พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541

บทความนี้อยู่ในระหว่างการดำเนินการตรวจสอบความถูกต้องเรียบร้อยโดยผู้ืทรงคุณวุฒิ

---

ผู้เรียบเรียง นพรัตน์ วงศ์วิทยาพาณิชย์ และ รศ.ดร.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์

---

ที่มา

ด้วยกระแสการเรียกร้องและกดดันทางการเมืองจากประชาชน และกลุ่มพลังต่างๆ ทั่วประเทศเพื่อจะให้มีการปฏิรูปการเมือง จึงส่งผลให้มีการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ และประกาศใช้เมื่อวันที่ 11 ตุลาคม พ.ศ. 2540 ถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปการเมืองที่มีการนำเสนอนวัตกรรมหลายส่วน ทั้งยังมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางอำนาจหลายประการ ซึ่งเมื่อมองโดยภาพรวมแล้วเหมือนจะเห็นว่ามีความเป็นประชาธิปไตยมากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ ที่เคยมีมาก่อนหน้านี้

สาระสำคัญ

ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งและส่งเสริมระบบพรรคการเมืองนั้น รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540) ได้ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงขึ้นหลายประการ ดังนี้

1. การบัญญัติให้การเลือกตั้งเป็นหน้าที่ของบุคคล (มาตรา 68) ไม่ใช่เป็นสิทธิอย่างที่แล้ว ๆ มา

2. มีการกำหนดให้บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการรวมกันจัดตั้งเป็นพรรคการเมือง (มาตรา 47)

3. สภาผู้แทนราษฎร ประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 500 คน สมาชิก 500 คน โดยมีที่มาจาก 2 ส่วนคือ ส่วนที่หนึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขต เขตละ 1 คนจำนวน 400 คนและ ส่วนที่สองมาจากการเลือกตั้งระบบบัญชีรายชื่อ (Party list) 100 คน

4. มีการเปลี่ยนวิธีการนับคะแนนเลือกตั้งจากเดิมที่เคยนับที่หน่วยเลือกตั้ง มาใช้วิธีนำหีบบัตรเลือกตั้งไปเทรวมกัน ณ ที่แห่งใดแห่งหนึ่งเพียงแห่งเดียวในเขตเลือกตั้งนั้นๆ (มาตร 104 วรรคสี่)

5. ผู้มีสิทธิเลือกตั้งต้องมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในเขตเลือกตั้งมาไม่น้อยกว่า 90 วัน (มาตรา 105 [3])

6. มีคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ขึ้นมาทำหน้าที่จัดการเลือกตั้ง

7. กำหนดให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องเป็นสมาชิกพรรคการเมืองที่ส่งสมัครไม่น้อยกว่า 90 วัน (มาตรา 107 [4])

8. ห้ามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีในเวลาเดียวกัน (มาตรา 240)

9. พรรคการเมืองอาจลงมติขับสมาชิกพรรคด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสามในสี่ของที่ประชุมร่วมของคณะกรรมการบริหารของพรรคการเมืองและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่สังกัดพรรคการเมืองนั้น (มาตรา 118 [8])

ดังนั้น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541 จึงได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการจัดตั้งพรรคการเมืองไว้ว่า ผู้มีสัญชาติไทยโดยกำเนิดอายุไม่ต่ำกว่ายี่สิบปีบริบูรณ์และไม่มีลักษณะต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญจำนวนตั้งแต่สิบห้าคนขึ้นไปสามารถรวมกันจัดตั้งพรรคการเมืองได้ (มาตรา 8) และต้องมีสมาชิกห้าพันคนขึ้นไปภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวัน นับแต่วันที่นายทะเบียนรับจดแจ้งการจัดตั้งพรรคการเมือง และกระจายตามภาคและจังหวัดตามที่นายทะเบียนกำหนด และต้องมีสาขาพรรคอย่างน้อยภาคละหนึ่งสาขา

