สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ดร.ยุทธพร อิสรชัย

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต

 

          สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (Office of the Council of State) เป็นสำนักงานเลขานุการของคณะกรรมการกฤษฎีกา สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี โดยเป็นส่วนราชการที่อยู่ในบังคับบัญชาขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี

ความเป็นมาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

          นับแต่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ตรา “พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตดคือที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน” ขึ้น ใน พ.ศ. 2417 เพื่อเป็นองค์กรถวายคำปรึกษาแก่พระองค์ในการบริหารราชการแผ่นดิน การร่างกฎหมายและการพิจารณาเรื่องที่ราษฎรได้รับความเดือดร้อนซึ่งอำนาจหน้าที่ขององค์กรดังกล่าวคล้ายคลึงกับ Conseil d'Etat หรือ Council of State ของกลุ่มประเทศภาคพื้นทวีปยุโรป

          ต่อมาในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ประเทศไทยจำเป็นต้องปฏิรูประบบกฎหมายและการศาลให้เป็นสากล เพื่อใช้เป็นเหตุผลในการแก้ไขสนธิสัญญาสิทธิสภาพนอกอาณาเขตที่ประเทศไทยทำไว้กับต่างประเทศ จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตั้งคณะกรรมการร่างประมวลกฎหมายต่าง ๆ ขึ้นหลายคณะเพื่อร่างกฎหมายอย่างสากล และต่อมาทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ตั้ง “กรมร่างกฎหมาย” สังกัดกระทรวงยุติธรรม ขึ้นใน พ.ศ. 2466 เพื่อให้การชำระประมวลกฎหมายและร่างกฎหมายอื่น ๆ เป็นระบบมากยิ่งขึ้น

          ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 กรมร่างกฎหมายได้ไปขึ้นตรงต่อ “คณะกรรมการราษฎร” เพื่อความสะดวกในการดำเนินการออกกฎหมาย และได้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาขึ้น เมื่อวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2476 เพื่อจัดตั้ง “คณะกรรมการกฤษฎีกา” ขึ้น ทำหน้าที่ร่างกฎหมายและให้ความเห็นทางกฎหมายแก่รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐแทนกรมร่างกฎหมาย รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาเรื่องที่ราษฎรได้รับความเสียหายจากการกระทำตามหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือคดีปกครองด้วย เพื่อให้คณะกรรมการกฤษฎีกาปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ กฎหมายดังกล่าวได้จัดตั้ง “สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา” ขึ้นเพื่อทำหน้าที่เป็นหน่วยธุรการของคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงถือเอาวันที่ 9 ธันวาคม เป็นวันสถาปนาสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

          ในเวลาต่อมา ได้มีการตราพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 เพื่อปรับปรุงการจัดองค์กร อำนาจหน้าที่และกลไกในการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาให้มีความเหมาะสมยิ่งขึ้น สำหรับอำนาจของคณะกรรมการกฤษฎีกาในการพิจารณาเรื่องที่ราษฎรได้รับความเสียหายจากการกระทำตามหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือคดีปกครองได้รับการพัฒนาตลอดมาจนในที่สุดได้โอนไปเป็นอำนาจของศาลปกครองเมื่อมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นใน พ.ศ. 2542[1]

