การสื่อสารมวลชน: เสรีภาพของหนังสือพิมพ์

ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ม.ร.ว. พฤทธิสาณ ชุมพล

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รองศาสตราจารย์ ดร.สนธิ เตชานันท์

---

การสื่อสารมวลชนในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวหมายถึงหนังสือพิมพ์และวารสารเป็นหลัก แต่มีวิทยุกระจายเสียงในระยะเริ่มแรกด้วยโดยการวิเคราะห์ในที่นี้มุ่งความสนใจไปที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวในบริบทแวดล้อมเท่าที่จำเป็นจริงๆ

หนังสือพิมพ์

ก่อนรัชกาลที่ ๗

หนังสือพิมพ์มีประวัติความเป็นมาในประเทศไทยตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ ๓ และรัชกาลที่ ๔ โดยมีชาวต่างประเทศเป็นผู้บุกเบิก โดยพระมหากษัตริย์ทั้งสองพระองค์พระราชทานความสนับสนุน แต่ก็ยังไม่ใช่หนังสือพิมพ์เพื่อมวลชน เพราะยังจำกัดอยู่ในหมู่ชนชั้นสูงและชาวต่างประเทศ

ครั้นในสมัยรัชกาลที่ ๕ คนไทยจึงได้มีบทบาทในการหนังสือพิมพ์ขยายวงกว้างขึ้นเรื่อยๆ จากเจ้านายซึ่งทรงสำเร็จการศึกษามาจากยุโรปจนถึงสามัญชนผู้แสวงหาความรู้ เช่น ก.ศ.ร.กุหลาบ และเทียนวรรณ จากนั้นหนังสือพิมพ์ได้มีบทบาทเป็นเครื่องมือในการเรียกร้องเสรีภาพตลอดจนการให้ความรู้แก่ประชาชนทั้งในด้านสาระบันเทิงทั่วๆ ไป และในด้านนโยบายของรัฐบาล ในปลายรัชสมัยนี้ มีหนังสือพิมพ์รายวันออกจำหน่ายทั้งหมด ๑๗ ฉบับ วารสาร ๔๗ ฉบับ

สมัยรัชกาลที่ ๖ เป็นยุคของความตื่นตัว การทำหนังสือพิมพ์เป็นอาชีพที่มีคนสนใจมากขึ้น และมีผู้อ่านจำนวนมากขึ้น และไม่จำกัดอยู่แต่ในแวดวงของคนชั้นสูงอีกต่อไป มีวารสารออกใหม่ ๑๒๗ ฉบับ หนังสือพิมพ์รายวันออกใหม่ ๒๔ ฉบับ แต่มีระยะเวลาการดำเนินการอยู่ได้ต่างๆ กันไปตามกำลังทรัพย์และสภาพการบังคับใช้กฎหมาย (พรทิพย์ ๒๔๔๓: ๕-๑๘) มีหนังสือพิมพ์บางฉบับเป็นสื่อในการเรียกร้องการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และการวิพากษ์วิจารณ์นโยบายและการดำเนินงานของรัฐบาล ยังผลให้เริ่มมีการเปลี่ยนแปลงทัศนคติที่ราษฎรมีต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ ก่อให้เกิดความกังวลต่อรัฐบาล ดังนั้น หลังกบฏ ร.ศ. ๑๓๐ (พ.ศ. ๒๔๕๕) รัฐบาลได้ใช้วิธีการต่างๆเป็นการสนองตอบ ทั้งโดยการที่พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงเข้ามาทรงโต้ตอบเชิงท้วงติงในหนังสือพิมพ์ในพระนามแฝง การซื้อและให้การอุดหนุนหนังสือพิมพ์ฉบับต่างๆ (ต่อเนื่องมาจากรัชกาลที่ ๕) การบังคับใช้กฎหมายต่างๆ ที่มีอยู่และการออกพระราชบัญญัติสมุด เอกสาร และหนังสือพิมพ์ พ.ศ. ๒๔๖๕ ในสิบปีให้หลัง มีสาระสำคัญให้รัฐบาลมีอำนาจหยุดสิ่งพิมพ์โดยทางอ้อม ด้วยการเข้าไปควบคุมโรงพิมพ์ และการกำหนดลักษณะบทประพันธ์ที่ “เป็นเสี้ยนหนามแผ่นดิน” อันนำไปสู่การฟ้องร้องดำเนินคดีได้ ซึ่งได้มีการบังคับใช้เป็นบางกรณี แต่หลักทั่วไปคือให้หนังสือพิมพ์มีเสรีภาพ ไม่ต้องขออนุญาต แต่ให้แจ้งต่อทางราชการเมื่อจะออกหนังสือพิมพ์ แต่หนังสือพิมพ์มีวิธีการหลีกเลี่ยงกฎหมายโดยให้ชาวต่างชาติที่ถือสิทธิสภาพนอกอาณาเขตและจึงไม่ต้องขึ้นศาลไทยมาเป็นเจ้าของและบรรณาธิการบังหน้าผู้กระทำการที่เป็นชาวไทย เป็นต้น นี่เป็นบริบททางประวัติศาสตร์ของการหนังสือพิมพ์ในประเทศก่อนที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจะเสด็จขึ้นครองราชย์สมบัติ ในปลาย พ.ศ. ๒๔๖๘