อนึ่ง มีข้อน่าสังเกตบางประการเกี่ยวกับระบบการเลือกตั้งแบบใหม่ ซึ่งเป็นการใช้ผสมกันระหว่าง แบบแบ่งเขตเลือกตั้งเขตละหนึ่งคน (single-member constituency) ซึ่งมีวิธีคิดคะแนนแบบใช้เสียงข้างมากรอบเดียวหรือเสียงข้างมากอย่างง่าย (first-past-the-post-system) และผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งหนึ่งคนมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งได้หนึ่งเสียง (one man one vote) กับแบบรวมเขตในระบบบัญชีรายชื่อพรรค (party list) ซึ่งมีวิธีคิดคะแนนแบบสัดส่วน (proportional representation) และถือเขตประเทศเป็นเขตเลือกตั้งเดียว (nation-list) โดยผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งหนึ่งคนออกเสียงเลือกตั้งได้หนึ่งเสียง

มีทฤษฎีทางรัฐศาสตร์ทฤษฎีหนึ่งที่ได้รับการพิสูจน์ว่ามีความแม่นตรงจากประสบการณ์ของประเทศที่แตกต่างกันหลายประเทศก็คือ ระบบการเลือกตั้งมีผู้แทนได้คนเดียวนั้น โน้มเอียงที่จะเอื้อให้เกิดระบบพรรคการเมืองแบบสองพรรค (two party system) เพราะระบบการเลือกตั้งแบบนี้จะบีบให้นักการเมืองทั้งหลายต้องรวมตัวกันเป็นพรรคการเมือง ที่แข่งขันต่อสู้กันสองพรรค (เจอรัลด์ แอล. เคอร์ติส, 2539 : 16) เช่นที่เป็นอยู่ในอังกฤษ ส่วนระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนนั้นจะเอื้ออำนายให้พัฒนาไปสู่ระบบหลายพรรค (multi- party system) เช่นในประเทศเยอรมันและหลายประเทศในยุโรป รวมทั้งพรรคการเมืองที่มีขนาดเล็กในประเทศญี่ปุ่นที่สนับสนุนการมีผู้แทนตามระบบสัดส่วน

รายละเอียดอื่นที่สำคัญ

นอกจากนี้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง ยังระบุรายละเอียด

1) การจัดองค์กรของพรรคการเมือง

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541 ได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการจัดองค์กรภายของพรรคการเมืองดังต่อไปนี้ - คณะกรรมการบริหารพรรคการเมืองมีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินกิจการของพรรคการเมืองให้เป็นไปตามนโยบาย ข้อบังคับและมติของที่ประชุมใหญ่ของพรรค (มาตรา20) - คณะกรรมการบริหารพรรคประกอบด้วย หัวหน้าพรรคการเมือง รองหัวหน้าพรรคการเมือง เลขาธิการพรรคการเมือง รองเลขาธิการพรรคการเมือง เหรัญญิกพรรคการเมือง โฆษกพรรคการเมืองและคณะกรรมการบริหารอื่นๆ ซึ่งเลือกตั้งจากสมาชิกซึ่งมีอายุไม่ต่ำกว่า 20 ปีบริบูรณ์ (มาตรา12)

2) การรวมและการยุบพรรคการเมือง

เจตนารมณ์ของกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปการเมืองนั้นต้องการส่งเสริมเสถียรภาพของพรรคการเมืองและต้องการให้ระบบการเมืองไทยมีพรรคการเมืองที่เข้มแข็งเพียงน้อยพรรค ดังนั้นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมืองฉบับปี พ.ศ. 2541 จึงวางหลักเกณฑ์เงื่อนไขส่งเสริมให้พรรคการเมืองขนาดเล็กยุบพรรคหรือรวมพรรคเพื่อให้เกิดพรรคการเมืองที่มีขนาดใหญ่ขึ้น

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมืองฉบับปี พ.ศ. 2541 ได้วางหลักเกณฑ์ในการรวมพรรคไว้ดังนี้

