กองทุนการเงินระหว่างประเทศ

ผู้เรียบเรียง : ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พิชญ์อาภา พิศุทธ์เศรณี

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.ไชยวัฒน์ ค้ำชู

 

          กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund : IMF) เป็นองค์การระหว่างประเทศซึ่งทำหน้าที่ดูแลอัตราแลกเปลี่ยนและรักษาเสถียรภาพของการเงินโลก สนับสนุนการค้าระหว่างประเทศให้ขยายตัวอย่างสมดุลและสามารถให้เงินกู้ฉุกเฉินแก่ประเทศสมาชิกที่ต้องการนำไปแก้ไขปัญหาภายในประเทศ โดย IMF มีสำนักงานอยู่ที่ กรุงวอชิงตันดีซี สหรัฐอเมริกา และในปัจจุบัน IMF มีสมาชิกจำนวน 190 ประเทศ[1]

 

ความเป็นมา

          กองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ International Monetary Fund (IMF) ถูกก่อตั้งขึ้นเมื่อ 22 กรกฎาคม ค.ศ. 1944 จากการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยการเงินและการคลัง (United Nations Monetary and Financial Conference) อันมีผลมาจากการอ่อนแอของอังกฤษผู้เป็นมหาอำนาจในช่วงสงครามโลกครั้งที่_2 เมื่อสงครามโลกสิ้นสุดลงสหรัฐอเมริกาจึงได้เข้ามาควบคุมการเงินโลกโดยได้คิดค้น ระบบเบรตตันวูดส์ (Bretton Woods System) เพื่อแก้ไขปัญหาการเงินโลกและได้วางหลักการใหม่ 3 หลักการ (Holy Trinity) ที่มีความศักดิ์สิทธิ์และสำคัญมากที่สุดต่อระบบเบรตตันวูดส์ โดยกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ได้ถูกก่อตั้งขึ้นเพื่อเป็นส่วนหนึ่งของหลักการใหม่[2]

          ทั้งนี้ สหรัฐอเมริกา อังกฤษ และประเทศฝ่ายสัมพันธมิตรที่ ได้สรุปว่าปัญหาทางเศรษฐกิจและการเมืองที่เป็นสาเหตุของสงครามโลกครั้งที่_1 และ 2 คือ การลดค่าเงินจนอัตราแลกเปลี่ยนไม่แน่นอนนำไปสู่ความปั่นป่วนของระบบการเงินของโลกและการแข่งขันทางการค้าโดยการตั้งกำแพงภาษีศุลกากร เพื่อกีดกันสินค้าของประเทศอื่น ก่อให้เกิดความขัดแย้งและลุกลามไปเพิ่มเชื้อไฟให้ความขัดแย้งด้านอื่น ๆ ดังนั้นเพื่อป้องกันความขัดแย้งทางเศรษฐกิจ สหรัฐอเมริกาและประเทศฝ่ายสัมพันธมิตร จำนวน 44 ประเทศ จึงได้จัดประชุมที่เมืองเบรตเตน วู๊ดส์ (Bretten Woods) รัฐนิวแฮมเชอร์ สหรัฐอเมริกา ระหว่าง 1-22 กรกฎาคม ค.ศ. 1944 เพื่อจัดระบบทางการเงินของโลก การประชุมในครั้งนั้นจึงได้ลงมติทำข้อตกลงที่รู้จักในชื่อ “ข้อตกลงเบรตเตน วู๊ดส์” (Bretten Woods Agreement) เพื่อจัดระเบียบการเงินโลกหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยได้วางหลักการใหม่ 3 หลักการ (holy trinity) ดังนี้

          1. กำหนดระบอบอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ (fixed exchange rate regime) โดยตกลงให้ทองคำและเงินสกุลดอลลาร์ของสหรัฐฯ เป็นเงินสำรองระกว่างประเทศ เป็นการเริ่มใช้ระบบมาตรฐานปริวรรตทองคำ (gold exchange standard) ส่วนเงินสกุลอื่น ๆ ให้เทียบค่าในอัตราแลกเปลี่ยนที่แน่นอนคงที่กับดอลลาร์สหรัฐฯ หรือทองคำ ทั้งนี้โดยมีความยืดหยุ่นผันผวนได้ ร้อยละ 1 เท่านั้น

