ผลประโยชน์ทับซ้อน (กฤษณ์ วงศ์วิเศษธร)

เรียบเรียงโดยกฤษณ์  วงศ์วิเศษธร

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล

---

'ผลประโยชน์ทับซ้อน('Conflict of interests)

บทนำ

          การดำรงอยู่ของสังคมใดๆย่อมมีการดำเนินกิจกรรมภายในสังคมนั้นตลอดเวลา ในการดำเนินกิจกรรมต่างๆนั้นล้วนเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการดำรงชีวิตของคนในสังคม แต่ในสภาพความเป็นจริง การแย่งชิงผลประโยชน์ส่วนตนกับประโยชน์ส่วนรวมก็เกิดขึ้นได้ในทุกกาลเวลา คล้ายกับว่าเป็นสิ่งที่เกิดมาควบคู่กับการเกิดสังคม จึงจำเป็นต้องสร้างจุดดุลยภาพระหว่างประโยชน์ส่วนตนและประโยชน์ส่วนรวมให้ได้ ซึ่งหากมีแต่ฝ่ายที่เห็นแต่ประโยชน์ส่วนตนมากเกินไป สังคมเองก็มิอาจดำรงอยู่ได้และล่มสลายไปในที่สุด

          ผลประโยชน์ทับซ้อน หรือการขัดกันของผลประโยชน์ (Conflict of interests: COI) เป็นสิ่งสำคัญที่ก่อให้เกิดปัญหาในการบริหารภาครัฐ ทำให้เกิดการประพฤติมิชอบอย่างรุนแรงขึ้น อาจเรียกได้ว่า การทุจริตคอรัปชั่น ที่ส่งผลให้เป็นอุปสรรคในการพัฒนาประเทศ

 

ความหมายและความสำคัญของผลประโยชน์ทับซ้อน

          ผลประโยชน์ส่วนตน (Private interest) เป็นสิ่งที่ตัวบุคคลได้รับ ซึ่งอาจจะไม่ใช่เพียงแค่ตนเอง แต่หมายรวมถึงผู้ที่เกี่ยวข้องด้วย ผลตอบแทนเหล่านั้นเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้คนเรามีพฤติกรรมต่างๆออกมาโดยผลประโยชน์ส่วนตนมีอยู่ 2 รูปแบบ ได้แก่ ที่เกี่ยวข้องกับเงิน (pecuniary) ไม่ว่าจะเป็นในลักษณะรูปแบบเงินทอง ของกำนัน ส่วนลดต่างๆ และที่ไม่เกี่ยวข้องกับเงิน จะเป็นลักษณะของการเกิดขึ้นเกี่ยวข้องกับความสัมพันธ์ของเครือญาติ เช่น เกิดการลำเอียงในการทำงาน เป็นต้น

          ผลประโยชน์สาธารณะ (Public interest) เป็นผลประโยชน์ที่ไม่ได้เกิดขึ้นแค่ตัวปัจเจกบุคคล และเป็นผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นในสังคมส่วนรวม

          จากคำสำคัญทั้งสองคำที่เกล่ามาข้างต้น ทำให้เกิดการนิยามความหมายของคำว่า “ผลประโยชน์ทับซ้อน” ขึ้น มีนักวิชาการได้ให้ความหมายของคำว่า “ผลประโยชน์ทับซ้อน” “การขัดกันของผลประโยชน์” “การขัดกันของประโยชน์ส่วนตนและประโยชน์ส่วนรวม” ไว้มากมาย อาทิเช่น

          Sandra William ให้ความหมายว่า การที่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือข้าราชการได้เปิดโอกาสให้เงินหรือผลประโยชน์ส่วนตนเข้ามามีอิทธิพลต่อหน้าที่ และความรับผิดชอบที่จะต้องมีต่อสาธารณะ

          คู่มือจริยธรรมของสภาผู้แทนราษฎรสหรัฐอเมริกาให้ความหมายหลายนัย แต่ในกฎหมายและระเบียบของรัฐบาลกลาง จำกัดว่า เป็นสถานการณ์ที่การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐขัดกันกับกิจการทางเศรษฐกิจส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ผู้นั้น ซึ่งเป็นการเสี่ยงต่อการทำให้ขาดความเป็นกลางในการใช้วิจารณญาณ เป็นความเสี่ยงที่เกิดขึ้นเมื่อมีสิ่งใดก็ตามที่เป็นการยั่วยวนที่จะทำเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว[1]

          สำนักงาน ก.พ. ได้นิยามความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนและผลประโยชน์ส่วนรวม ไว้ว่า สถานการณ์ หรือการกระทำที่บุคคลไม่ว่าจะเป็นนักการเมือง ข้าราชการ พนักงาน บริษัท หรือผู้บริหารมีประโยชน์ส่วนตัวมากจนมีผลต่อการตัดสินใจ หรือการปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งหน้าที่ที่บุคคลนั้นรับผิดชอบ[2]

