การปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น

ผู้เรียบเรียง รองศาสตราจารย์ ดร.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์

---

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองศาตราจารย์วุฒิสาร ตันไชย และ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.อรทัย ก๊กผล

---

รูปแบบของการปกครองท้องถิ่น

การปกครองท้องถิ่น มีความเป็นมาอย่างไร เริ่มต้นขึ้นเมื่อใด และมีความสัมพันธ์กับรัฐ หรือประเทศในเชิงวิวัฒนาการอย่างไร เรื่องนี้ อาจจะกล่าวได้ว่า มีการพิจารณาแบ่งออกเป็น 2 แนวทางหลักๆ ดังต่อไปนี้

แนวความคิดหนึ่ง

มีความคิดความเชื่อและมีแนวทางการพิจารณาที่แลเห็นว่าการปกครองท้องถิ่นของทุกประเทศมีความเป็นมาตั้งแต่สมัยโบราณ และอาจมีมานับตั้งแต่มนุษย์ได้ก่อตั้งสังคมการเมืองขึ้นในโลก เช่น มีมาตั้งแต่สมัยกรีก สมัยโรมัน หรือสมัยก่อนหน้านั้น และในกรณีของไทยก็มีมาตั้งแต่สมัยสุโขทัย หรือก่อนสมัยสุโขทัย เช่น การปกครองแบบหัวเมือง และระบบ เวียง วัง คลัง นา เป็นต้น หลังจากนั้นการปกครองท้องถิ่นก็มีวิวัฒนาการต่อเนื่องมาเรื่อยๆ ซึ่งอาจมีความเจริญรุ่งเรืองในบางสมัย และอาจมีตกต่ำในบางยุคบางสมัย ตราบจนถึงปัจจุบัน

แนวคิดที่สอง

พิจารณาในทางตรงข้ามว่า การปกครองท้องถิ่นนั้นเป็นผลผลิตของรัฐสมัยใหม่ (Modern State) คือ ถือกำเนิดขึ้นเมื่อไม่นานมานี้ และจะมีพัฒนาการอย่างมากในห้วงเวลานี้ที่ประเทศปกครองในระบอบประชาธิปไตยเป็นสำคัญอีกด้วย

แนวคิดแบบแรกนี้อาจเรียกได้ว่าเป็นความคิดแบบจารีตนิยม (Patrimonial / Traditionalist Perspective) ซึ่งเชื่อว่าการปกครองท้องถิ่นเป็นผลผลิตของการปกครองมาแต่โบราณ เช่น เป็นการปกครองแบบชนเผ่า หรือการปกครองของกลุ่มเครือญาติ และเน้นรูปแบบการปกครองแบบที่มีลักษณะไม่เป็นทางการ ซึ่งเกิดขึ้นและกระจายอยู่ในสังคมต่างๆ โดยที่การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบดังกล่าวนี้มีลักษณะเป็นการปกครองตนเอง (Self Government) ของบรรดาผู้นำ หรือของชุมชนต่างๆ ที่มีเครือข่ายความสัมพันธ์ต่อกันอย่างเห็นได้ชัดในลักษณะใดลักษณะหนึ่ง

ส่วนแนวคิดที่สอง อาจเรียกได้ว่าเป็นความคิดของสำนักสมัยใหม่นิยม (Modernist Perspective) ซึ่งมีความเห็นว่า การปกครองท้องถิ่นจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อเกิดรัฐสมัยใหม่ขึ้นแล้วนั้น จะมุ่งสนใจถึงบทบาทของรัฐว่าเป็นองค์กรที่มีอำนาจทางการเมืองสูงสุด และเป็นผู้จัดให้มีการ ปกครองท้องถิ่นเกิดขึ้น กล่าวคือ หากไม่มีรัฐบาลกลางเกิดขึ้น ก็จะไม่มีการปกครองท้องถิ่นเกิดขึ้นตามมา เนื่องจากรัฐสมัยใหม่ ประกอบไปด้วย ประชาชน ดินแดน อำนาจอธิปไตย และรัฐบาล อีกทั้ง หากรัฐสมัยใหม่ไม่ได้ให้การรับรองสถานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่นที่มีมาแต่เดิม เช่น ชุมชน เขตวัด เขตลุ่มแม่น้ำ เป็นต้น ก็จะมีสถานะเป็นองค์กรที่ไม่เป็นทางการ หรือ เป็นการปกครองท้องถิ่นที่ไม่เป็นทางการ ซึ่งดำรงอยู่ภายในกรอบของรัฐสมัยใหม่เท่านั้น