          2. ตั้งกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund หรือ IMF) เพื่อดูแลอัตราแลกเปลี่ยนระหว่างประเทศ การเงินและการคลังของประเทศสมาชิก เพื่อรักษาเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยนของระบบการเงินระหว่างประเทศ

          3.ตั้งธนาคารระหว่างประเทศเพื่อการบูรณะฟื้นฟูและการพัฒนา (International Bank for Reconstruction and Development หรือ IBRD)  หรือมีชื่อสั้น ๆ ว่า “ธนาคารโลก” (world bank) เพื่อทำหน้าที่ให้ความช่วยเหลือในการฟื้นฟูบูรณะประเทศที่เสียหายจากสงครามและช่วยเหลือประเทศสมาชิกในการพัฒนาเศรษฐกิจ[3]

         

          IMF เริ่มดำเนินงานตั้งแต่ ค.ศ. 1947 โดยมีวัตถุประสงค์ คือ

          1. ส่งเสริมเสถียรภาพและความเป็นระเบียบของอัตราแลกเปลี่ยนของเงินตราสกุลต่าง ๆ และป้องกันการแข่งขันในการลดค่าเงิน

          2. ส่งเสริมความร่วมมือทางการเงินระหว่างประเทศ โดยจัดตั้งข้อตกลงแลกเปลี่ยนทางการเงินระหว่างสมาชิกและสนับสนุนให้เกิดการชำระเงินหลายฝ่าย (multilateral system of payment) และพยายามขจัดการควบคุมแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศอันเป็นอุปสรรคต่อความเจริญเติบโตของการค้าโลก

          3. อำนวยความสะดวกและส่งเสริมการขยายตัวทางการค้าระหว่างประเทศอย่างสมดุล ซึ่งจะช่วยพัฒนาการใช้ทรัพยากรวัตถุดิบอย่างมีประสิทธิภาพ

          4. ช่วยแก้ไขปัญหาขาดดุลการชำระเงินของประเทศสมาขิกเพื่อมิให้ส่งผลกระทบต่อระบบการเงินโลก

          5. สร้างความเชื่อมั่นแก่ประเทศสมาขิกและให้ประเทศสมาขิกมีสิทธิใช้ทรัพยากรของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ เพื่อปรับปรุงดุลการชำระเงินให้มีเสถียรภาพ[4]

          อย่างไรก็ดี องค์ประกอบสำคัญที่สุดของระบบเบรตตัน วู๊ดส์ ได้ล่มลง ใน ค.ศ. 1971 เมื่อสหรัฐฯ ประกาศยกเลิกการผูกอัตราแลกเปลี่ยนเงินดอลลาร์กับทองคำ ทำให้ดอลลาร์ลอยตัวและถือเป็นการสิ้นสุดของระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ และต่อมาเงินสกุลอื่น ๆ ของประเทศร่ำรวยก็ถูกปล่อยให้ลอยตัวคือ เงินปอนด์ลอยตัวในเดือนมิถุนายน ค.ศ. 1972 เงินฟรังก์สวิสลอยตัวในเดือนมกราคม ค.ศ. 1973 ดังนั้น นับตั้งแต่ ค.ศ. 1973 จนถึงปัจจุบัน ระบบอัตราแลกเปลี่ยนของโลกเป็นระบบลอยตัว (floating exchange rate) เป็นส่วนใหญ่แต่ละประเทศได้ดำเนินนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนตามความเหมาะสมของเศรษฐกิจการเมืองของตน[5] แต่ถึงกระนั้น IMF ก็ยังคงอยู่ไม่ได้ล้มไป

          ในการดำเนินการของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ มีเงินทุนหรือทรัพยากร (resources) ซึ่งมาจากโควต้าและเงินกู้พิเศษ โดยประเทศสมาชิกต้องนำทุนสำรองส่วนหนึ่งฝากไว้กับ IMF ทุนสำรองนี้จะเป็นทองคำจำนวนหนึ่งและเงินตราของประเทศตนเองจำนวนหนึ่ง ทุนสำรองในรูปเงินฝากกับ IMF นี้ เรียกว่า โควตา ขึ้นอยู่กับปัจจัยทางเศรษฐกิจของประเทศนั้น เช่น ขนาดการค้า ขนาดทุนสำรอง และระดับรายได้ประชาชาติ ส่วนเงินกู้พิเศษได้มาจากการกู้ยืมจาก กลุ่ม G-1 ซึ่งเป็นประเทศอุตสาหกรรมชั้นนำ 7 ประเทศ ต่อมาใน ค.ศ. 1967 กองทุนการเงินระหว่างประเทศได้จัดทำสินเชื่อพิเศษเรียกว่า SDR หรือ “สิทธิพิเศษในการถอนเงิน” (Special Drawing Rights) ซึ่งเป็นหน่วยบัญชีสินเชื่อพิเศษมีค่าประดุจเงินตรา ความเชื่อถือใน SDR อยู่บนรากฐานของการยอมรับข้อตกลงระหว่างชาติที่ให้ไว้กับกองทุนการเงินระหว่างประเทศ SDR จะเป็นเงินสำรองอีกรูปแบบหนึ่งและเป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาการขาดดุลชำระเงินของประเทศสมาชิก เดิมค่าของ SDR จะเท่ากับค่าเฉลี่ยของเงินสกุลสำคัญของโลก 16 สกุล แต่ต่อมาได้เทียบค่ากับ “ตะกร้าเงิน” ของสกุลหลักเพียง 1.375 เหรียญสหรัฐฯ ประเทศที่มีปัญหาค่าเงินตกต่ำ อาจกู้ยืมเงิน SDR อยู่ไม่มากนัก เพียง 11.9 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ ซึ่งเป็นจำนวนน้อยมากเมื่อเทียบกับปัญหาทางการเงินที่หลาย ๆ ประเทศประสบอยู่ ต่อมาในทศวรรษที่ 1990 กองทุนการเงินระหว่างประเทศได้เข้าไปช่วยเหลือประเทศที่กำลังปรับเปลี่ยนระบบเศรษฐกิจจากสังคมนิยมมาเป็นทุนนิยม เช่น รัสเซียและสาธารณรัฐที่เคยเป็นส่วนหนึ่งของสหภาพโซเวียตโดยได้ให้กู้ยืมเงินไปปรับโครงสร้างเศรษฐกิจประมาณ 39.9 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ[6]

          ต่อมาใน ค.ศ. 1997 ประเทศกำลังพัฒนาในเอเชียหลายประเทศ เช่น ประเทศไทย อินโดนีเซีย ประสบวิกฤตทางการเงินจนต้องลดค่าเงิน วิกฤตนี้ได้ลุกลามขยายตัวไปยังประเทศในเอเชียอื่น ๆ รวมทั้งเกาหลีใต้ ทำให้กองทุนการเงินระหว่างประเทศต้องเข้ามามีบทบาทในการระดมเงินเกือบ 100 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ เพื่อแก้ไขวิกฤตการณ์และฟื้นฟูเศรษฐกิจ กองทุนการเงินระหว่างประเทศได้กลายเป็น “เจ้าหน้าพิจารณาเงินกู้ของโลก” (World Loan Officer) ซึ่งได้คำแนะนำแก่นายทุนระหว่างชาติว่าควรให้เงินกู้หรือควรเจรจาผ่อนผันการชำระหนี้ หรือไม่ควรให้กู้อีกต่อไป[7]

 

IMF กับข้อวิจารณ์

          แม้ว่ากองทุนการเงินระหว่างประเทศจะแสดงบทบาทสำคัญในการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินโลก แต่ประเทศสมาชิกจำนวนมากได้วิจารณ์ IMF อย่างกว้างขวางทั้งในเวทีการประชุมระหว่างประเทศและในรัฐสภาของประเทศสมาชิก ดังนี้ 

          ข้อวิจารณ์ประการแรก คือ การลงมติตัดสินในปัญหาสำคัญของสภาผู้ว่าการขึ้นอยู่กับปริมาณโควตาหรือสัดส่วนของเงินลงทุนของประเทศตนในกองทุนฯ ส่งผลให้สหรัฐอเมริกา “เสียงดัง” ที่สุด เพราะมีปริมาณถึง ร้อยละ 20 ของเสียงทั้งหมด ส่วนสหราชอาณาจักร (อังกฤษ) ฝรั่งเศส เยอรมนี และญี่ปุ่น แต่ละประเทศมี ร้อยละ 4-7 ประเทศเหล่านี้รวมทั้งซาอุดิอาระเบียซึ่งมีเสียง ร้อยละ 3.4 จะมีเสียงมากกว่าครึ่งหนึ่งของทั้งหมด ในขณะเดียวกันประเทศเกือบ 40 ประเทศในแอฟริกามีคะแนนเสียงรวมกันเพียง ร้อยละ 5 ของทั้งหมด ความแตกต่างเหลื่อมล้ำดังกล่าวทำให้ประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลายวิจารณ์ว่ากองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ถูกควบคุมโดยประเทศอุตสาหกรรมและเป็นเครื่องมือของสหรัฐอเมริกาในการครอบงำและควบคุมประเทศกำลังพัฒนาและประเทศยากจน[8]