สมัยรัชกาลที่๗

ไม่นานหลังจากที่เสด็จขึ้นครองราชย์ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชบันทึกไปพระราชทานพระยากัลยาณไมตรี (ฟรานซิส บี. แซร์) อดีตที่ปรึกษาการต่างประเทศความตอนหนึ่งแสดงถึงการที่ทรงยอมรับว่าการเกิดขึ้นของหนังสือพิมพ์อิสระเสรี (The Free Press) ได้มีอิทธิพลต่อความคิดเห็นสาธารณะในลักษณะที่ชี้ชัดว่าการปกครองแบบอัตตาธิปไตยใกล้จะสิ้นสุดแล้ว จึงต้องพระราชประสงค์จะทรงหาทางป้องกันมิให้เกิดมีพระมหากษัตริย์ผู้ไม่ทรงสุขุมรอบคอบขึ้น พระราชวงศ์จักรีจะได้ดำรงอยู่ต่อไป (ในสนธิ ๒๕๔๕: ๑๗๐) แนวทางนั้นไม่ใช่โดยการรักษาไว้ซึ่งระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์แต่โดยการปรับเปลี่ยนสู่ระบบพระมหากษัตริย์ในระบอบรัฐธรรมนูญ

ก่อนหน้านั้น พระองค์ได้ทรงมีพระราชหัตถเลขาเกี่ยวกับหนังสือพิมพ์โดยตรง พระราชทานเจ้าพระยายมราช (ปั้น สุขุม) เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยในขณะนั้นว่า

“ด้วยได้สังเกตเห็นหนังสือพิมพ์ภาษาไทยที่ออกอยู่ทุกวันนี้เลวกว่าที่ควรจะเป็นได้ อย่างน่าเสียใจทีเดียว ดูมุ่งจะกล่าวคำเสียดสีใส่ร้ายบุคคลยิ่งกว่าอื่น อันหนังสือพิมพ์เป็นหลักสำคัญของบ้านเมืองสมัยปัจจุบัน...หนังสือพิมพ์เป็นเครื่องมือให้เห็นฐานะแห่งน้ำใจของชาติได้อันหนึ่ง เมื่อมาคิดดูถึงทางดำเนินของหนังสือพิมพ์ในเมืองเราที่ออกแบบเป็นภาษาไทยพวกหนึ่งแล้ว ย่อมเป็นที่น่าสลดใจ ลอายใจเป็นอันมาก เพราะส่วนมากส่งให้เห็นภูมิความคิดอันต่ำระคนไป ด้วยผรุสวาจาอย่างรุนแรง ดังเช่น ลำตัดด่าบุคคล ที่ได้เห็นมีอยู่เนือง.....ตามที่ควร เมื่อพวกหนังสือพิมพ์เห็นว่าหลักการอันใดมิชอบด้วยทางนิยมทั่วๆ ไปหรือส่วนมาก หรือแม้แต่เพียงหนังสือพิมพ์ฉบับหนึ่งไม่ชอบเท่านั้น ก็อาจแสดงความคิดเห็นและติเตียนได้โดยสุภาพตามทางการ มิใช่ตั้งหน้าแต่จะแสดงฝีปากเสียดสีบุคคลเท่านั้น”