คงจะพอเห็นได้ว่า การศึกษาในทั้งสองแบบมีเรื่องที่น่าสนใจ และมีข้อดีข้อเสียที่สามารถวิพากษ์วิจารณ์ได้เป็นอันมาก อย่างไรก็ดี ในที่นี้ ผู้เขียนมีความเห็นด้วยตามการศึกษาในแบบที่สอง คือ สนใจและให้น้ำหนักกับการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบที่เป็นทางการ ซึ่งรัฐสมัยใหม่ให้การรับรองมากกว่าการปกครองท้องถิ่นที่ไม่เป็นทางการ ซึ่งเป็นเรื่องของชุมชน ที่มีความหลากหลาย มีลักษณะเป็นธรรมชาติ และมีวิวัฒนาการอย่างต่อเนื่องบ้าง และไม่ต่อเนื่องบ้าง โดยมักจะไม่มีแบบแผนที่แน่นอนตายตัว

การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบที่เป็นทางการ

การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบที่เป็นทางการ (Formal Institution) ที่เรามักเรียกกันอย่างกว้างขวางว่าเป็นการปกครองท้องถิ่น (Local Self Government) จะมีลักษณะๆ เด่น คือ รัฐให้การรับรอง ซึ่งการรับรองดังกล่าวอาจเขียนไว้ในกฎหมายรัฐธรรมนูญของประเทศ หรือตราไว้ในพระราชบัญญัติก็ได้ การรับรองโดยรัฐดังกล่าวส่งผลให้องค์กรปกครองท้องถิ่นมีฐานะเป็นนิติบุคคล (Juristic Person) ซึ่งจะมีอำนาจหน้าที่ มีการจัดองค์กร มีงบประมาณ มีบุคลากร และมีความเป็นอิสระในการตัดสินใจทางการเมืองและการบริหารท้องถิ่นของตนได้ในระดับหนึ่ง

การกระจายอำนาจแบบเป็นทางการ Formal Decentralization สามารถแบ่งออกได้เป็น 3 รูปแบบ คือ

- การกระจายอำนาจทางการบริหาร หรือที่ใช้กันในภาษาอังกฤษว่า Administrative Decentralization ในช่วงนี้เป็นช่วงที่การถ่ายโอนภารกิจหน้าที่ให้ท้องถิ่นเกิดขึ้น

- การกระจายอำนาจทางการเมือง Political Decentralization ในช่วงแรกเกิดขึ้นในประเทศอังกฤษ ที่เรียกกันว่า การถ่ายโอนอำนาจ (Devolution) เป็นการจัดตั้งองค์กรนิติบัญญัติขึ้นมาเพื่อตรากฎหมาย และการให้มีการเลือกตั้งผู้นำสูงสุดขึ้นมาบริหาร

- การกระจายอำนาจทางการคลัง (Fiscal Decentralization) ท้องถิ่นสามารถมีรายได้เป็นของตนเองเพื่อประกันความเป็นอิสระของท้องถิ่น

ในประการสำคัญ การที่องค์กรปกครองท้องถิ่นมีลักษณะเป็นทางการ และเป็นการ ปกครองตนเองของประชาชน ก็ย่อมมีผลสำคัญต่อการก้าวขึ้นมาดำรงตำแหน่งของผู้บริหารท้องถิ่น ตลอดจนถึงสมาชิกสภาของท้องถิ่น ซึ่งจะต้องเป็นไปตามกระบวนการทางการเมืองในแบบประชาธิปไตย เช่น มีการเลือกตั้งทั่วไป มีการกำหนดเทอม หรือวาระในการดำรงตำแหน่ง มีการกำหนดเรื่องหน้าที่ความรับผิดชอบ การพ้นจากตำแหน่ง และการถูกตรวจสอบทางการเมืองและการบริหารองค์กรทั้งโดยส่วนขององค์กรภายในและโดยองค์กรภายนอก

การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน ก็จะมีขึ้นและเห็นได้อย่างชัดเจน นับตั้งแต่การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น การเข้าร่วมประชุม การแสดงความคิดเห็น การนำเสนอร่างข้อบัญญัติให้องค์กรปกครองท้องถิ่นทำตาม การถอดถอน และการตรวจสอบผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่น ซึ่งประพฤติตนไม่เหมาะสมและสร้างความเสียหายให้แก่ท้องถิ่น

การปกครองท้องถิ่นแบบไม่เป็นทางการ

ในส่วนของการปกครองท้องถิ่นแบบไม่เป็นทางการ (Informal Institution) เราอาจเรียกได้ว่าเป็นการปกครองตนเอง (Self Government) ชนิดหนึ่ง หรือบ้างเรียกว่าการเมืองชุมชนแบบธรรมชาติ (Nature หรือ Community Politics) ซึ่งมีลักษณะสำคัญขึ้นกับโครงสร้างอำนาจทางการเมืองของชุมชนนั้นๆ เอง ว่า เป็นชนเผ่าหรือเป็นกลุ่มภาษาวัฒนธรรมใด มีอุปนิสัยใจคอ มีวัฒนธรรมของการรวมกลุ่ม มีการนับถือญาติ มีการประกอบอาชีพการงาน มีระบบการกระจายความมั่งคั่ง มีโครงสร้างทางชนชั้น มีกลุ่มสถานภาพและมีลักษณะของผู้นำ ฯลฯ ในลักษณะใด

แน่นอนว่า การเมืองในแบบธรรมชาติของชุมชนดังกล่าวนี้ อาจจะมี “เนื้อหาบางประการ” ที่มีความคล้ายคลึงกับการปกครองแบบประชาธิปไตยได้ หรืออาจจะเป็นแบบเผด็จการได้ด้วยในทางใดทางหนึ่ง และเนื่องด้วยเป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบที่ไม่เป็นทางการ การก้าวขึ้นดำรงตำแหน่งของผู้นำ การใช้อำนาจของผู้นำ และการพ้นจากตำแหน่งของผู้นำ จึงมักไม่มีกฎที่มีความชัดเจนแน่นอนว่าเป็นไปเมื่อใด และในลักษณะใด

อย่างไรก็ดี การแบ่งแยกการปกครองท้องถิ่นออกเป็นรูปแบบที่เป็นทางการ และรูปแบบที่ไม่เป็นทางการดังกล่าวข้างต้น มีวัตถุประสงค์สำคัญ คือ เพื่อให้เกิดความรู้ความเข้าใจเป็นสำคัญ มิได้มีความหมายว่าในโลกความเป็นจริงมีการแบ่งออกเป็น 2 แบบอย่างเด็ดขาด ในทางตรงข้าม ทุกสังคมการเมือง รวมทั้งในประเทศไทยด้วยนั้น ปรากฏว่ามีทั้งการปกครองท้องถิ่นทั้งที่เป็นทางการ และไม่เป็นทางการดำรงอยู่ควบคู่กัน เพียงแต่ว่า สังคมและตัวเราเองจะให้ความสำคัญแก่การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบใดมากกว่ากันเท่านั้น