          ข้อวิจารณ์ที่สอง คือ กองทุนการเงินระหว่างประเทศกำหนดเงือนไขที่ค่อนข้าง “โหด” ทั้งไม่ยุติธรรมและไม่เหมาะสมต่อประเทศที่ขอใช้เงินกู้ของกองทุนเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ บางมาตรการอาจดีและจำเป็นต่อการแก้ปัญหาแต่หลาย ๆ มาตรการไม่เหมาะสม และยังสร้างปัญหาให้กับรัฐบาลและประชาชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งคนยากจน ทั้งนี้เงื่อนไขของกองทุนการเงินระหว่างประเทศที่ถูกวิจารณ์บ่อย ๆ เช่น เรียกร้องให้รัฐบาลของประเทศที่กำลังพัฒนาลดบทบาทในการแทรกแซงทางเศรษฐกิจทั้งในภาคการผลิตและการวางแผน โดยให้เป็นไปตามกลไกตลาดอย่างเสรีและให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นของเอกชนหรือเรียกร้องให้กับประเทศที่กำลังพัฒนาเปิดระบบเศรษฐกิจให้เสรีมากขึ้นต่อการลงทุนของต่างชาติและต่อการค้าระหว่างประเทศ ซึ่งดูเหมือนว่าประโยชน์ส่วนใหญ่จะตกกับระบบทุนนิยมโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศอุตสาหกรรมทุนนิยมตะวันตก แม้ว่ากองทุนจะตระหนักถึงความยากลำบากที่จำเป็นในการปรับโครสร้างเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนในระยะยาว แต่ในความเป็นจริงมาตรการที่เข้มงวดเหล่านี้อาจเพื่อให้สามารถกู้คืนเงินกู้และจ่ายคือหนี้สินต่าง ๆ ให้กับธนาคารของประเทศอุตสาหกรรม[9]

          นอกจากนั้นกองทุนการเงินระหว่างประเทศมักกดดันให้มีการปฏิรูประบบเศรษฐกิจ ดังเช่นที่ปรากฏในการจัดการวิกฤตการณ์ทางการเงินที่เกิดขึ้นในหลายประเทศ เช่น เม็กซิโก (ค.ศ.1995) ไทย อินโดนีเซีย และเกาหลีใต้ (ค.ศ. 1997) ซึ่งนำไปสู่การเพิ่มพูนความสามารถของรัฐบาลในการหารายได้มาคืนเงินกู้ยืมมากกว่าความยากลำบากของประชาชน ทำให้เกิดผลกระทบทางสังคม เช่น ลดการนำเข้า ระงับการซื้อเงินค่าจ้าง เพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่ม หรือลดรายจ่ายของรัฐบาลในด้านต่าง ๆ ลง แม้ว่ามาตรการเหล่านี้จะเป็นมาตรการที่อาจถูกต้องในสายตา IMF ในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ แต่ในทางปฏิบัติแล้วมาตรการเหล่านี้มีจุดอ่อนหลายประการและนำไปสู่ความยากลำบากทางสังคมและความไร้เสถียรภาพทางการเมืองของประเทศผู้ขอความช่วยเหลือ ยังเป็นลดระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนในประเทศเหล่านั้นอีกด้วย เนื่องจากการขยายตัวทางเศรษฐกิจอาจลดลง อีกทั้งรัฐบาลถูกบังคับให้ตัดงบประมาณด้านบริการต่าง ๆ เพื่อจัดงบประมาณให้สมดุล การแช่แข็งค่าจ้างแรงงานสร้างปัญหากับสหภาพแรงงานและกลุ่มพลังงานทางการเมืองได้และส่งต่อเสถียรภาพของการปกครองแบบประชาธิปไตยที่กำลังพัฒนาในประเทศเหล่านี้ การกำหนดเงื่อนไขเหล่านี้ยังถูกวิจารณ์ว่าเป็นการละเมิดอธิปไตยและแทรกแซงกระบวนการกำหนดนโยบายของประเทศที่กำลังพัฒนาเหล่านี้อีกด้วย[10]

