ประชาพิจารณ์ (Public Hearings)

ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ดร.ยุทธพร อิสรชัย

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์ ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ

 

          ประชาพิจารณ์เป็นกระบวนการที่เปิดโอกาสให้แก่บุคคลผู้อาจได้รับผลกระทบจากโครงการหรือการดำเนินการของรัฐได้แสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับโครงการหรือการดำเนินการดังกล่าว โดยอาจพิจารณาว่าประชาพิจารณ์เป็นการประชุมหารืออย่างไม่เป็นทางการระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้รับผิดชอบในการออกคำสั่งหรือดำเนินโครงการและกลุ่มผลประโยชน์ หรือประชาชนธรรมดาผู้มีส่วนได้เสียจากคำสั่งหรือโครงการดังกล่าว โดยถือเป็นเรื่องปกติและเป็นการเหมาะสมที่รัฐจะปรึกษาประชาชนก่อนการดำเนินการที่สำคัญ แต่ในบางครั้งกฎหมายอาจจะกำหนดวิธีการดำเนินการประชาพิจารณ์บางรูปแบบไว้ ประชาพิจารณ์มิใช่การดำเนินคดีที่ประกอบด้วยโจทก์และจำเลย แม้ว่าในกระบวนการประชาพิจารณ์ผู้เข้าร่วมอาจได้รับอนุญาตให้ส่งหนังสือหรือเอกสารแก่ส่วนราชการ กระบวนการจะเป็นไปตามที่ส่วนราชการเห็นสมควร และเมื่อสิ้นสุดกระบวนการเจ้าหน้าที่จะเป็นผู้ตัดสินใจดำเนินการตามดุลพินิจของตน แม้ว่าจะมีบุคคลในกระบวนการประชาพิจารณเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยเป็นจำนวนเท่าใดก็ตาม[1]

จุดประสงค์ของการประชาพิจารณ์

          แนวคิดประชาพิจารณ์ควบคู่ไปด้วยกันกับเรื่องการมีส่วนร่วมที่พุ่งเป้าไปที่การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ การกระทำของรัฐให้มีความโปร่งใส อยู่บนฐานข้อมูลอย่างรอบด้านและไม่กระทำโดยอำเภอใจ[2] จุดประสงค์ในการประชาพิจารณ์ มีดังนี้[3]

          1.1 เพื่อรวบรวมข้อมูลที่ได้จากประชาชนหรือเกี่ยวกับประชาชน รัฐใช้การประชาพิจารณ์ เพื่อการฟังทัศนคติของประชาชนเกี่ยวกับประเด็นและเป้าหมายต่าง ๆ เพื่อให้เกิดการเลือกนโยบาย และการปฏิบัติตามนโยบาย

          1.2 เพื่อให้ข้อมูลแก่ประชาชน การประชาพิจารณ์มีจุดมุ่งหมายเพื่อการประกาศให้กับสาธารณชนรับรู้เกี่ยวกับโครงการที่ดำเนินการ การพิจารณาข้อมูลจากการทำประชาพิจารณ์มิได้ขจัดข้อเสนอแนะของประชาชน แต่สิ่งที่ประชาชนเสนอแนะก็มิใช่ความมุ่งหมายที่สำคัญที่สุด

          1.3 เพื่อการพัฒนาการตัดสินใจหรือโครงการต่าง ๆ ให้สอดคล้องกับผลประโยชน์ของประชาชนโดยรวมให้มากที่สุด รัฐพยายามที่จะพัฒนาการตัดสินใจหรือพัฒนาโครงการต่าง ๆ เพื่อสาธารณชน โดยจะรวบรวมความคิดที่ได้จากประชาชน ซึ่งอาศัยการทำประชาพิจารณ์โดยเฉพาะอย่างยิ่งโครงการที่ประชาชนมีความเห็นแตกต่างกัน และโครงการที่ไม่พึงประสงค์ของประชาชน

          1.4 เพื่อให้ประชาชนสนับสนุนต่อโครงการของรัฐ การบริการและการตัดสินใจต่าง ๆ ที่รัฐจัดทำขึ้นผ่านการประชาพิจารณ์

          1.5 เพื่อชะลอหรือหลีกเลี่ยงอุปสรรคที่เกิดขึ้นจากการตัดสินใจ บางครั้งการประชาพิจารณ์ ถูกนำมาใช้เพื่อชะลอหรือหลีกเลี่ยงการตัดสินใจที่ไม่เป็นที่พอใจของประชาชนอันจะนำไปสู่ความขัดแย้ง

หลักการของประชาพิจารณ์[4]