หากประชาชนชาวไทยมีอุปนิสัยใจคอ และมีวัฒนธรรมที่ให้ความสำคัญแก่การปกครองท้องถิ่นที่ไม่เป็นทางการอย่างมาก ก็คงไม่เป็นที่สงสัยว่า การปกครองท้องถิ่นที่เป็นทางการคงจะไม่ได้รับการเอาใจใส่จากประชาชนเท่าที่ควร นอกจากนี้ ยังขึ้นกับการปกครองท้องถิ่นที่เป็นทางการของไทยเองอีกด้วยว่า มีความสำคัญเพียงใดต่อชีวิตของประชาชน เช่น ให้บริการแก่ประชาชนมากน้อยเพียงใด เก็บภาษีจากประชาชนมากน้อยเพียงใด เปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมากน้อยเพียงใด ฯลฯ หากองค์กรปกครองท้องถิ่นทางการจัดบริการสาธารณะน้อยอย่าง เก็บภาษีจากประชาชนเพียงน้อยรายการ หรือไม่มีการจัดเก็บเลย ฯลฯ ประชาชนในท้องถิ่นเองก็คงเห็นความสำคัญขององค์กรปกครองท้องถิ่นทางการไม่มากนัก

หากองค์กรปกครองท้องถิ่นทางการมีการจัดบริการสาธารณะแก่ประชาชนเป็นอันมาก อีกทั้งมีการจัดเก็บภาษีและค่าธรรมเนียมจากประชาชนมากรายการ ก็จะเป็นทั้งแรงบังคับและผลักดันให้ประชาชนในท้องถิ่นต้องเข้ามาติดต่อและสัมพันธ์กับองค์กรปกครองท้องถิ่นทางการอย่างมากไปโดยปริยาย

จากที่กล่าวมานั้น คงพอที่จะสรุปได้ว่า ภายในชุมชนทางการเมืองซึ่งมีลักษณะเป็นหน่วยทางการเมืองที่เป็นตัวของตัวเอง (Political Entity) หนึ่งๆ ดังเราเรียกกันว่า ระบบการเมือง (Political System) หรือ ระบอบการเมือง (Political Regime) นั้น จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการจัดรูปแบบการปกครองภายในระบอบของตน กล่าวคือ จะต้องมีการกำหนดและจัดสรรอำนาจทางการเมืองการปกครองว่าจะให้องค์กรหรือสถาบันใดเป็นผู้ใช้อำนาจ อีกทั้งอำนาจดังกล่าวถูกใช้โดยองค์กรเดียวหรือหลายองค์กร และการใช้อำนาจขององค์กรหนึ่งๆ นั้นกินความกว้างขวางเพียงใด จากกรอบความคิดเช่นนี้ จึงเป็นที่มาของแนวคิดในเรื่องการรวมอำนาจ (Centralization) และการกระจายอำนาจ (Decentralization) ซึ่งถูกใช้ในการจัดรูปแบบทางการปกครอง (form of government) ภายในระบอบการเมือง

การรวมศูนย์อำนาจ (Centralization) เป็นสภาวะที่จะต้องมีอยู่เสมอภายในระบอบการเมือง เนื่องจากอำนาจในทางการเมืองการปกครองจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่องค์กรหรือกลุ่มองค์กรซึ่งเป็นที่ยอมรับภายในสังคมการเมือง เพื่อทำหน้าที่เป็นผู้ใช้อำนาจสูงสุดภายในระบอบการเมืองนั้นๆ ทั้งนี้ ก็เพื่อดำรงไว้ซึ่งความมีเอกภาพภายในหรือสร้างความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในทางการเมือง

อย่างไรก็ดี หากพิจารณาถึงระบอบการเมืองในทั่วโลก จะพบว่า ไม่มีระบอบการเมืองใดที่มีการรวมศูนย์อำนาจทางการเมืองการปกครองอย่างสุดขั้ว เนื่องจากการรวมอำนาจทางการเมืองการปกครองไว้ที่สถาบันเพียงจำนวนหนึ่งเพื่อปกครองประเทศโดยรวมย่อมไม่สมเหตุสมผล จึงมีความจำเป็นที่จะต้องมีการคลายสภาวะที่อำนาจมีการกระจุกตัวไปยังองค์กรหรือสถาบันอื่นๆ “ภายใน” ระบอบการเมืองเสมอ ซึ่งกรอบความคิดที่ถูกใช้เพื่อการปรับเปลี่ยนสภาวะทางอำนาจนี้ ก็คือแนวคิดเรื่อง “การกระจายอำนาจ” (Decentralization)

