การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

ผู้เรียบเรียง : ณัชชาภัทร อมรกุล

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์พิเศษ ธงทอง จันทรางศุ

 

พระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยประเทศต่าง ๆ (ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข)

          “พระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย” เป็นรูปแบบของการปกครองแบบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขของประเทศ (head of state) โดยพระมหากษัตริย์นั้นทรงใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ และมิได้ทรงตัดสินพระทัยโดยลำพัง พระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยเป็นระบอบที่พระมหากษัตริย์มีอำนาจจำกัด จึงแตกต่างจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (absolute monarchy) ที่พระมหากษัตริย์ทรงมีอำนาจอย่างเด็ดขาดในทุก ๆ กิจการ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องใด ๆ และทรงบริหารประเทศแบบรวมศูนย์อยู่ภายใต้การตัดสินใจของพระมหากษัตริย์เท่านั้น  

          โดยทั่วไปแล้ว “ระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ” เป็นระบอบที่กำหนดชัดเจนไว้ในรัฐธรรมนูญว่า พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น การทำหน้าที่ทางพิธีกรรมในเชิงสัญลักษณ์ พระองค์ไม่ได้ทรงตัดสินใจ ไม่ทรงมีดุลพินิจ ไม่ได้ทรงมีหน้าที่ในส่วนของการบริหาร

          อย่างไรก็ดี คำจำกัดความข้างบนก็ไม่ได้เป็นสากลหรือเป็นรูปแบบที่ปฏิบัติยึดใช้กันทุกประเทศในโลก เพราะลักษณะ รูปแบบ และพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยในแต่ละพื้นที่ ได้ผ่านกระบวนการต่าง ๆ ที่แตกต่างกัน มีวิวัฒนาการมาจากประวัติศาสตร์การเมืองและเศรษฐกิจที่แตกต่างกัน รวมทั้งยังมีรูปแบบและการเปลี่ยนผ่านทางวัฒนธรรมและสังคมที่แตกต่างกันอีกด้วย แต่ทุก ๆ ระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขของประเทศนั้น ต้องเคยผ่านระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาก่อนแล้ว แต่จะคลี่คลายไปเป็นพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยรูปแบบใดนั้น ขึ้นอยู่กับแต่ละสังคม

          ด้วยคำว่า “พระมหากษัตริย์” เป็นการปกครองโดยคน ๆ เดียว แต่ “ระบอบประชาธิปไตย” หมายถึง การปกครองโดยคนจำนวนมาก ดังนั้นทั้งสองคำอาจจะสะท้อนการปกครองที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิง แต่สองระบอบนี้อยู่กันได้จากการเจรจาต่อรอง ประนีประนอม พูดคุยกันเพื่อให้เกิดสมดุลระหว่างระบอบการปกครองเก่า (พระมหากษัตริย์) และระบอบการปกครองใหม่ (ระบอบประชาธิปไตย) ระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์จึงเป็นระบอบที่มีความยืดหยุ่นสูง ไม่มีหลักเกณฑ์ที่ตีกรอบกำหนดไว้ แต่ในขณะเดียวกันก็มีความไม่ชัดเจนสูง และต้องใช้ขันติธรรมในการอยู่ร่วมกัน พยายามหาจุดสมดุลให้เป็นที่ยอมรับของทุก ๆ ฝ่าย

 

จุดกำเนิดหรือที่มา

          ทั้งระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ และระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข มีต้นกำเนิดมาจาก ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (absolute monarchy) ซึ่งเป็นระบอบที่อำนาจทุกอย่างทั้งฆราวาสและทางศาสนาได้รวมอยู่ในตัวพระมหากษัตริย์เพียงคนเดียว โดยได้พัฒนามาจากรัฐสมัยใหม่ในยุโรป ช่วงหลังการเปลี่ยนแปลงทางสังคมหลังการระบาดครั้งใหญ่ของกาฬโรคและยุคฟื้นฟูศิลปวิทยา ซึ่งเป็นยุคที่อำนาจของขุนนางผู้เป็นเจ้าของที่ดินในยุคฟิวดัลอ่อนแอลง มีวิถีการผลิตแบบใหม่ มีความเป็นเมือง มีรายได้ส่วนเกิน และมีการรวบรวมเก็บภาษีไปยังส่วนกลางได้ง่ายขึ้น ในยุคนี้เองที่พระมหากษัตริย์มีทรัพยากรจนสร้างรัฐรวมศูนย์ ที่ดึงอำนาจทางการเมืองและอำนาจทางเศรษฐกิจมาไว้ที่พระองค์เอง จนเกิดเป็นราชอาณาจักรต่าง ๆ เช่น ราชอาณาจักรฝรั่งเศส และ ราชอาณาจักรสเปน เป็นต้น ระบบการปกครองแบบมบูรณาญาสิทธิราชย์ เจริญสู่จุดสูงสุดในช่วงปลายศตวรรษที่ 16-17 ในยุคของพระเจ้าฟิลิปเปที่ 2 แห่งสเปน (ค.ศ. 1527-1598) และพระเจ้าหลุยส์ที่ 14 แห่งฝรั่งเศส (ค.ศ. 1643-1715)