          กระบวนการที่จะได้ชื่อว่าเป็นการประชาพิจารณ์นั้น จะต้องมีลักษณะสำคัญ 2 ส่วนประกอบกัน คือ ส่วนที่เป็นองค์ประกอบภายนอกกับองค์ประกอบภายใน กล่าวคือ

          2.1 องค์ประกอบภายนอก คือลักษณะที่แสดงว่ามีการ “รับฟัง” เกิดขึ้นเท่านั้น ได้แก่

               2.1.1 การรับฟังนั้นก็คือการรับฟังเพื่อไปประกอบการตัดสินใจในปัญหาใดปัญหาหนึ่ง การประชาพิจารณ์จึงต้องเกิดขึ้นก่อนการตัดสินใจของผู้มีอำนาจ หากได้เกิดการตัดสินใจไปก่อนหน้านั้นแล้ว กระบวนการนั้นก็หาใช่การรับฟังไม่ จะมีค่าเป็นเพียง “การประชาสัมพันธ์” คือชี้แจงทำความเข้าใจเป็นหลัก ตัวผู้สนใจเข้าร่วมจะมีฐานะเป็น เพียงผู้ถูกกระทำเป็นเป้าหมายที่ต้องทำให้เข้าใจ ทำให้เชื่อถือและยอมรับการตัดสินใจนั้น แม้อาจจะเปิดโอกาสให้ชักถามแสดงความคิดเห็นได้กว้างขวางสักเพียงใดก็ไม่มีความหมาย เนื่องจากการตัดสินใจได้เกิดขึ้นแล้ว

               2.1.2 นอกจากจะต้องแยกการรับฟังออกจากการประชาสัมพันธ์ให้ได้แล้ว ก็ต้องแยกการรับฟังออกจาก “การลงประชามติ” อีกด้วย เพราะการรับฟังนั้นไม่ใช่การขอประชามติ แต่เป็นการเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจเท่านั้น ข้อสรุปหรือความเห็นใด ๆ ที่ได้มาจะมีค่าเป็นเพียงข้อเสนอให้พิจารณาทั้งสิ้น ผู้มีอำนาจวินิจฉัย ยังคงมีอิสระ มีอำนาจเต็มอยู่เช่นเดิมจะเห็นแตกต่างไปอย่างไรก็ได้

          2.2 องค์ประกอบภายใน กระบวนการ “รับฟัง” ทั้งหลายที่เกิดขึ้นก่อนการตัดสินใจของทางการ และยังผลเป็นข้อสรุปความเห็นต่อผู้มีอำนาจนั้น ก็อาจจะเป็นการรับฟังที่ไม่มีความหมายไม่มีคุณค่าใด ๆ เลยก็ได้ แล้วแต่ว่าจะมีองค์ประกอบภายใน มีความคิดความเชื่อใดแฝงอยู่ในการรับฟังนั้นหรือไม่ การรับฟังที่จะถือว่าเป็นการประชาพิจารณ์ได้นั้นจะต้องมีลักษณะจากความคิดความเชื่อในทางกฎหมายประกอบอยู่ด้วย กล่าวคือ

               2.2.1 การรับฟังนั้นต้องมีลักษณะเป็นการไต่สวนทวนความ เป็นไปโดยเที่ยงตรง เปิดเผยและยุติธรรม 

               “เที่ยงตรง” ความเที่ยงตรงนั้นก็หมายถึง กรรมการรับฟังที่จะต้องเป็นอิสระ ไม่อยู่ใต้อำนาจที่จะถูกสั่งการให้ทำเช่นนั้นเช่นนี้ได้โดยฝ่ายใดที่เกี่ยวข้อง นอกจากนี้จะต้องเป็นกลางคือ ไม่มีส่วนได้เสียใดในปัญหาที่ไต่สวนนั้นมาก่อน

               “เปิดเผย” การรับรู้ของสาธารณชนคนทั่วไป ในข้อโต้แย้งและความคิดความเห็นที่หลากหลายอันเกิดขึ้นในการไต่สวนนั้นถือเป็นหลักประกันที่จะทำให้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องต้องใช้เหตุผลใช้ความจริงมาสนับสนุนการตัดสินใจของตน ทั้งในฝ่ายองค์กร เจ้าหน้าที่ผู้เสนอโครงการ ฝ่ายผู้เสียหายที่เข้าท้วงติงโต้แย้ง กรรมการไต่สวนผู้ดำเนิน การไต่สวนและให้ความเห็น และผู้มีอำนาจตัดสินใจในที่สุด

