การรวมศูนย์อำนาจ

ผู้เรียบเรียง รองศาสตราจารย์ ดร.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์

---

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองศาตราจารย์วุฒิสาร ตันไชย และ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.อรทัย ก๊กผล

---

แนวคิดและความหมาย

ภายในรัฐหนึ่งๆ ย่อมมีความจำเป็นที่จะต้องมีการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่สถาบันทางการเมืองการปกครองในศูนย์กลางเสมอ เพราะหากปราศจากซึ่งรัฐบาลในระดับชาติ รัฐแห่งนั้นๆ ก็ย่อมไม่สามารถจะออกไปทำงานหรือมีบทบาทในเวทีระหว่างประเทศหรือระดับโลกได้ เนื่องจากไม่มีกลไกที่เป็น “ตัวแทน” อันชอบธรรมที่จะออกไปมีบทบาทหน้าที่ในการสร้างพันธมิตรในทางยุทธศาสตร์ การเจรจาต่อรองในด้านผลประโยชน์ทางการค้าระหว่างประเทศ หรือการมีตัวแทนที่จะเข้าไปนั่งในการประชุมระหว่างประเทศ รวมถึงการเข้าเป็นสมาชิกในองค์กรระหว่างประเทศได้ ดังนั้น รัฐบาลส่วนกลางหรือรัฐบาลระดับชาติ จึงเป็นสิ่งที่รัฐขาดไม่ได้เพื่อคอยทำหน้าที่ในด้านความสัมพันธ์ภายนอกหรือกิจการวิเทศสัมพันธ์ของรัฐ ดังปรากฏว่า ภารกิจหน้าที่ในด้านการต่างประเทศ, การทูต ตลอดจนแนวนโยบายด้านการป้องกันประเทศ จึงจำเป็นต้องอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลส่วนกลาง นอกจากนี้ รัฐบาลที่ศูนย์กลางยังมีความสำคัญในฐานะ “ตัวกลาง” ที่คอยประสานและสร้างความร่วมมือในระหว่างบรรดาสถาบันทางการเมืองการปกครองนอกศูนย์กลางต่างๆ เพื่อสร้างความเป็นเอกภาพและความร่วมมือในการกระทำการต่างๆ เพื่อผลประโยชน์ร่วมกัน (mutual interests) ภายในรัฐ ซึ่งในกรณีนี้ รัฐบาลส่วนกลางมักจะเข้าไปบทบาทควบคุมระบบเศรษฐกิจโดยรวมของรัฐ รวมถึงการเข้าไปกำกับดูแลกิจการอื่นๆ เช่น การค้าภายใน และระบบการคมนาคมและขนส่ง เป็นต้น

รูปแบบของการรวมศูนย์อำนาจ

สามารถจำนวนรูปแบบของการรวมศูนย์อำนาจได้ใน 2 ลักษณะ ได้แก่

ประการที่หนึ่ง การรวมศูนย์อำนาจในทางการเมือง ซึ่งหมายถึง ความจำเป็นที่จะต้องมีสถาบันทางการเมืองที่เป็นศูนย์กลางในการสร้างความเป็นเอกภาพในทางการเมืองภายในรัฐ เพื่อทำหน้าที่ในการเป็นตัวแทนและสะท้อนถึงเจตจำนงร่วมกันของคนภายในรัฐแห่งนั้นๆ

ประการที่สอง การรวมศูนย์อำนาจในทางการปกครอง ซึ่งหมายถึง ความจำเป็นที่จะต้องมีการกำหนดแบบแผนร่วมกันหรือการจัดระเบียบในทางการปกครองภายในรัฐนั้นๆ รวมถึงการจัดระบบบริการสาธารณะต่างๆ ภายในรัฐในด้านที่ถือว่าจำเป็นสำหรับประชาชนทั่วทุกพื้นที่ที่จะต้องได้รับอย่างถ้วนหน้าหรือภายใต้มาตรฐานอันเดียวกัน

หลักการรวมศูนย์อำนาจ

โดยทั่วไป การรวมศูนย์อำนาจจะมีหลักการที่เป็นตัวกำหนดคุณลักษณะสำคัญอยู่ 3 ประการ ได้แก่

ประการที่หนึ่ง แหล่งที่มาของความสามารถในการใช้ความรุนแรงโดยชอบธรรมของรัฐจะต้องขึ้นอยู่กับส่วนกลาง นั่นคือ กิจการทหารและตำรวจ จำเป็นที่จะต้องขึ้นอยู่กับส่วนกลาง กล่าวคือ รัฐจำเป็นต้องมีกองกำลังทหารในการปกป้องคุ้มครองภัยคุกคามจากภายนอกรัฐ ขณะที่กิจการตำรวจ จำเป็นต้องมีเพื่อทำให้บรรดากฎเกณฑ์ในการอยู่ร่วมกันของคนภายในรัฐ อันได้แก่ กฎหมายต่างๆ มีการบังคับใช้เพื่อรักษาไว้ซึ่งความสงบเรียบร้อย ซึ่งทั้งหมดจำเป็นต้องอยู่ภายใต้การควบคุมโดยส่วนกลาง เพราะหากปล่อยไปอยู่ภายใต้บรรดาสถาบันทางการเมืองการปกครองนอกศูนย์กลาง ก็ย่อมสุ่มเสี่ยงต่อการนำไปสู่ความแตกแยกได้