ในการนั้น ได้โปรดเกล้าฯ ให้เจ้าพระยายมราชดำเนินการให้มีการตักเตือนและต่อมาเจ้าพระยายมราชได้กราบบังคมทูลเสนอว่าควรแก้ไขพระราชบัญญัติสมุด เอกสาร และหนังสือพิมพ์ พ.ศ. ๒๔๖๕ ให้มีการขออนุญาตออกหนังสือพิมพ์ ไม่ใช่แต่เพียงแจ้งเจ้าพนักงานดังที่เป็นอยู่ในขณะนั้น แต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ต้องพระราชประสงค์จะทรงทราบผลของการตักเตือนเสียก่อนเพราะ “เราไม่อยากปิดหนังสือพิมพ์ แต่อยากให้เป็นประโยชน์จริงๆ”

พรทิพย์ ดีสมโชค นักวิชาการนิเทศศาสตร์ ได้วิเคราะห์ไว้ว่า พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวต้องพระราชประสงค์ให้หนังสือพิมพ์ “มีทั้งเสรีภาพและความรับผิดชอบทางธรรมจรรยาควบคู่กันไป”

แนวพระราชดำริเช่นนี้จึงเป็นที่มาของพระราชบัญญัติสมุด เอกสาร และหนังสือพิมพ์ พ.ศ. ๒๔๗๐ ออกเมื่อวันที่ ๒ กันยายน ซึ่งเป็นระยะเวลาไล่เลี่ยกันกับพระราชบัญญัติองคมนตรีสภา พ.ศ. ๒๔๗๐ ที่เป็นการตั้งองค์กรทดลองการประชุมแบบรัฐสภา ในสภาวการณ์ซึ่งรัฐบาลมีความกังวลมากขึ้นเรื่องปัญหาความชอบธรรมของการคงมีการปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ขยายความถึงบริบทแวดล้อมการออกพระราชบัญญัติได้ว่า ในช่วงต้นๆ ปี พ.ศ. ๒๔๗๐ มีหนังสือพิมพ์บางฉบับแสดงความสงสัยว่ารัฐบาลจะเดินหน้าเรื่องการปฏิรูปอย่างจริงใจหรือได้จริงหรือไม่ และตีพิมพ์ลำตัดและการ์ตูนที่มีเนื้อหาล้อเลียนเสนาบดีทั้งที่เป็นเจ้านายและขุนนาง อีกทั้งกล่าวหาว่ากำลังมีการทุจริตเกิดขึ้น โดยไม่มีการแสดงหลักฐาน ดังนั้น แม้ว่าพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจะทรงเห็นว่าการติเพื่อก่อเป็นสิ่งที่ดี แต่ก็ไม่ต้องพระประสงค์ให้มีการวิพากษ์วิจารณ์อย่างไม่รับผิดชอบ ปราศจากข้อเท็จจริงสนับสนุน หรือเหตุผล ซึ่งย่อมเห็นการบั่นทอนกำลังใจของผู้ที่กำลังปฏิบัติราชการอย่างแข็งขัน (ฉัตรบงกช ๒๕๕๖: ๔๔๖-๔๔๙)

สาระสำคัญของพระราชบัญญัติก็จึงมีสาระสำคัญว่า ๑. ให้เจ้าของโรงพิมพ์ เจ้าของหนังสือพิมพ์และบรรณาธิการต้องยื่นขออนุญาต โดยทางราชการอาจไม่อนุญาตหรือถอนใบอนุญาตเพียงชั่วคราวหรือตลอดไปได้ ด้วยเหตุเกี่ยวกับความสงบราบคาบและศีลธรรมอันดีของประชาชน แต่เมื่อจะถอนใบอนุญาต ให้ตักเตือนก่อน ๒. มีการกำหนดคุณสมบัติของบุคคลดังกล่าวนั้นๆ โดยมิให้เป็นข้าราชการประจำหากหนังสือพิมพ์นั้นมีวัตถุประสงค์ในทางการเมือง และบรรณาธิการต้องสอบได้ประโยคมัธยม ๖ หรือมีความรู้รอบตัวเพียงพอ และ ๓. ให้มีการร้องอุทธรณ์ต่อเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยได้เป็นการอุทธรณ์ทางธุรการแทนทางศาล

พรทิพย์ ดีสมโชค วิเคราะห์ไว้ว่า พระราชบัญญัติฉบับนี้ “มุ่งให้เกิดการคัดสรรบุคคลที่มีคุณภาพเข้าสู่วิชาชีพหนังสือพิมพ์เป็นสำคัญ...ยังให้เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของนักหนังสือพิมพ์...รวมทั้งมีความเป็นอิสระในการบริหารดำเนินการธุรกิจหนังสือพิมพ์...(เท่ากับ) ทรงวางรากฐานในการกำกับดูแลตนเองภายใต้จิตสำนึกความรับผิดชอบแห่งจรรยาวิชาชีพ รัฐบาลไม่เข้าไปตรวจข่าว หรือเซนเซอร์ข่าวก่อนตีพิมพ์...”