               “ยุติธรรม” ในส่วนนี้จะเน้นไปในทาง “สิทธิ” ที่จะต่อสู้คดีของผู้เสียหาย เมื่อจะต้องเสียหายเพื่อโครงการที่อ้างว่าเป็น “สาธารณะประโยชน์” แล้วเขาก็ควรได้มีโอกาสรับรู้เข้าถึงเหตุผลและหลักฐานของทางการโดยเต็มที่ มีโอกาสที่จะชักถามพยาน ผู้เชี่ยวชาญ นำพยานของตน ความคิดเห็นของตนเข้าสู่กระบวนการไต่สวน กระบวนการเองก็ต้องมีสำนวนพิจารณาเป็นหลักฐาน การตัดสินใจของกรรมการและผู้มีอำนาจ ต้องอยู่ในประเด็นที่ไต่สวน ต้องวินิจฉัยข้อเท็จจริงจากพยานหลักฐานในสำนวน ต้องให้เหตุผลที่เห็นได้ชัดแจ้งว่า เป็นเหตุผลที่ได้มาจากกระแสพยานหลักฐาน ความคิด เห็นอันปรากฏในการไต่สวนได้อย่างไร เข้าลักษณะเป็นการชี้ขาดตัดสินใจตามพยานหลักฐานและเหตุผลไปในที่สุด

               2.2.2 การรับฟังต้องมีฐานะเป็น “สิทธิ” ของผู้เสียหาย ที่สามารถบังคับตามสิทธิได้โดยกระบวนการยุติธรรม องค์ประกอบในข้อนี้มีความสำคัญและส่งผลกระทบกว้างไกลมาก หมายความว่าหากไม่มีการประชาพิจารณ์เกิดขึ้นเช่นที่กำหนดก็ดี หรือการไต่สวนเป็นไปโดยไม่ถูกต้องผิดไปจากหลักความเที่ยงตรง เปิดเผยและยุติธรรมเช่นที่ลำดับมาก็ดี ผู้เสียหายย่อมมีสิทธิที่จะนำคดีขึ้นฟ้องร้องต่อศาลในคดีปกครอง เพื่อวินิจฉัยถึงความผิดพลาดนั้นได้หากยังไม่มีการรับรองให้สิทธิอันบังคับได้ เช่นนี้ กระบวนการประชาพิจารณ์ก็จะมีค่าเป็นเพียงระเบียบปฏิบัติราชการที่ใช้เป็นฐาน ร้องเรียนเรียกร้องได้ก็แต่ภายในฝ่ายบริหาร หรือหยิบยกขึ้นตำหนิติเตียนในทางการเมืองเท่านั้นเอง จนในระยะหนึ่งต่อมาก็จะหมดความหมาย หมดความน่าเชื่อถือที่จะทำหน้าที่เป็นกลไกยุติความขัดแย้งของสังคมไปในที่สุด

          ทั้งหมดนี้เป็นสาระสำคัญของกระบวนการประชาพิจารณ์ ที่แสดงให้เห็นถึงความหมายในทางเทคนิคอยู่โดยเฉพาะเจาะจงว่าแตกต่างจากการรับฟังตามความหมายทั่วไปอย่างไร และทำหน้าที่เป็นมาตรการยุติข้อขัดแย้งให้เกิดกระบวนการตัดสินใจที่น่าเชื่อถือได้ในลักษณะเช่นใด

การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548[5]

          3.1 ช่วงเวลาในการจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ที่เกิดจากหน่วยงานของรัฐหรือราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น หน่วยงานอื่นใดของรัฐ และรัฐวิสาหกิจ ที่เป็นผู้รับผิดชอบโครงการที่มีลักษณะเป็นผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียเกี่ยวกับชุมชนท้องถิ่น อาจจะจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนได้ ซึ่งจะจัดหรือไม่จัดก็ได้ขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของหน่วยราชการที่รับผิดชอบ แต่ในกรณีที่โครงการของรัฐมีลักษณะที่มีผลกระทบอย่างรุนแรงต่อประชาชนเป็นส่วนรวม หน่วยงานของรัฐต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นการบังคับ (ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ข้อ 5) และเกิดจากผู้มีส่วนได้เสีย ผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือความเสียหายโดยตรงจากการดำเนินงานตามโครงการของรัฐ ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐไม่ได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนเริ่มดำเนินการโครงการของรัฐ ผู้มีส่วนได้เสียอาจร้องขอต่อรัฐมนตรีสำหรับราชการส่วนกลาง ร้องต่อผู้ว่าราชการจังหวัดสำหรับราชการส่วนภูมิภาคหรือราชการ
ส่วนท้องถิ่นหรือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครสำหรับราชการของกรุงเทพมหานคร ให้สั่งหน่วยงานของรัฐให้รับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนได้ (ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ข้อ 6)