          ประชาชนทั่วไปมักรู้จักสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในฐานะ “ผู้ตีความกฎหมาย” เนื่องจากเมื่อหน่วยงานของรัฐ คณะรัฐมนตรี หรือรัฐบาล มีปัญหาหรือไม่แน่ใจในการปฏิบัติตามบทบัญญัติของกฎหมายก็จะส่งเรื่องหารือมายังสำนักงานฯ แต่สำนักงานฯ มีภารกิจในด้านอื่น ๆ ทางกฎหมายอีกหลายประการ ที่สำคัญก็คือ การจัดทำร่างกฎหมายให้กับคณะรัฐมนตรีและหน่วยงานของรัฐ นอกจากนี้ สำนักงานฯ ยังมีภารกิจสำคัญอื่น ๆ ได้แก่ การพัฒนาหลักกฎหมายปกครอง การพัฒนานักกฎหมายภาครัฐ ประสานงานและเสริมสร้างความร่วมมือกับองค์การระหว่างประเทศ และหน่วยงานด้านกฎหมายของต่างประเทศ และการวิจัยและพัฒนากฎหมาย โดยตรวจสอบสภาพปัญหาของประเทศและของสังคมแล้วทำการศึกษาวิจัยเพื่อเสนอร่างกฎหมายใหม่หรือแก้ไขกฎหมายเดิม รวมทั้งตรวจสอบหรือจัดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย และการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อนำมาประกอบการพิจารณาในการร่างกฎหมาย ตลอดจนดำเนินการเกี่ยวกับการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายด้วย[2]

          คณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นสถาบันที่ปรึกษากฎหมายของรัฐเป็นสถาบันทางวิชาการ และเป็นกลไกสำคัญประการหนึ่งของการปกครองประเทศโดยกฎหมาย (rule of law) ซึ่ง เป็นหลักการสำคัญที่ต้องยึดถือของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เพื่อให้เป็นหลักประกันว่าการใช้อำนาจทางปกครองจะเป็นไปตามกฎหมายซึ่งรัฐสภาได้ตราขึ้นตามความประสงค์ของประชาชนในสังคม และเพื่อให้เป็นหลักประกันว่าอำนาจทางปกครองจะไม่ตกเป็นของบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งโดยเฉพาะ

 

อำนาจหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

          มาตรา 62 แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2542 บัญญัติให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้

          1. รับผิดชอบในงานธุรการของคณะกรรมการกฤษฎีกาและคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย และศึกษาและรวบรวมข้อมูลต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับงานของคณะกรรมการกฤษฎีกาและคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย

          2. พิจารณาและจัดทำร่างกฎหมายตามที่คณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีมอบหมาย และเสนอความเห็นเกี่ยวกับการให้มีหรือแก้ไข ปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมาย

          3. ช่วยเหลือและให้คำแนะนำเกี่ยวกับการร่างกฎหมายแก่หน่วยงานของรัฐ

          4. ให้ความเห็นหรือปฏิบัติงานอื่นอันเกี่ยวกับกฎหมายให้แก่หน่วยงานของรัฐ หรือตามที่รัฐบาลต่างประเทศหรือสถาบันระหว่างประเทศร้องขอ

          5. ฝึกอบรมและพัฒนาข้าราชการสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและเจ้าหน้าที่ของรัฐในด้านกฎหมายและการร่างกฎหมาย รวมทั้งการเผยแพร่ ทำความเข้าใจในด้านกฎหมายแก่บุคคลทั่วไป

          6. ประสานงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อพัฒนาหลักกฎหมายและการบริหารราชการแผ่นดิน

          7. จัดพิมพ์ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อเผยแพร่ เว้นแต่เรื่องที่เป็นความลับ

          8. จัดทำรายงานประจำปีเกี่ยวกับผลงานและอุปสรรคในการดำเนินงานของคณะกรรมการกฤษฎีกา และคณะกรรมการพัฒนากฎหมายเสนอต่อคณะรัฐมนตรี

          9. ศึกษาและรวบรวมข้อมูลรวมทั้งจัดให้ได้มาซึ่งข้อมูลเกี่ยวกับระบบกฎหมายไทยและระบบกฎหมายต่างประเทศ และงานวิจัยกฎหมายหรือวิชาอื่นที่เกี่ยวกับกฎหมายทั้งของไทยและต่างประเทศ เพื่อประโยชน์แก่การปฏิบัติงานของคณะกรรมการกฤษฎีกาและคณะกรรมการพัฒนากฎหมายตามพระราชบัญญัตินี้