2.1 การรวมพรรคการเมือง

2.1.1 การรวมพรรคการเมืองเพื่อจัดตั้งเป็นพรรคการเมืองใหม่ กฎหมายได้วางหลักเกณฑ์ไว้ดังนี้ (มาตรา 70)

(1) ในกรณีที่เป็นการรวมพรรคเพื่อจัดตั้งเป็นพรรคการเมืองใหม่นั้น พรรคที่จะรวมกันจะต้องขอความเห็นชอบจากที่ประชุมใหญ่ของแต่ละพรรค

(2) เมื่อที่ประชุมใหญ่ของแต่ละพรรคเห็นชอบแล้ว ให้หัวหน้าพรรคและกรรมการบริหารพรรคจำนวนพรรคละ 10 คน ประชุมร่วมกันเพื่อกำหนดนโยบายพรรคการเมืองและข้อบังคับพรรคการเมือง

(3) เมื่อได้ดำเนินการดังกล่าวแล้ว ก็ให้มีการจัดประชุมร่วมกันระหว่างสมาชิกของทุกพรรคการเมืองที่จะรวมกัน เพื่อประชุมจัดตั้งพรรคการเมือง การเรียกประชุมจัดตั้งพรรคต้องแจ้งให้สมาชิกของพรรคทราบก่อนวันประชุมไม่น้อยกว่า 7 วัน

(4) เมื่อนายทะเบียนจดแจ้งการตั้งพรรคการเมืองแล้ว นายทะเบียนต้องดำเนินการตามมาตรา 62 วรรค 2 เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้พรรคการเมืองที่รวมเข้ากันเป็นอันยุบไป และให้ ส.ส. ที่สังกัดพรรคการเมืองเดิมเป็น ส.ส. ที่สังกัดพรรคการเมืองใหม่

2.1.2 การรวมพรรคการเมืองเข้าเป็นพรรคเดียวกับอีกพรรคการเมืองที่เป็นหลัก

การรวมพรรคการเมืองเข้าเป็นพรรคเดียวกับอีกพรรคการเมืองที่เป็นหลัก กฎหมายได้กำหนดหลักเกณฑ์ไว้ดังนี้

(1) ในกรณีที่การรวมพรรคการเมืองเป็นการรวมพรรคหนึ่งหรือหลายพรรคการเมือง เข้าเป็นพรรคการเมืองกับอีกพรรคการเมืองที่เป็นหลัก พรรคการเมืองที่จะรวมกัน ต้องขอความเห็นชอบจากที่ประชุมใหญ่ของแต่ละพรรค

(2) เมื่อที่ประชุมใหญ่ของพรรคเห็นชอบให้รวมกันแล้ว หัวหน้าพรรคการเมืองที่จะรวมตัวกันทุกพรรคต้องแจ้งการรวมพรรคต่อนายทะเบียน และให้นายทะเบียนดำเนินการตามมาตรา 62 วรรค 2 คือยื่นร่วมต่อศาลรัฐธรรมนูญภายใน 15 วัน นับแต่วันที่ความปรากฏต่อนายทะเบัยน เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้พรรคการเมืองที่รวมเข้ากับอีกพรรคการเมืองที่เป็นหลักนั้นยุบไป นับแต่วันที่ศาลมีคำสั่ง

2.2 การเลิกและการยุบพรรคการเมือง

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมืองฉบับปี พ.ศ. 2541ได้กำหนดไว้ว่าพรรคการเมืองย่อมเลิกหรือยุบด้วยสาเหตุดังต่อไปนี้ (มาตรา 65)

(1) มีเหตุต้องเลิกตามข้อบังคับพรรคการเมือง

(2) มีจำนวนสมาชิกเหลือไม่ถึง 15 คน

(3) มีการยุบพรรคการเมืองไปรวมกับพรรคการเมืองอื่น

(4) มีคำสั่งศาลรัฐธรรมนูญให้ยุบพรรคการเมือง

(5) ไม่ดำเนินการตามกฎหมาย อาทิเช่น องค์ประกอบของที่ประชุมใหญ่ของพรรคการเมืองไม่ครบ หรือไม่สามารถหาสมาชิกได้อย่างน้อย 5,000 คนภายใน 180 วันนับแต่วันที่นายทะเบียนรับจดแจ้งจัดตั้งพรรคการเมือง