          จากความหมายข้างต้น กล่าวโดยรวมว่า ผลประโยชน์ทับซ้อนเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นระหว่าง การขัดกันของประโยชน์ส่วนตนของเจ้าหน้าที่ นักการเมือง หรือพนักงานที่นำมาตัดสินใจในการดำเนินกิจกรรมที่เป็นประโยชน์ส่วนรวม จนทำให้เกิดความไม่เป็นกลาง ไม่มีความสมดุลและไม่ถูกต้องของผลประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นกับส่วนรวมตามวัตถุประสงค์ที่วางไว้เท่าที่ควร ซึ่งปัจจัยต่างๆเหล่านี้จะสามารถนำไปสู่การทุจริตคอรัปชั่นได้อย่างง่ายดาย

 

ประเภทของผลประโยชน์ทับซ้อน[3]

          ผลประโยชน์ทับซ้อนมีด้วยกัน 3 ประเภท ได้แก่

          1.ผลประโยชน์ทับซ้อนที่เกิดขึ้นจริง (actual) คือ มีความทับซ้อนระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนและสาธารณะเกิดขึ้น

          2. ผลประโยชน์ทับซ้อนที่เห็น (perceived & apparent) เป็นผลประโยชน์ทับซ้อนที่คนเห็นว่ามี แต่จริงๆอาจไม่มีก็ได้ถ้าจัดการผลประโยชน์ทับซ้อนประเภทนี้อย่างขาดประสิทธิภาพ ก็อาจนำมาซึ่งผลเสียไม่น้อยกว่าการจัดการผลประโยชน์ทับซ้อนที่เกิดขึ้นจริง ข้อนี้แสดงว่าเจ้าหน้าที่ไม่เพียงแต่จะต้องประพฤติตนอย่างมีจริยธรรมเท่านั้นแต่ต้องทำให้คนอื่นๆรับรู้ และเห็นด้วยว่าไม่ได้รับประโยชน์เช่นนั้นจริง

          3. ผลประโยชน์ทับซ้อนที่เป็นไปได้ (potential) ผลประโยชน์ส่วนตนที่มีในปัจจุบันอาจจะทับซ้อนกับผลประโยชน์สาธารณะได้ในอนาคต

 

ลักษณะพฤติกรรมที่ส่งผลให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อน[4]

          รูปแบบพฤติกรรมที่เข้าข่ายผลประโยชน์ทับซ้อน มีลักษณะต่างๆดังนี้

          1.การได้รับผลประโยชน์  เป็นการได้รับของขวัญหรือผลประโยชน์ที่ส่งผลต่อการปฏิบัติหน้าที่ จึงทำให้การตัดสินใจเอนเอียง เพื่อเอื้อประโยชน์แก่ฝ่ายที่ให้ผลประโยชน์กับตน

          2.การหาประโยชน์ให้ตนเอง (Self-Dealing)  คือการหาผลประโยชน์จากตำแหน่งตัวเอง เช่น การจัดซื้อจัดจ้างอุปกรณ์ต่างๆจากร้านที่ครอบครัวตนเอง

          3.การทำงานหลังเกษียร (Post-Employment) เป็นการใช้อิทธิพลทางด้านความรู้ ความสามารถ และอิทธิพลจากตำแหน่งเดิมในการทำงานของตนเองหรือพวกพ้อง

          4.การทำงานพิเศษ (Outside Employment or Moonlighting) เช่นการใช้เครื่องมือของรัฐในการทำงานพิเศษภายนอกที่ไม่ใช่อำนาจหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายจากหน่วยงาน

          5.การรับรู้ข้อมูลภายใน (Inside Information) คือการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐเข้าไปรับรู้ข้อมูลภายในหน่วยงาน แล้วนำไปเปิดเผย เพื่อรับสิ่งตอบแทนที่เป็นประโยชน์ทั้งในรูปของเงินและสิ่งอื่นๆ

          6.การนำทรัพย์สินของหน่วยงานไปใช้ชั่วคราวในกิจการที่เป็นส่วนตน เช่นการนำรถยนต์มาขับเพื่อให้ประโยชน์ส่วนตน ทำให้ต้องเสียงบประมาณเพื่อซื้อน้ำมันเกินความจำเป็น

          7.การใช้อิทธิพลจากตำแหน่งหน้าที่ไปรับสิ่งตอบแทนจากพื้นที่ที่ตนเองรับผิดชอบ เป็นทำนองเดียวกับเป็นไปเพื่อประโยชน์ด้านการเมือง

 

ผลประโยชน์ทับซ้อนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น'[5]'

          สำหรับความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนและผลประโยชน์ส่วนรวมในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ปัญหาที่สำคัญที่สุดที่ทำให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อนมีด้วยกัน 2 ลักษณะ ดังนี้

          1.การเข้ามาดำเนินธุรกิจและเป็นคู่สัญญากับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นการเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนกันของการที่สภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ดำเนินการด้านธุรกิจ ซึ่งส่วนใหญ่มักเกิดปัญหาในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง เช่น การเป็นผู้รับเหมาก่อสร้างในโครงการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการเกิดในลักษณะนี้มักเกิดขึ้นบ่อยๆ จนคล้ายกับว่าลักษณะนี้เป็นเรื่องปกติของแวดวงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่สมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหาร เป็นเจ้าของหรือมีหุ้นส่วนในบริษัทที่รับเหมาโครงการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บางกรณีมีการดำเนินธุรกิจอยู่ก่อนแล้ว และในหลายกรณีที่เริ่มธุรกิจเมื่อเข้ามาเป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหาร ที่มักเรียกกันว่า “สภาผู้รับเหมา” ซึ่งส่งผลให้มีการขัดแย้งกันระหว่างผลประโยชน์ เริ่มตั้งแต่บทบาทที่ดำรงอยู่คือ สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหาร จะมีบทบาททั้งผู้ว่าจ้างและผู้รับเหมาควบคู่กันไป จึงสามารถนำไปสู่การบริหารงานแบบไม่โปร่งใสและการทุจริตในรูปแบบต่างๆอีกด้วย

          2.การใช้งบประมาณหลวงเพื่อประโยชน์ส่วนตนและการหาเสียง  ในลักษณะนี้จะเป็นการจัดสรรงบประมาณหรือโครงการเข้าไปในพื้นที่ของตนเองและใช้งบประมาณราชการในการทำโครงการ รวมถึงการประกาศให้ชาวบ้านในพื้นที่ของตนเองทราบ เพื่อเป็นการหาเสียงไปด้วย ลักษณะดังกล่าวชาวบ้านมองว่าไม่เหมาะสมแต่ก็ไม่ผิดกฎหมาย อาจจะส่งผลในการตัดสินใจที่เอนเอียงไปฝ่ายของตนเองที่อยู่เหนือประโยชน์สาธารณะ ไม่ว่าจะเป็นผลประโยชน์ส่วนตัว ฐานเสียงทางการเมือง พรรคพวก หรือประโยชน์ในการทำโครงการ เช่นการทำโครงการตัดถนนให้ผ่านไปในพื้นที่ของตนเอง หรือทำตามคำขอของสมาชิกสภาที่เป็นฝ่ายเดียวกับตน กระนั้นแล้วงบประมาณส่วนใหญ่จะลงในพื้นที่ของตนเอง และก่อให้เกิดการจัดสรรงบประมาณในการทำโครงการที่ไม่เท่าเทียมกัน

 

แนวทางการป้องกันปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน'[6]'

          จากลักษณะของพฤติกรรม กรณีศึกษาในเรื่องของผลประโยชน์ทับซ้อนข้างต้น ได้มีการเสนอแนวคิดการป้องกันและบริหารจัดการผลประโยชน์ทับซ้อนที่จะเกิดขึ้นไว้ มักจะมีทั้งการส่งเสริมคุณธรรมจริยธรรมของข้าราชการแต่ปัญหาดังกล่าวมีขอบเขตที่กว้างขวาง จึงจำเป็นต้องมีเครื่องมือในการกำหนดและป้องกันไม่ให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อนกัน เครื่องมือต่างๆ ได้แก่

          1.การกำหนดคุณสมบัติที่พึงประสงค์หรือคุณสมบัติต้องห้าม (Qualification and Disqualification from office) ซึ่งเป็นเครื่องมือพื้นที่ฐานที่ใช้กำหนดลักษณะต่างๆในการทำงานเพื่อป้องกันการเกิดผลประโยชน์ทับซ้อน อาทิ การกำหนดว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐมนตรีต้องไม่ดำรงตำแหน่งทางราชการ ต้องไม่เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในสัมปทานต่างๆของรัฐ

          2.การเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับทรัพย์สิน หนี้สิน และธุรกิจของครอบครัวให้สาธารณะทราบ (Disclosure of Personal Interest) เป็นการเปิดเผยข้อมูลทั้ง ก่อนเข้ามาดำรงตำแหน่ง และ ในขณะที่มีข้อขัดแย้งเกิดขึ้น

          3.การกำหนดข้อพึงปฏิบัติทางจริยธรรม (Code of Conduct) จะมีการสร้างหลักในการทำงานขึ้น ว่าสิ่งไหนควรทำ สิ่งไหนไม่ควรทำ หรือที่เราเรียกกันว่า จรรยาบรรณในการทำงานนั่นเอง