          นอกจากนี้ ข้อ 2 ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักนายกรัฐมนตรี พ.ศ. 2556 ยังกำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีภารกิจเกี่ยวกับการจัดทำกฎหมาย การใช้กฎหมายและการพัฒนากฎหมายให้ถูกต้อง สร้างความเป็นธรรมและส่งเสริมการพัฒนาประเทศและประโยชน์สุขของประชาชน ตลอดจนพัฒนาบุคลากรให้มีความเชี่ยวชาญด้านกฎหมาย รวมทั้งกำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ด้วย

          1. พิจารณาและจัดทำร่างกฎหมายตามที่คณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีมอบหมาย และพิจารณาเสนอความเห็นให้มีการแก้ไข ปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมาย รวมทั้งช่วยเหลือหน่วยงานของรัฐในการจัดทำร่างกฎหมาย

          2. ให้ความเห็นทางกฎหมายแก่คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีและหน่วยงานของรัฐ

          3. งานประสานการนิติบัญญัติ โดยการตรวจสอบดูแลงานกฎหมายของประเทศและแก้ไขปัญหาข้อขัดข้องในการเสนอกฎหมาย รวมทั้งการช่วยเหลืองานด้านกฎหมายในชั้นรัฐสภา

          4. จัดทำคำแปลกฎหมาย ให้ความเห็นทางกฎหมายเกี่ยวกับการกู้เงินและให้คำปรึกษาหรือปฏิบัติงานอื่น อันเกี่ยวกับกฎหมายให้แก่หน่วยงานของรัฐหรือตามที่รัฐบาลต่างประเทศหรือสถาบันระหว่างประเทศร้องขอ

          5. วิจัยและพัฒนากฎหมาย โดยตรวจสอบสภาพปัญหาของประเทศและสังคม แล้วทำการศึกษาวิจัยเพื่อเสนอร่างกฎหมายใหม่หรือแก้ไขกฎหมายเดิม

          6. พัฒนาหลักกฎหมายปกครองเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์การปฏิบัติราชการ และการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปฏิบัติราชการ รวมทั้งรับผิดชอบกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองและกฎหมายว่าด้วย ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่

          7. ทำหน้าที่เป็นศูนย์ข้อมูลกฎหมายกลาง โดยการรวบรวมข้อมูลที่เกี่ยวข้องแล้วให้บริการค้นคว้าแก่รัฐบาล รัฐสภา หน่วยงานของรัฐและประชาชน

          8. ดำเนินการพัฒนานักกฎหมายภาครัฐ เพื่อให้มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชน

          9. ปฏิบัติการอื่นใดตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา หรือตามที่นายกรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรีมอบหมาย

 

การจัดองค์กรของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

          กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักนายกรัฐมนตรี พ.ศ. 2556 กำหนดส่วนราชการภายในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ดังนี้[3]

[[File:]]

ที่มา: สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, 2021. วิสัยทัศน์ พันธกิจ. สืบค้นเมื่อ 31 Aug 2021 จาก https://www.krisdika.go.th/web/guest/organization-chartแผนภาพที่ 1 แสดงการจัดองค์กรของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

          โครงการวิจัยเรื่อง การปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญัติของไทยเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน ของ สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ปกป้อง จันวิทย์ อิสร์กุล อุณหเกตุ และคุปต์ พันธ์หินกอง มีเนื้อหาบทหนึ่งว่าด้วย “บทบาทของคณะกรรมการกฤษฎีกาในกระบวนการนิติบัญญัติไทย” ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาวิเคราะห์วิวัฒนาการของกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา และจัดทำข้อมูลเชิงประจักษ์เกี่ยวกับคณะกรรมการกฤษฎีกา เช่น อายุ ภูมิหลังด้านการศึกษาและอาชีพ และระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งรวมถึงข้อมูลเชิงประจักษ์เกี่ยวกับการปฏิบัติงานของคณะกรรมการกฤษฎีกาในการตรวจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ เช่น ระยะเวลาที่ใช้ และบทบาทของคณะกรรมการกฤษฎีกาในกระบวนการนิติบัญญัติของไทย มีประเด็นหลักที่น่าสนใจอยู่ 2 ประเด็นคือ