3) ระบบเงินสนับสนุนพรรคการเมือง

ระบบเงินอุดหนุนพรรคการเมืองโดยทั่วไปแบ่งเป็น 2 ระบบคือ ระบบเงินอุดหนุนจากเอกชน (Private Financing) และระบบเงินอุดหนุนจากรัฐ (Public Financing) (สมชาย ภคภาสน์วิวัฒน์ : 270)

3.1 ระบบเงินอุดหนุนจากเอกชน (Private Financing)

หมายถึงการได้มาซึ่งรายรับของพรรคการเมืองจากผู้สนับสนุนทางการเมืองซึ่งอาจเป็นบุคคลธรรมดาหรือองค์กรทางธุรกิจหรือองค์กรอื่นๆ

การบริจาคเงินเพื่อให้พรรคการเมืองนำไปดำเนินการตามนโยบายของพรรคการเมืองนั้นต้องดำเนินไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดไว้ดังนี้

1. if:

{{#if:|

border: 1px solid #AAAAAA; }}" class="cquote"

width="20" valign="top" style="color:#B2B7F2;font-size:{{#switch:

10px=20px

30px=60px

40px=80px

50px=100px

60px=120px

“

ห้ามมิให้พรรคการเมือง หรือสมาชิกผู้ใดรับเงินทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดจากผู้ใด เพื่อสนับสนุนการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักร ราชบัลลังก์ เศรษฐกิจของประเทศ หรือราชการแผ่นดินหรือกระทำอันเป็นการทำลายทรัพยากรของประเทศหรือเป็นการบั่นทอนสุขภาพอนามัยของประชาชน

width="20" valign="bottom" style="color:#B2B7F2;font-size:{{#switch:

10px=20px

30px=60px

40px=80px

50px=100px

60px=120px

”

{{#if:| —{{{4}}}{{#if:|, {{{5}}}}} }} }}

(มาตรา 52)

นอกจากนี้กฎหมายพรรคการเมืองห้ามมิให้พรรคการเมือง หรือสมาชิกผู้ใดรับเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดเพื่อดำเนินกิจการของพรรคการเมืองหรือดำเนินกิจการทางการเมืองจากบุคคลหรือองค์กรดังต่อไปนี้ (มาตรา 53)

(1) บุคคลผู้ไม่มีสัญชาติไทย

(2) นิติบุคคลตามกฎหมายต่างประเทศที่ประกอบธุรกิจหรือกิจการหรือจดทะเบียนสาขาอยู่ในหรือนอกอาณาจักร

(3) นิติบุคคลที่จดทะเบียนในราชอาณาจักร ซึ่งบุคคลผู้ไม่มีสัญชาติไทยมีทุนหรือเป็นผู้ถือหุ้นเกินร้อยละยี่สิบห้า

(4) องค์กรหรือนิติบุคคลที่ได้รับทุนหรือได้รับเงินอุดหนุนจากต่างประเทศซึ่งมีวัตถุประสงค์ดำเนินกิจการเพื่อผลประโยชน์ของบุคคลผู้ไม่มีสัญชาติไทย หรือมีผู้จัดการหรือกรรมการเป็นบุคคลผู้ไม่มีสัญชาติไทย

(5) บุคคล องค์กร หรือนิติบุคคลตามที่ได้รับเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดเพื่อดำเนินกิจการของพรรคการเมืองหรือเพื่อดำเนินกิจการในทางการเมืองจากบุคคลองค์การหรือนิติบุคคลตาม (1) (2) (3) (4)