          3.2 รูปแบบของการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ระเบียบสำนักนายกฯ พ.ศ. 2548 มีการวางแนวทางปฏิบัติสำหรับการให้ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินการโครงการของรัฐที่มีผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียเกี่ยวกับชุมชนท้องถิ่น ไว้ด้วยกัน 2 แนวทางคือ

               3.2.1 การมีส่วนร่วมในการรับรู้ข้อมูลข่าวสาร หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบโครงการที่มีผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อ คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียเกี่ยวกับชุมชนท้องถิ่นจะต้องมีหน้าที่และเป็นผู้รับผิดชอบในการเผยแพร่ข้อมูลที่เกี่ยวกับโครงการให้แก่ประชาชนทราบ โดยข้อมูลที่เกี่ยวกับโครงการของรัฐที่หน่วยงานของรัฐต้องเผยแพร่แก่ประชาชนอย่างน้อยต้องประกอบด้วยข้อมูลต่าง ๆ (ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ข้อ 7) โดยการเผยแพร่ข้อมูลดังกล่าวแก่ประชาชน หน่วยงานของรัฐจะต้องประกาศข้อมูลในระบบเครือข่ายสารสนเทศที่สำนักปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีจัดให้มีขึ้น ซึ่งเป็นข้อจำกัดต่อประชาชนที่เข้าไม่ถึงข้อมูล

               3.2.2 การมีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นของประชาชน สามารถแบ่งได้เป็น 2 กรณี คือ 1) หากเป็นโครงการที่มีผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียเกี่ยวกับชุมชนท้องถิ่น หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบโครงการอาจจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นก็ได้ และ 2) หากโครงการของรัฐมีผลกระทบอย่างรุนแรงต่อประชาชนเป็นส่วนรวม หน่วยงานของรัฐที่เป็นผู้รับผิดชอบโครงการต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนด้วยวิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีก่อนเริ่มโครงการ โดยวัตถุประสงค์ในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนนี้ หน่วยงานของรัฐต้องมุ่งให้ประชาชนมีความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับโครงการของรัฐ และรวบรวมความคิดเห็นของประชาชนที่มีต่อโครงการนั้น รวมตลอดทั้งความเดือดร้อนหรือความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นต่อประชาชนด้วย (ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.2548 ข้อ 8) โดยรูปแบบการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นลักษณะของการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐเป็นสำคัญ

อ้างอิง

[1] เสรี นนทสูติ, 2541. “บทบาทของการประชาพิจารณ์ในทางกฎหมายและการบริหารราชการ.”, แปล สรุปการบรรยายของ Prof. Harold M. Bruff (Rothschild Research Professor of Law, George Washington University, National Law Center, Washington D.C., U.S.A.) วารสารกฎหมายปกครอง 17 (2) (ส.ค.), หน้า 119 - 120. อ้างถึงใน ทัฬห์ คุณวัฒน์, 2543. “กระบวนการจัดทำประชาพิจารณ์ของรัฐไทย ศึกษากรณี โครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าบ่อนอก จังหวัดประจวบคีรีขันธ์.” ภาคนิพนธ์หลักสูตรรัฐศาสตรมหาบัณฑิตคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. หน้า 15.

[2] ชลัท ประเทืองรัตนา, 2542. “การเมืองของการประชาพิจารณ์: กรณีการแก้ไขความขัดแย้งโครงการกำจัดกากอุตสาหกรรม ต.ตาสิทธิ์ อ.ปลวกแดง จ.ระยอง.” วิทยานิพนธ์ปริญญารัฐศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาการปกครอง ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. หน้า 28.

[3] ชัชนันท์ ลีระเติมพงษ์, 2540. “ประชาพิจารณ์กับการตัดสินใจของรัฐ: ศึกษาเฉพาะกรณีชุมชนบ้านครัว.” วิทยานิพนธ์ปริญญารัฐศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาการปกครอง ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. หน้า 25. อ้างถึงใน ชลัท ประเทืองรัตนา, อ้างแล้ว, หน้า 29-30.

[4] แก้วสรร อติโพธิ, 2543. ประชาพิจารณ์: มาตรการยุติข้อขัดแย้งในการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม. กรุงเทพฯ. วิญญูชน. หน้า 24 - 27. อ้างถึงใน ทัฬห์ คุณวัฒน์, อ้างแล้ว, หน้า 18-21.

[5] อรุณ ขยันหา, 2563. “หลักเกณฑ์และข้อจำกัดในการจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในสังคมไทย.” วารสารวิชาการมหาวิทยาลัยกรุงเทพธนบุรี, 9(2), 171-173.