ระบอบการเมืองภายใต้รัฐสมัยใหม่ทั้งมวล (modern states) อำนาจทางการเมืองการปกครองจะถูกจัดแบ่งออกไปในระหว่างสถาบันทางการเมืองในศูนย์กลางหรือระดับชาติ (central / national institutions) กับสถาบันทางการเมืองนอกศูนย์กลางหรือชายขอบ (peripheral institutions) ไม่ว่าจะเป็นในระดับท้องถิ่น (local) มณฑลหรือจังหวัด (provincial) หรือภาค (regional) เสมอ ทั้งนี้ ธรรมชาติหรือลักษณะของการจัดแบ่งในแต่ละรัฐก็จะมีความแตกต่างกันออกไป ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขภายในแต่ละรัฐนั้นเป็นสำคัญ อาทิเช่น ข้อกำหนดตามกรอบของรัฐธรรมนูญซึ่งจะเป็นตัวกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างศูนย์กลางกับชายขอบ (centre-periphery relationships), แบบแผนทางการบริหารงานบุคคลในภาครัฐซึ่งจะเป็นตัวกำหนดรูปแบบและวิธีการได้มาซึ่งตัวแทนหรือบุคลากรที่จะมาทำงานในสถาบันทางการเมืองการปกครองต่างๆ อำนาจในทางการเมือง เศรษฐกิจ การบริหาร ตลอดจนอำนาจในทางอื่นๆ ที่ศูนย์กลางสามารถใช้เพื่อการควบคุมสถาบันต่างๆ ที่อยู่นอกศูนย์กลางได้ และในทางกลับกันสถาบันที่อยู่นอกศูนย์กลางต่างๆ สามารถมีอิสระจากศูนย์กลางมากน้อยเพียงใด ด้วยเหตุนี้ ระดับของการจัดสรรแบ่งปันอำนาจภายในรัฐหนึ่งๆ จึงแตกต่างกันออกไป แต่ทั้งนี้ สิ่งที่เหมือนกันก็คือ ไม่มีรัฐใดที่จะมีแต่เพียงสถาบันทางการเมืองในศูนย์กลางหรือชายขอบแต่เพียงอย่างเดียว หากต้องปรากฏทั้งสองสิ่งอยู่ควบคู่กันเสมอ นั่นย่อมหมายความว่า การรวมศูนย์อำนาจ และ การกระจายอำนาจ เป็นสภาวะที่ปรากฏอยู่ร่วมกันเสมอในรัฐสมัยใหม่ทุกแห่ง

การปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น

การปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น หรือที่เรียกว่า Local Self Government นั้นเป็นการปกครองที่เกิดมาตั้งแต่ในอดีต ซึ่งเราอาจจะเรียกว่าเป็น “การเมืองชุมชนแบบธรรมชาติ” (Nature หรือ Community Politics) ก็ได้ โดยสภาพของการเมืองธรรมชาตินั้นเกิดมาตั้งแต่เมื่อมนุษย์รวมตัวกันเป็นชุมชนทางการเมือง โดยในแต่ละชุมชนนั้นก็จะมีความแตกต่างหลากหลายกันออกไป เช่น บางชุมชนผู้ชายเป็นใหญ่ บางชุมชนผู้หญิงเป็นใหญ่ ซึ่งเราอาจจะเรียกสภาพนี้ว่าเป็น “การเมืองในชุมชน” โดยลักษณะของการเมืองในชุมชนนั้น ก็จะมีความแปรผันไปตามโครงสร้างอำนาจทางการเมืองของชุมชนนั้นๆ เอง ว่า เป็นชนเผ่าหรือเป็นกลุ่มภาษาวัฒนธรรมใด มีอุปนิสัยใจคอ มีวัฒนธรรมของการรวมกลุ่ม มีการนับถือญาติ มีการประกอบอาชีพการงาน มีระบบการกระจายความมั่งคั่ง มีโครงสร้างทางชนชั้น มีกลุ่มสถานภาพและมีลักษณะของผู้นำ มีวิถีชีวิต คติความเชื่อ ค่านิยม และสภาพภูมิศาสตร์ทางกายภาพต่างๆ ฯลฯ ในลักษณะใด