          4.ข้อกำหนดในการทำงานหลังพ้นตำแหน่งในหน้าที่ทางราชการ (Post-office employment restriction) เป็นเครื่องมือในการป้องกันไม่ให้บุคคลที่พ้นจากตำแหน่งทางราชการไปแล้ว นำข้อมูลภายใน (ข้อมูลลับ) ของหน่วยงานไปเผยแพร่

          กล่าวโดยสรุป “ผลประโยชน์ทับซ้อน” หรือ การขัดกันของผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์สาธารณะ เป็นสถานการณ์ที่นำผลตอบแทนที่ตนจะได้รับมาเป็นส่วนหนึ่งในการตัดสินใจในหน้าที่ความรับผิดชอบทางราชการ เกิดการแทรกแซงในการตัดสินใจ มีความเอนเอียงไปในทิศทางตรงกันข้ามกับสิ่งที่สาธารณะควรได้รับ อาจมองได้ว่าผลประโยชน์ทับซ้อนนี้เป็นการทุจริตคอรัปชั่นอย่างหนึ่ง กลายเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นควบคู่กับสังคม จึงมีการสร้างหลักต่างๆขึ้นมาเพื่อใช้กับผู้ดำรงตำแหน่ง เป็นหลักประกันในความปลอดภัยของหน่วยงาน ในด้านข้อมูลและผลประโยชน์ ช่วยป้องกันไม่ให้เกิดภาวะดังกล่าวขึ้น ทั้งนี้การที่จะใช้ได้นั้น จำเป็นต้องมีการบังคับให้เป็นกฎระเบียบที่ถูกต้อง ชัดเจนตามกฎหมาย อย่างไรก็ดี ผู้ดำรงตำแหน่งหรือผู้ที่เกี่ยวข้อง ที่เป็นตัวแทนของสาธารณะควรปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นธรรม แก้ปัญหาที่เกิดขึ้นในสังคมโดยถือประโยชน์ของสาธารณะเป็นสำคัญ และไม่นำผลประโยชน์ของตนเองเข้ามาเป็นปัจจัยหลัก สิ่งเหล่านี้ก็จะสามารถป้องกันผลประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นในการเมืองการบริหารได้

 

บรรณานุกรม      

ธีรภัทร์  เสรีรังสรรค์. นักการเมืองไทย : จริยธรรม ผลประโยชน์ทับซ้อน การคอรัปชั่น สภาพปัญหา สาเหตุ ผลกระทบ แนวทางแก้ไข. ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: สายธาร, 2553.

สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย. “ความขัดแย้งกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวและผลประโยชน์ส่วนรวม: กรณีศึกษาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น.” สำนักงานคณะกรรมการมาตรฐานการ

 บริหารงานบุคคลท้องถิ่น. http://www.local.moi.go.th/ coi.do (สืบค้นเมื่อวันที่ 24 กันยายน 2559).

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. คู่มือการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน. กรุงเทพฯ: บริษัท บี.ซี. เพรส (บุญชิน) จำกัด, 2559.

สำนักงานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจังหวัดขอนแก่น. “'คู่มือการบริหารจัดการผลประโยชน์ทับซ้อนและจริยธรรมของข้าราชการ'.” http://khonkaen.mnre.go.th/download/documentsคู่มือ การบริหารผลประโยชน์ทับซ้อน.pdf(สืบค้นเมื่อวันที่ 24 กันยายน 2559).

 

อ้างอิง

[1]ธีรภัทร์  เสรีรังสรรค์, นักการเมืองไทย : จริยธรรม ผลประโยชน์ทับซ้อน การคอรัปชั่น สภาพปัญหา สาเหตุ ผลกระทบ แนวทางแก้ไข, ครั้งที่ 2, (กรุงเทพฯ: สายธาร, 2553), 108-109.

[2]สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, คู่มือการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน, (กรุงเทพฯ: บริษัท บี.ซี. เพรส (บุญชิน) จำกัด, 2559), 18.

[3]สำนักงานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจังหวัดขอนแก่น, “คู่มือการบริหารจัดการผลประโยชน์ทับซ้อนและจริยธรรมของข้าราชการ,” http://khonkaen.mnre.go.th/download/documents/คู่มือการบริหารผลประโยชน์ทับซ้อน.pdf. (สืบค้นเมื่อวันที่ 24 กันยายน 2559).

[4]อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ '2, 22-24.

[5]สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย, “ความขัดแย้งกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวและผลประโยชน์ส่วนรวม : กรณีศึกษาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น,”สำนักงานคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น, http://www.local.moi.go.th/ coi.do (สืบค้นเมื่อวันที่ 24 กันยายน 2559).

[6]อ้างแล้วเชิงอรรถที่ 1, 113-114