การเปลี่ยนแปลงนโยบายอีกประการหนึ่ง คือการยกเลิกการให้เงินอุดหนุนหนังสือพิมพ์และไม่เพิ่มการเป็นเจ้าของหนังสือพิมพ์ซึ่งพรทิพย์นำเสนอว่าเป็นนโยบาย “รัฐไม่แทรกแซงสื่อ” การให้เงินอุดหนุนหนังสือพิมพ์นี้มีมาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ ๕ ซึ่งถือได้ว่าเป็นการควบคุมหนังสือพิมพ์โดยทางอ้อม เนื่องด้วยเกรงว่าหนังสือพิมพ์จะตีพิมพ์เนื้อหาที่กระทบกระเทือนต่อความสัมพันธ์กับชาติมหาอำนาจที่ยังมีสิทธิสภาพนอกอาณาเขตอยู่ แต่เมื่อได้มีการยกเลิกสิทธิสภาพนอกอาณาเขตในต้นรัชกาลที่ ๗ แล้วเหตุผลความจำเป็นนั้นจึงหมดไป อีกทั้งรัฐบาลมีความมั่นใจว่าพระราชบัญญัติฯ ที่ออกมาใหม่นี้จะควบคุมหนังสือพิมพ์ได้เพียงพอ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ จึงมีพระราชดำริว่า “จะไม่ให้เงิน subsidy หนังสือพิมพ์อีก” สิ่งที่ดำเนินการในระยะแรก คือการรับซื้อแทนการให้เงินอุดหนุนแค่เฉพาะฉบับที่เคยได้รับเงินอุดหนุนและมีความเห็นใจรัฐบาล การรับซื้อนี้ได้ลดลงเรื่อยๆ จนใน พ.ศ. ๒๔๗๔ ได้ยกเลิกโดยสิ้นเชิง ปรากฏว่ามีบางฉบับซึ่งประสบภาวะขาดทุนล่อให้รัฐบาลซื้อกิจการหรือให้เงินอุดหนุนอีก แต่รัฐบาลก็นิ่งเฉยเสีย

ควบคู่ไปกับการค่อยๆ ยกเลิกการอุดหนุนนี้ รัฐบาลในพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ไม่ได้เพิ่มการเป็นเจ้าของหนังสือพิมพ์ ไม่ว่าโดยตรงหรือโดยการมีหุ้น (พรทิพย์ ๒๕๓๑: ๒๐๖-๒๑๒) และในที่สุดเหลือเพียงฉบับเดียวคือหนังสือพิมพ์ พิมพ์ไทย ซึ่งเป็นของกรมพระคลังข้างที่

ในสมัยรัชกาลที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๖๘-๒๔๗๗) มีหนังสือพิมพ์รายวันจำนวนทั้งสิ้น ๕๖ ฉบับ แยกได้เป็น ๓ กลุ่มหลัก คือ ๑. ที่มีช่วงเวลาดำเนินการสั้น ๔๕ ฉบับ ๒. ที่มีช่วงเวลาดำเนินการ ๒ ถึง ๗ ปี ๗ ฉบับและ ๓.ที่มีช่วงเวลาดำเนินการยาว ๔ ฉบับ โดยมีบุคคลเป็นเจ้าของ ๔๑ ฉบับ และที่มีนิติบุคคลเป็นเจ้าของ ๑๑ ฉบับ ในจำนวนทั้งสิ้น ๕๖ ฉบับนี้ มีเพียง ๓ ฉบับที่ดำเนินการมาก่อนสมัยรัชกาลที่ ๗ และเพียง ๔ ฉบับที่สามารถดำเนินการต่อเนื่องสู่รัชกาลต่อไปได้ ส่วนที่ไม่ใช่หนังสือพิมพ์รายวันนั้นมีถึง ๑๓๖ ฉบับ สำหรับยอดจำหน่ายนั้น “มีสูงเพียงไม่กี่พันฉบับ แต่มีอิทธิพลในกลุ่มประชาชนที่มีปากเสียง”