ในสังคมขนาดเล็ก เช่น สังคมแบบล่าสัตว์และเก็บหาอาหาร สังคมชนเผ่าหรือสังคมเกษตรกรรม ระบบเครือญาติหรือความเป็นญาติพี่น้องมีอิทธิพลครอบงำระบบการผลิตและการแบ่งปันทรัพยากร การจัดตั้งองค์กรสังคม สมัครพรรคพวกและระบบการเมือง ตลอดจนครอบคุลมความสัมพันธ์ทางสังคมทั้งหมดเอาไว้

ในสังคมชาวนาไทย กลุ่มเครือญาติเป็นพื้นฐานสำคัญของข่ายความสัมพันธ์ทางสังคมภายในชุมชนตลอดมาทุกยุคสมัย นอกเหนือไปจากพ่อแม่พี่น้องและลูกหลานซึ่งเป็นสมาชิกของครอบครัวขยาย กลุ่มเครือญาติของชาวบ้านแต่ละคนจะประกอบไปด้วยบรรดาผู้สืบเชื้อสายจากบรรพบุรุษหรือปู่ย่าตายายของคนนั้นๆ รวมทั้งลุงป้าน้าอา และลูกๆ ของคนเหล่านี้ซึ่งมักถูกเรียกรวมๆ กันว่าเป็น “ญาติ” หรือ “อาว” สมาชิกของกลุ่มเครือญาติที่อาศัยอยู่ในหมู่บ้านเดียวกันและหมู่บ้านใกล้เคียงจะเป็นผู้ที่ชาวบ้านให้ความใกล้ชิดสนิทสนม สนับสนุนและช่วยเหลือเกื้อกูลมากกว่าเพื่อนบ้านหรือชาวบ้านอื่นๆ ที่มิได้เกี่ยวดองด้วยสายสัมพันธ์ทางเครือญาติ

อาจจะกล่าวได้ว่า ในชุมชนชาวนา ความสัมพันธ์ทางเครือญาติได้ครอบคลุมสมาชิกแทบทั้งหมดของชุมชนเอาไว้ หมู่บ้านชาวนามักจะประกอบไปด้วยกลุ่มเครือญาติเพียง 4-5 กลุ่ม โดยแต่ละกลุ่มจะปลูกสร้างบ้านเรือนอยู่ในละแวกเดียวกัน ความสัมพันธ์ทางการแต่งงานระหว่างกลุ่มเครือญาติกลุ่มต่างๆ ทำให้ลูกหลานของกลุ่มเครือญาติเหล่านี้มีความสัมพันธ์ที่แน่นแฟ้นต่อกัน

โดยอาจจะกล่าวได้ว่า การปกครองท้องถิ่น คือ รากฐานในทางประวัติศาสตร์ของสังคม จนสามารถกล่าวได้ว่าในท้องถิ่นดั้งเดิมนั้นมีสิ่งที่เรียกว่า Local Self Government อยู่แล้ว หากอยู่ในรูปแบบที่ไม่เป็นทางการ (Informal) คือ การปกครองในรูปแบบของเครือญาติ วงศ์วาน ตระกูล มีผู้หลักผู้ใหญ่เป็นผู้ดูแล หรือในการปกครองระดับหมู่บ้านหรือชุมชน

ในประเทศยุโรปส่วนใหญ่มักจะมีระบบการปกครองท้องถิ่นเป็นรากฐานในทางประวัติศาสตร์ของสังคมที่ค่อยๆ ปรับเปลี่ยนจนมาเป็นระบบรัฐในยุคปัจจุบัน ในหลายประเทศยังคมมีระบบการปกครองท้องถิ่นที่มีเค้าโครงหรือร่องรอยในทางประวัติศาสตร์ซึ่งอาจไม่ได้มีบทบาทในทางสังคมอีกเลยก็ตาม อาทิเช่น ระบบแพริช ในประเทศอังกฤษ เป็นต้น ดังนั้น จึงอาจจะกล่าวได้ว่า ที่มาของระบบการปกครองท้องถิ่นในประเทศยุโรปจึงมีพื้นฐานในทางประวัติศาสตร์เป็นสำคัญและนับได้ว่าเป็นระบบการปกครองที่เกิดขึ้นก่อนที่จะมีระบบรัฐและการปกครองประเทศ