ประการที่สอง อำนาจในการตัดสินใจสูงสุดจะอยู่ที่ส่วนกลาง กล่าวคือ ในทางปฏิบัติแล้ว การทำงานของรัฐบาลส่วนกลางย่อมประกอบไปด้วยองค์กรและบุคลากรมากมาย ทั้งที่ทำงานอยู่ในพื้นที่ศูนย์กลางและนอกศูนย์กลางออกไป แต่จะถือว่าอำนาจการตัดสินใจหรือ “การวินิจฉัยสั่งการ” สูงสุดจะอยู่ที่ส่วนกลาง

ประการที่สาม ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรจะวางอยู่บนหลักอำนาจการบังคับบัญชา กล่าวคือ ความสัมพันธ์ทั้งระหว่างองค์กรและบุคลากรของรัฐบาลส่วนกลางจะเป็นไปตามลำดับชั้นการบังคับบัญชา (Hierarchy) ที่อำนาจในการสั่งการต่างๆ ทั้งในด้านการกระทำ และตัวบุคคลผู้กระทำ จะมีลักษณะจากบนลงล่าง (top-down approach) ไปตามลำดับ การปฏิสัมพันธ์ต่างๆ จึงเป็นไปตามความสัมพันธ์ระหว่าง “ผู้บังคับบัญชา” และ “ผู้ใต้บังคับบัญชา”

ข้อดีและข้อเสียของการรวมศูนย์อำนาจ

จากที่กล่าวมาทั้งหมด เป็นความพยายามที่จะระบุถึงคุณลักษณะและธรรมชาติของการรวมศูนย์อำนาจโดยทั่วไป อย่างไรก็ดี แนวคิดในเรื่องนี้ก็ได้ปรากฏลักษณะของการถูกย้ำเน้นหรือถูกใช้เพื่อสร้างความเข้มแข็งให้กับรัฐบาลที่ศูนย์กลางหรือรัฐบาลระดับชาติโดยการรวบอำนาจ ซึ่งย่อมกระทบต่อรัฐบาลที่อยู่นอกศูนย์กลางอย่างเลี่ยงไม่ได้ ทั้งนี้ เหตุผลรองรับซึ่งถือเป็นข้อดีในการสร้างความชอบธรรมให้กับการรวมศูนย์อำนาจ ได้แก่

ประการที่หนึ่ง ความเป็นเอกภาพของชาติ (National unity) เนื่องจากรัฐบาลส่วนกลางเป็นสถาบันเดียวที่สามารถกระทำการในนามของผลประโยชน์ส่วนรวมได้ นั่นคือ กระทำเพื่อผลประโยชน์ของชาติทั้งมวล มิใช่เพื่อคนกลุ่มหนึ่งกลุ่มใด หรือภูมิภาคใดเป็นการเฉพาะ ด้วยเหตุนี้ การมีรัฐบาลกลางที่เข้มแข็งย่อมเป็นสิ่งจำเป็น หากรัฐบาลกลางอ่อนแอ ย่อมจะนำไปสู่การต่อสู้ขัดแย้งระหว่างส่วนต่างๆ ในสังคม และปราศจากซึ่งความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน

ประการที่สอง ความเป็นแบบแผนอันเดียวกัน (Uniformity) เนื่องจากว่ามีแต่เพียงรัฐบาลกลางที่สามารถวางหลักกฎหมายและระบบการบริการสาธารณะต่างๆ ที่เป็นแบบแผนและมาตรฐานอันเดียวกันได้ ย่อมทำให้เกิดการยึดโยงชุมชนที่อยู่ในส่วนต่างๆ ของประเทศเข้าไว้ด้วยกันได้ การเคลื่อนย้ายของเหล่าพลเมืองในภูมิภาคต่างๆ ย่อมเป็นไปได้ง่าย เพราะหากในประเทศหนึ่งๆ แต่ละภูมิภาคต่างก็มีระบบภาษี กฎหมาย ระบบการประกันสังคม หรือระบบการศึกษาที่แตกต่างกัน พลวัตต่างๆ ในทางสังคมก็ย่อมจะมีต่ำ