(6) บุคคล องค์การหรือนิติบุคคลตามที่กำหนดในประกาศของคณะกรรมการการเลือกตั้ง

ทั้งนี้ การห้ามพรรคการเมืองรับเงินสนับสนุนจากบุคคลหรือองค์การดังกล่าวก็เพื่อป้องกันไม่ให้พรรคการเมืองถูกแทรกแซงหรือครอบงำจากบุคคลหรือองค์กรจากต่างชาติ นอกจากนี้เพื่อให้การดำเนินงานของพรรคการเมืองเป็นไปด้วยความโปร่งใสและตรวจสอบได้ กฎหมายจึงได้กำหนดให้หัวหน้าพรรค กรรมการบริหารพรรคและกรรมการสาขาพรรคการเมืองมีหน้าที่ยื่นบัญชีแสดงทรัพย์สินและหนี้สินของตน คู้สมรส และบุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะ (มาตรา 42)

3.2 ระบบเงินอุดหนุนจากรัฐ

เนื่องจากพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมืองฉบับปี พ.ศ. 2541 ระบุว่า รัฐจะต้องสนับสนุนการดำเนินงานของพรรคการเมืองโดยการให้เงินอุดหนุนแก่พรรคการเมืองตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดขึ้น ทั้งนี้ก็เพื่อต้องการให้พรรคการเมืองปลอดจากอิทธิพลครอบงำจากกลุ่มทุนหรือองค์กรที่สนับสนุนอยู่

เจตนารมย์

จะเห็นว่า เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปการเมืองปี พ.ศ. 2540 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541 มีแนวโน้มที่จะส่งเสริมให้เกิดพรรคการเมืองขนาดใหญ่ที่เข้มแข็งขึ้นมาในขณะเดียวกันก็ต้องการลดจำนวนของพรรคขนาดเล็กลง

กล่าวได้ว่าแนวทางในการออกกฎหมายพรรคการเมืองไทยในอดีตมีแนวโน้มที่จะส่งเสริมให้มีพรรคการเมืองขนาดใหญ่และหาทางลดจำนวนของพรรคขนาดเล็กลง โดยอาศัยการกำหนดกฎเกณฑ์เงื่อนไขบางอย่างเอาไว้ เช่น กำหนดจำนวนสมาชิกพรรค จำนวนผู้สมัครรับเลือกตั้งขั้นต่ำที่พรรคต้องส่งเอาไว้ เป็นต้น หากพรรคการเมืองใดไม่สามารถดำเนินการได้ก็ต้องยุบพรรค ดังจะเห็นได้ว่า ในพระราชบัญญัติพรรคการเมือง พ.ศ. 2511 ได้กำหนดว่าพรรคการเมืองต้องถูกยกเลิกถ้ามีจำนวนสมาชิกต่ำกว่า 500 คน ในพระราชบัญญัติพรรคการเมือง พ.ศ. 2517 ได้กำหนดให้เข้มงวดขึ้นโดยการกำหนดให้พรรคต้องมีสมาชิกขั้นต่ำ 1,000 คน การจัดตั้งพรรคก็เป็นไปได้ยากขึ้น หรือในกรณีของพระราชบัญญัติพรรคการเมือง พ.ศ.2524 ก็ยิ่งวางเงื่อนไขไว้เข้มงวดมากขึ้น โดยกำหนดให้พรรคการเมืองต้องส่งสมาชิกลงสมัครรับเลือกตั้งคราวละไม่น้อยกว่าหนึ่งในสี่ของจำนวน ส.ส. ทั้งหมดที่พึงมี พรรคการเมืองต้องขยายสมาชิกให้ได้ไม่น้อยกว่า 5,000 คน การจัดตั้งสาขาพรรคต้องมีจำนวนสมาชิก 100 คนขึ้นไป รวมทั้งพรรคการเมืองจะต้องถูกยุบถ้าไม่มีสมาชิกคนใดได้รับเลือกตั้ง เป็นต้น

ดูเพิ่มเติม

• รายการกฎหมายว่าด้วยพรรคการเมือง