ทั้งนี้ สภาพของชุมชนที่เกิดขึ้นในยุคดั้งเดิมเหล่านี้เกิดก่อนระบบรัฐและอำนาจอธิปไตยแห่งรัฐ แม้ว่าในที่สุดแล้วชุมชนต่างๆ จะกลายเป็นส่วนหนึ่งของรัฐไปแล้วก็ตาม ชุมชนเหล่านี้ คือ การรวมตัวของสังคมอย่างเป็นธรรมชาติก่อนที่จะได้มีการจัดระบบสังคมในทางการเมืองการปกครองตามอุดมคติในทางการเมือง การจัดระบบเศรษฐกิจและสังคมในยุคสมัยใหม่ที่เปลี่ยนแปลงไป

อย่างไรก็ตาม ข้อเสียของการปกครองตนเองในรูปแบบดังกล่าวนี้ ได้แก่ ไม่มีความยั่งยืน แน่นอน และไม่มีระบบกฎหมายเพื่อรองรับอำนาจของผู้ปกครอง ในยุคใหม่ที่รัฐบาลจัดตั้งและรัฐบาลกลางรับรอง ก็คือ การปกครองตนเองของท้องถิ่นแบบเป็นทางการ (Formal) นั้น องค์กรปกครองตนเองดังกล่าวจะมีลักษณะขององค์กรที่เป็นทางการ มีสถานะเป็นนิติบุคคล ทั้งนี้ มีคุณค่าและความสำคัญ คือ มีความเป็นสถาบัน มีภารกิจหน้าที่ที่ชัดเจน และมีการเลือกตั้งที่ต่อเนื่อง

การกระจายอำนาจเป็นการปกครองที่รัฐและรัฐบาลกลางได้สละอำนาจ หรือมอบอำนาจการตัดสินใจในทางการปกครองและการบริหารของส่วนกลางให้แก่องค์กรอื่นอย่างเป็นทางการ ทั้งนี้ ควรที่จะมีการประกาศหลักและแนวทางการมอบอำนาจนั้นไว้เป็นกฎหมาย หรือโดยนโยบายที่สำคัญของประเทศ และองค์กรที่สามารถรับมอบอำนาจมาจากรัฐบาลกลางนั้นได้ ควรที่จะต้องมีความเป็นอิสระในการตัดสินใจ สามารถมีทรัพย์สิน มีงบประมาณ มีอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจน รวมทั้งมีบุคลากร ตลอดรวมจนถึงผู้บริหารและสภาที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน โดยทำหน้าที่ให้บริการประชาชนภายในอาณาบริเวณหนึ่งๆ ที่มีความชัดเจนแน่นอน องค์กรที่สามารถรับมอบอำนาจ ที่รัฐบาลกลางสละอำนาจมาให้นี้ได้ เราเรียกว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”

การที่รัฐบาลกลางสละอำนาจ หรือมอบอำนาจในทางการปกครองและการบริหารให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ ก็เพราะว่ารัฐบาลกลางเล็งเห็นประโยชน์ว่า ประชาชนนั้นเป็นกำลังสำคัญของการพัฒนาประเทศ ดังนั้น จึงควรที่จะมีการฝึกฝนให้ประชาชนได้มีความคิดและมีการเรียนรู้ที่จะปกครองตนเองในระบอบประชาธิปไตย เช่น ให้ประชาชนได้เลือกสมาชิกสภา ท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่นด้วยตนเอง เป็นต้น