ประการที่สาม ความเสมอภาคภายในชาติ (Equality) เนื่องจากการกระจายอำนาจมีจุดอ่อนตรงที่รัฐบาลที่อยู่นอกศูนย์กลางออกไปถูกผลักให้ตนเองต้องอาศัยทรัพยากรที่มีอยู่ภายในท้องถิ่นหรือภูมิภาคของตนเป็นหลัก จึงมีแต่เพียงรัฐบาลกลางที่สามารถแก้ไขความไม่เท่าเทียมอันเกิดแต่ความแตกต่างในทรัพยากรระหว่างชุมชนต่างๆ ภายในรัฐได้ อย่างน้อยก็เพื่อประกันว่าในชุมชนที่ยากจนที่สุดก็ยังสามารถได้รับสิ่งจำเป็นขั้นพื้นฐานต่างๆ เช่นเดียวกับชุมชนอื่นๆ ในประเทศ

ประการที่สี่ ความมั่งคั่งของชาติ (Prosperity) จากประสบการณ์ที่ผ่านมา การพัฒนาทางเศรษฐกิจและการรวมศูนย์อำนาจมักจะไปด้วยกันเสมอ เนื่องจากการมีรัฐบาลกลางที่เข้มแข็งย่อมทำให้สามารถกำหนดทิศทางการพัฒนาหรือการวางแผนในทางเศรษฐกิจของชาติได้ อันจะนำไปสู่การระดมทรัพยากรจากส่วนต่างๆ ภายในสังคม นอกจากนั้น รัฐบาลกลางก็เป็นเพียงสถาบันเดียวที่สามารถกำหนดระบบอัตราแลกเปลี่ยนภายใน ควบคุมระบบภาษีและนโยบายการใช้จ่าย ตลอดจนการจัดให้มีระบบโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ เช่น ถนน รถไฟ สนามบิน โครงข่ายโทรคมนาคม เป็นต้น ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นปัจจัยสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจภายในชาติ

อย่างไรก็ดี ในรัฐที่มีการรวมศูนย์อำนาจอย่างมาก นั่นคือ อำนาจทั้งในทางการเมืองและการบริหารปกครองภายในประเทศถูกรวบเอาไว้ที่รัฐบาลส่วนกลางหรือตัวแทนของรัฐบาลกลางอย่างเข้มข้น ก็ปรากฏจุดอ่อนหรือข้อเสียเช่นเดียวกัน ได้แก่

ประการที่หนึ่ง ความล่าช้าในการตัดสินใจ เนื่องจากการกระทำการใดๆ ของเจ้าหน้าที่หรือองค์กรของรัฐบาลกลางย่อมต้องเป็นไปตามอำนาจการตัดสินใจหรือวินิจฉัยสั่งการของส่วนกลาง และต้องเป็นไปตามลำดับชั้นการบังคับบัญชา ก็ย่อมทำให้การทำงานต่างๆ โดยเฉพาะในด้านการบริการสาธารณะเป็นไปอย่างล่าช้าและไม่ทันต่อความต้องการของประชาชน

ประการที่สอง ความทั่วถึงและประสิทธิภาพของการจัดทำบริการสาธารณะเป็นไปได้ยาก เนื่องจากในทางปฏิบัติแล้ว หากบริการสาธารณะเกือบจะทั้งหมดเป็นหน้าที่ของรัฐบาลกลาง ย่อมเป็นเรื่องลำบากที่จะจัดทำบริการสาธารณะที่มีอยู่มากประเภทให้ได้ผลดีและทั่วถึงทุกชุมชนท้องถิ่นได้

ประการที่สาม การบริการสาธารณะที่ไม่สอดคล้องกับปัญหาและความต้องการของแต่ละชุมชนท้องถิ่น เนื่องจากในแต่ละพื้นที่ย่อมมีลักษณะของปัญหา ผลประโยชน์ และความต้องการที่หลากหลาย โครงสร้างทางการเมืองการปกครองที่รวมศูนย์ย่อมเป็นอุปสรรคต่อการจัดทำบริการสาธารณะไปตามความจำเป็นของแต่ละพื้นที่ได้

ประการที่สี่ เป็นอุปสรรคต่อการเติบโตของวัฒนธรรมการมีส่วนร่วมทางการเมืองตามระบอบประชาธิปไตย เนื่องจากการรวมศูนย์อำนาจทั้งในทางการเมืองและการปกครอง ย่อมเป็นการปิดโอกาสที่ประชาชนจะได้เรียนรู้ ฝึกฝน และมีประสบการณ์ในการปกครองตนเอง (self -government) ซึ่งเป็นสิ่งสำคัญต่อการเจริญเติบโตของวัฒนธรรมทางการเมืองแบบมีส่วนร่วมตามระบอบประชาธิปไตย

เอกสารอ่านเพิ่มเติม

1. นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2546.

2. Barber, Benjamin R. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. Los Angeles: University of California Press, 2003.

3. Blondel, J. Comparative Government: An Introduction. New Jersey: Prentice Hall, 1995.

4. Bogdanor, Vernon. Devolution in the United Kingdom. London: Oxford University Press, 1999.

5. Hague, R and M. Harrop. Comparative Government and Politics: An Introduction. London: Palgrave, 2001.