          ปัจจุบัน IMF ประสบกับความท้าทายจากสถานการณ์การเมืองระหว่างประเทศในปัจจุบัน สถานการณ์แรก คือ สงครามระหว่างยูเครนและรัสเซีย ซึ่งยูเครนเป็นหนึ่งในประเทศสมาชิก IMF ทำให้ IMF ได้อนุมัติเงินทุนฉุกเฉิน จำนวน 1,400 ล้านเหรียญสหรัฐ เพื่อช่วยเหลือยูเครน โดยความช่วยเหลือครั้งนี้จึงมีเงื่อนไขว่ายูเครนจะต้องร่วมกับ IMF เพื่อออกแบบโครงการเศรษฐกิจที่เหมาะสมโดยเน้นที่การฟื้นฟูและการสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจภายหลังการสงบลงของสงคราม[11]  สถานการณ์ที่สอง คือ เศรษฐกิจโลกยังคงอยู่ในภาวะอ่อนแอจากวิกฤตการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 สถานการณ์ที่สาม คือ สหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศ G7 ได้ยืนหยัดช่วยเหลือยูเครนและต่อต้านรัสเซียซึ่งเป็นประเทศคู่สงครามของยูเครน โดยการออกมาตรการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจต่อรัสเซีย ทำให้สถานการณ์ในระบบเศรษฐกิจโลกอยู่ในภาวะที่ตึงเครียดผันผวนจนคาดเดาอนาคตได้ยากอย่างยิ่ง   

 

อ้างอิง

[1]ธนาคารแห่งประเทศไทย. “กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF).” สืบค้นเมื่อ 7 พฤษภาคม 2565, https://www.bot.or.th/th/our-roles/international-cooperation/interorg/imf.html 

[2]U.S. Department of State, n.d. The Bretton Woods Conference, 1944. Retrieved May 7, 2022, from https://2001-2009.state.gov/r/pa/ho/time/wwii/98681.htm 

[3] Benjamin J. Cohen, “A Brief History of International Monetary Relations,” in ,” in  International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth, Jeffry A. Frieden and David A. Lake, eds. (London: Routledge, 1995), pp. 218-223.

[4] กองทุนการเงินระหว่างประเทศ. กองทุนการเงินระหว่างประเทศคืออะไร(ฉบับภาษาไทย). หน้า 11.  สืบค้นวันที่ 22 พฤษภาคม 2565.   https://www.imf.org/external/pubs/ft/exrp/what/tha/whatt.pdf

[5] Benjamin J. Cohen, “The Triad and Unholy Trinity: Problems of International Monetary Coopertion,” in ,” in  International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth, Jeffry A. Frieden and David A. Lake, eds. (London: Routledge, 1995), pp. 256-257

[6] จุลชีพ ชินวรรโณ, 2544, สู่สหัสวรรษที่ 3 กระแสเศรษฐกิจการเมืองโลกที่ไร้พรมแดน. กรุงเทพมหานคร: ชวนพิมพ์, หน้า 81-85.

[7] จุลชีพ ชินวรรโณ, 2544, สู่สหัสวรรษที่ 3 กระแสเศรษฐกิจการเมืองโลกที่ไร้พรมแดน. กรุงเทพมหานคร: ชวนพิมพ์, หน้า 85-90.

[8] William N. Gianaris, 1990, “Weighted Voting in the International Monetary Fund and the World Bank,” Fordham International Law Journal. Volume 14, Issue 4, pages 910-945.   

[9] Valentin Lang, 2021, “The economics of the democratic deficit: The effect of IMF programs on inequality.” The Review of International Organizations. volume 16, pages 599–623. 

[10]จุลชีพ ชินวรรโณ, 2544, สู่สหัสวรรษที่ 3 กระแสเศรษฐกิจการเมืองโลกที่ไร้พรมแดน. กรุงเทพมหานคร: ชวนพิมพ์, หน้า 116-121. 

[11] ประชาชาติธุรกิจ, “IMF อนุมัติเงิน 1,400 ล้านเหรียญ ช่วยยูเครน.” Retrieved May 7, 2022, from  https://www.prachachat.net/world-news/news-883369