          ในส่วนของการขึ้นสู่อำนาจของพระมหากษัตริย์ ทั้งในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์และระบอบกษัตริย์ (monarchy) นั้น ส่วนใหญ่มาจากการสืบสายเลือด (hereditary) แต่ก็เป็นไปได้ที่จะมีการเลือกขึ้นมาโดยขุนนางหรือประชาชน (elective monarchies) หรือการสถาปนาอำนาจด้วยตัวเองหรือการปราบดาภิเษก (self-proclaim) ก็ได้ สำหรับชื่อและตำแหน่งก็อาจจะเรียกแตกต่างกันไปขึ้นอยู่กับสถานภาพของพระมหากษัตริย์คนนั้น เช่น พระราชา (king) พระราชินี (queen) และ พระจักรพรรดิ (emperor)  เช่น พระราชินีอลิซาเบธที่สองแห่งอังกฤษ (1926-2022) หรือพระจักรพรรดิ์ฟรันทซ์ โยเซ็ฟที่ 1 แห่งออสเตรีย (1768-1835) 

          การเปลี่ยนแปลงทางการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลของสงครามระหว่างประเทศ (ซึ่งทำให้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ลดลง) การปฏิรูปเศรษฐกิจและการปฏิวัติอุตสาหกรรม (ซึ่งทำให้เกิดชนชั้นใหม่ ๆ ในสังคม) เมื่อผนวกกับการแพร่กระจายของลัทธิเสรีนิยมและสังคมนิยม ทำให้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์กลายเป็นระบอบที่ล้าสมัย ไม่ได้เป็นระบอบการปกครองที่อยู่ในกระแสหลักอีกต่อไป ตั้งแต่ศตวรรษที่ 20 เป็นต้นมา จึงเกิดการแปรเปลี่ยนหรือปฏิรูป (reformation) รูปแบบของระบอบกษัตริย์ที่มีอำนาจสูงสุดในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาเป็นระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ ที่มีการลดทอนพระราชอำนาจลง เพื่อสอดรับกับกระแสโลกที่มีความต้องการที่จะเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น ตามทฤษฎีการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย (democratization) ทำให้เห็นว่ารูปแบบของระบอบกษัตริย์ลดน้อยถอยลง หากประเทศใดที่ปรับตัวไม่ได้ก็จะกลายเป็นประเทศในระบอบสาธารณรัฐ คือไม่มีตำแหน่งพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของประเทศไปเลย เช่น ฝรั่งเศส และรัสเซีย ส่วนบางประเทศก็สามารถเปลี่ยนผ่านหรือปรับตัวได้ กลายเป็นระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญหรือระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับประวัติศาสตร์การเมืองการปกครองและความผูกพันทางวัฒนธรรมระหว่างพระมหากษัตริย์กับประชาชน

 

ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

          การปกครองระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ เป็นระบอบการปกครองที่มีพระมหากษัตริย์ที่สืบเชื้อสายกันมา ทำหน้าที่เป็นประมุขของรัฐ (ซึ่งอาจจะอยู่ในรูปแบบของจักรพรรดิ พระราชา หรือพระราชินี เจ้าชายหรือแกรนด์ดยุค) ในฐานะของตัวแทนที่เป็นทางการของประเทศ แต่ไม่มีอำนาจในการบริหารหรือการตัดสินตกลงใจในนโยบายต่าง ๆ ปัจจุบันระบอบการปกครองแบบนี้พบในหลายประเทศในยุโรปตะวันตก ญี่ปุ่น และมาเลเซีย และมักเชื่อมโยงกับประวัติศาสตร์ยุคอาณานิคมที่หลงเหลืออยู่ในเครือจักรภพอังกฤษ ที่พระมหากษัตริย์ยังคงเป็นประมุขแห่งรัฐ โดยมีผู้สำเร็จราชการทำหน้าที่แทนพระมหากษัตริย์ทำหน้าที่เป็นประมุขของรัฐ

          ระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญเป็นระบอบการปกครองที่ยังคงระบอบกษัตริย์ไว้ แต่ได้จำกัดพระราชอำนาจของกษัตริย์ไว้ภายใต้รัฐธรรมนูญ โดยเป็นการจำกัดพระราชอำนาจเพราะไม่ว่ารัฐธรรมนูญจะเขียนให้อำนาจพระมหากษัตริย์อย่างไร แต่อำนาจนั้นก็ถูกกำจัดภายในบทบัญญัติของกฎหมาย ส่วนรัฐธรรมนูญจะกำหนดให้มีการแบ่งแยกอำนาจหรือไม่ และแบ่งแยกอำนาจอย่างไร จะออกแบบให้มีความเป็นประชาธิปไตยหรือคณาธิปไตย หรือกระทั่งอภิชนาธิปไตยมากน้อยแค่ไหน ก็สุดจะแล้วแต่ที่รัฐธรรมนูญจะกำหนด โดยพระราชอำนาจนี้ ก็อาจวิเคราะห์ได้เป็น 2 แบบ คือ

          1. พระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ (Royal Prerogative) และ 

          2. พระราชอำนาจที่เป็นธรรมเนียมปฏิบัติที่ถือสืบทอดกันมา (ธงทอง, 2550)

          การปกครองแบบนี้จึงเรียกได้ว่า เป็นการปกครองที่เรียกได้ว่าเป็นระบอบผสม มาจากการสร้างความกลมกลืนระหว่างคุณค่าของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย (การปกครองโดยคนจำนวนมาก) มาวางคู่กับคุณค่าของการปกครองแบบพระมหากษัตริย์ (การปกครองโดยคนคนเดียว) ซึ่งการจัดวางอำนาจโดยการผสมระบอบการปกครองแบบนี้เป็นการจัดวางที่ต้องเลือกสัดส่วนที่ให้ความสำคัญว่า จะให้น้ำหนักของอำนาจไปในทางใด และให้ไว้ที่ใคร (ไชยันต์, 2561:311) ซึ่งสัดส่วนของการแบ่งแยกอำนาจระหว่างกันนี้มีความยืดหยุ่น สามารถเปลี่ยนแปลงได้ตามความเหมาะสมและบริบท (ไชยันต์, 2561:295)

          ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขของจึงมีความแตกต่างกันไปตามบริบทในแต่ละพื้นที่ ซึ่งได้รับอิทธิพลจากการปฏิรูปของระบอบการปกครองแบบกษัตริย์ ผนวกผสมผสานกับระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยจนกลายเป็นระบอบการปกครองที่เป็นเอกลักษณ์ของแต่ละประเทศ การเปลี่ยนผ่านจึงเป็นการประนีประนอมและการเจรจาแบ่งปันอำนาจ ซึ่งหากทำได้โดยเกิดความขัดแย้งน้อย ก็จะเกิดระบอบใหม่ที่มีเอกภาพและมีเสถียรภาพ แต่หากมีความขัดแย้งมากหรือมีการใช้ความรุนแรงมาก ก็อาจไม่มีระบอบกษัตริย์ในประเทศนั้นอีกต่อไป  

          โดยสรุป ลักษณะทั่วไปของการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขจึงไม่ได้ลักษณะที่ตายตัว เพราะเป็นรูปแบบการปกครองที่กล่าวถึงการจัดวางรูปแบบการปกครองแบบผสม ระหว่างระบอบเดิมที่มีอยู่คือระบอบกษัตริย์หรือระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์กับระบอบใหม่ คือ ระบอบประชาธิปไตย ซึ่งการจะสร้างระบอบการปกครองขึ้นมาใหม่จากระบอบการปกครองที่อยู่ตรงข้ามกันนี้ จึงเป็นการสร้างระบอบการปกครองจากมรดกของระบอบการปกครองเก่าขึ้นมา เพื่อที่จะนำมาผนวก และปรับใช้กับระบอบการปกครองใหม่นั่นเอง

 

บรรณาณุกรม

ไชยันต์ ไชยพร. (2561). ปิยกษัตริย์: เส้นทางสู่ระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญเดนมาร์ก, 1849. กรุงเทพฯ: มูลนิธิเพื่อการศึกษาประชาธิปไตยและการพัฒนา (โครงการจัดพิมพ์คบไฟ)

ธงทอง จันทรางศุ. (2550). พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ. กรุงเทพฯ:บริษัท เอส.ซี.พริ้นท์แอนด์แพค จำกัด