบัญญัติ. กรุงเทพฯ : สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2529

สำนักกฎหมาย, คู่มือแนวทางการยกร่างกฎหมาย. กรุงเทพฯ : สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, มปป.