การปกครองท้องถิ่นแบบกระจายอำนาจ นอกจากจะมุ่งประโยชน์ไปที่การพัฒนาศักยภาพของประชาชน และเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มี “ส่วนร่วม” ในการปกครองตนเองแล้ว ยังมีความสำคัญในฐานะที่เป็นวิธีการปกครองและการบริหารประเทศอย่างใหม่ ซึ่งกล่าวโดยหลักการแล้ว จะมีการกระจายภารกิจหน้าที่การงานอย่างง่ายๆ จากรัฐบาลกลางให้องค์กรปกครอง ท้องถิ่นได้กระทำการแทน เช่น การรักษาความสะอาด การดูแลรักษาสิ่งแวดล้อม การจัดการศึกษาชั้นประถม เป็นต้น การกระจายภารกิจหน้าที่ คือ การถ่ายโอนงานอย่างง่ายและมีลักษณะเป็นงานพื้นฐานให้องค์กรปกครองท้องถิ่นได้ทำหน้าที่แทนรัฐบาลกลางนี้ นับว่ามีคุณประโยชน์อย่างยิ่งทั้งต่อประชาชนในท้องถิ่นที่จะได้รับบริการจากรัฐบาลอย่างทั่วถึง และตรงกับความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้จริง นอกจากนี้ ยังจะมีประโยชน์ต่อรัฐบาลกลางอีกด้วย เนื่องด้วย รัฐสมัยใหม่ และรัฐบาลกลางสมัยใหม่นั้น มีภารกิจหน้าที่ใหม่ๆ เพิ่มขึ้นจากรัฐสมัยโบราณเป็นอันมาก เช่น มีการหน้าที่ที่เพิ่มขึ้นใหม่ซึ่งเกี่ยวข้องกับการค้าระหว่างประเทศ ทรัพย์สินทางปัญญา สิทธิบัตรต่างๆ การสำรองและพัฒนาพลังงาน การรักษาสิ่งแวดล้อม การค้นคว้าทางอวกาศ และการวิจัยทางด้านวิทยาศาสตร์สมัยใหม่ ฯลฯ ซึ่งเป็นการหน้าที่ที่รัฐสมัยใหม่ควรทำ และบางเรื่องถูกบังคับให้ทำตามกรอบของการเมืองระหว่างประเทศ ในขณะที่การหน้าที่แบบเดิมๆ ที่รัฐบาลกลางได้ทำมาเป็นเวลานานนั้น ปรากฏว่าองค์กรปกครองท้องถิ่นเป็นผู้ที่มีความเหมาะสมมากที่สุดที่จะได้รับการถ่ายโอนให้กระทำแทนรัฐบาลกลาง และบางเรื่องรัฐบาลกลางก็มักตัดสินใจให้องค์กร เอกชนรับทำงานแทนรัฐบาลกลางไปแล้ว ก็มี เช่น การไปรษณีย์ และการขนส่ง เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่น ไม่ว่าจะมีระดับที่น้อยหรือมากเพียงใดก็ตาม องค์กรปกครองท้องถิ่นภายในรัฐเดี่ยวก็ยังคงอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาลกลางเสมอ เพียงแต่ว่ากลไกของการกำกับดูแลองค์กรปกครองท้องถิ่นเอง จะมีลักษณะที่เปลี่ยนแปลงไปตามระดับความเป็นประชาธิปไตยของรัฐ ตัวอย่างเช่น บางรัฐนิยมใช้คำสั่งทางการปกครองเป็นหลัก และบ้างนิยมใช้กลไกทางศาล กลไกทางรัฐสภา และบ้างใช้การควบคุมทางกฎหมาย และการควบคุมทางการคลังทดแทนการใช้คำสั่งทางการปกครองในการกำหนดว่าท้องถิ่นควรทำ หรือไม่ควรทำอะไร เป็นต้น

เอกสารอ่านเพิ่มเติม

1. นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2546.

2. Barber, Benjamin R. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. Los Angeles: University of California Press, 2003.

3. Blondel, J. Comparative Government: An Introduction. New Jersey: Prentice Hall, 1995.

4. Bogdanor, Vernon. Devolution in the United Kingdom. London: Oxford University Press, 1999.

5. Hague, R and M. Harrop. Comparative Government and Politics: An Introduction. London: Palgrave, 2001.