          1) กรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่เป็นอดีตข้าราชการเกษียณและเป็นนักกฎหมาย

          2) กรรมการกฤษฎีกา ดำรงตำแหน่งกันอย่างต่อเนื่องยาวนาน

          โดยทั่วไป การพิจารณาร่างกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะเชิญผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายนั้นมาชี้แจงประกอบการพิจารณา แต่ผู้แทนของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอื่น ๆ ที่ไม่ใช่หน่วยงานราชการ เช่น ตัวแทนภาคประชาชน แทบจะไม่มีโอกาสได้เข้าชี้แจงในชั้นนี้ ทำให้การตรวจพิจารณาร่างกฎหมายภายในของรัฐบาลมีอคติคล้อยตามภาคราชการเป็นหลักและมีลักษณะอนุรักษนิยมสูง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อองค์ประกอบของคณะกรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่เป็นอดีตข้าราชการประจำระดับสูงผู้มีประสบการณ์ในการบริหารราชการแผ่นดินภาครัฐ ขณะที่ภาคประชาชนสาขาต่าง ๆ ไม่มีตัวแทนอยู่ในคณะกรรมการกฤษฎีกาเลย จะมีบ้างก็เพียงอาจารย์คณะนิติศาสตร์จากมหาวิทยาลัยจำนวนไม่มาก ปัญหาอคติคล้อยตามภาคราชการในกระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายในชั้นคณะกรรมการกฤษฎีกาก็ยิ่งมากขึ้น

          หากคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารเช่นในปัจจุบัน จำเป็นต้องมีการออกแบบระบบความรับผิดชอบที่เหมาะสม ให้องค์กรอิสระอื่น ๆ และสาธารณชนสามารถร่วมตรวจสอบและกำกับการทำงานของคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มากขึ้น เช่น การมีข้อกำหนดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในขั้นตอนการพิจารณาร่างกฎหมายในชั้นคณะกรรมการกฤษฎีกา (ไม่ใช่เฉพาะในขั้นตอนที่เกี่ยวข้องกับคณะกรรมการพัฒนากฎหมายเท่านั้น) การเปิดโอกาสให้มีตัวแทนภาคประชาสังคมที่มีคุณสมบัติเหมาะสม อันเป็นประโยชน์แก่การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกาในคณะกรรมการกฤษฎีกา เป็นต้น

          ทางออกที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ การเพิ่มระดับความโปร่งใสในการทำหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เช่น การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับร่างกฎหมายที่อยู่ระหว่างการพิจารณา รวมถึงรายงานการประชุมของคณะกรรมการกฤษฎีกาทุกชุด ให้สามารถสืบค้นได้โดยง่ายผ่านทางเว็บไซต์ เป็นต้น[4]

 

อ้างอิง

[1] สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, 2021. ประวัติความเป็นมา. สืบค้นเมื่อ 31 Aug 2021 จาก https://krisdika.go.th/web/guest/background

[2] ไทยโพสต์, 2561. “85 ปี สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จากที่ปฤกษาราชการแผ่นดินสู่องค์กรกลางทางด้านกฎหมายของประเทศ” หนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ 11 ธ.ค. 2561 สืบค้นเมื่อ 31 Aug 2021 จาก https://www.thaipost.net/main/detail/23987

[3] สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, 2021. วิสัยทัศน์ พันธกิจ. สืบค้นเมื่อ 31 Aug 2021 จาก https://krisdika.go.th/web/guest/organization-chart

[4] สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ), 2555. บทบาทของคณะกรรมการกฤษฎีกาในกระบวนการนิติบัญญัติไทย. 28 พ.ย. 2555. สืบค้นเมื่อ 31 Aug 2021 จาก https://tdri.or.th/2012/11/law-council/