สำหรับการบังคับใช้พระราชบัญญัติฯ นั้น พรทิพย์วิเคราะห์ว่าในสมัยที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงเป็นหัวหน้ารัฐบาลอยู่ คือก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ๒๔ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๗๕ มีลักษณะ “ค่อนข้างยืดหยุ่น ส่วนมากแล้วมักจะเป็นการตักเตือนมากกว่าจะสั่งปิด ถ้าสั่งปิดก็มักจะเป็นการชั่วคราว ยกเว้นแต่ในกรณีที่เห็นว่าทำผิดร้ายแรงทางการเมืองมากๆ ที่หมิ่นพระบรมเดชานุภาพอย่างรุนแรง” มีเพียง ๒ ฉบับที่ถูกสั่งถอนใบอนุญาตเป็นการถาวร

หากแต่ในช่วงหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ มีหนังสือพิมพ์ถูกเพิกถอนใบอนุญาตจำนวน ๑๓ ฉบับ ชั่วคราว ๑๐ ฉบับ อีกทั้งมีการตรวจข่าวก่อนตีพิมพ์หรือการเซนเซอร์เมื่อมีการออกพระราชบัญญัติสมุด เอกสาร และหนังสือพิมพ์ แก้ไขและเพิ่มเติม พ.ศ. ๒๔๗๕ในสมัยคณะกรรมการราษฎรที่มีพระยามโนปกรณ์นิติธาดาเป็นประธาน และพระราชบัญญัติการพิมพ์ พ.ศ. ๒๔๗๕ ในสมัยรัฐบาลของพระยาพหลพลพยุหเสนาให้อำนาจที่จะทำเช่นนั้นได้

รวมความว่า ในช่วงที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงเป็นหัวหน้ารัฐบาลด้วยพระองค์เองนั้น เปิดโอกาสให้หนังสือพิมพ์มีเสรีภาพมากกว่าในช่วงที่ไม่ได้ทรงเป็นหัวหน้ารัฐบาลเองแล้วอย่างเห็นได้ชัด พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ จึงได้มีพระราชปรารภในเรื่องนี้ไว้เป็นสำคัญในพระราชบันทึกก่อนที่จะทรงสละราชสมบัติว่า

“ต่อไปขอให้อนุญาตให้หนังสือพิมพ์ออกความเห็นได้จริงๆ และให้ติชมนโยบายของรัฐบาลได้จริง และถูกปิดได้ต่อเมื่อยุยงให้เกิดการจลาจลอย่างชัดๆ เท่านั้น เมื่อครั้งก่อนมีรัฐธรรมนูญ หนังสือพิมพ์มีเสรีภาพมากกว่าเดี่ยวนี้เป็นอันมาก”

ส่วนที่ว่ามีความแตกต่างอย่างไร เพียงใดระหว่างสถานการณ์อันกระทบต่ออำนาจการปกครองในสองช่วงเวลาดังกล่าวนั้นอันอาจได้เป็นเหตุให้มีความแตกต่างในวิธีปฏิบัติของรัฐบาลต่อหนังสือพิมพ์นั้นสามารถแสวงหาความเข้าใจได้ทั้งจากงานของพรทิพย์ และของรัตนา

อ้างอิง

บรรณานุกรม

ฉัตรบงกช ศรีวัฒนสาร. ๒๕๕๖. การส่งเสริมและท้าทายคติธรรมราชา, ด้านศิลปวัฒนธรรมในสมัยรัชกาลที่ ๗ ในเอกสารประกอบการประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ ๑๕ ประจำปี ๒๕๕๖. กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า.

พรทิพย์ ดีสมโชค. ๒๕๕๓ก. แนวความคิดและวิธีการสื่อสารทางการเมืองในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวระหว่าง พ.ศ. ๒๔๖๘ ถึง พ.ศ. ๒๔๗๗. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.

พรทิพย์ ดีสมโชค. ๒๕๕๓ข. เสรีภาพของนักหนังสือพิมพ์ไทยในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว. ใน รายงานประจำปี ๒๕๕๒ มูลนิธิพระบรมราชานุสรณ์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยุ่หัวและสมเด็จพระนางเจ้ารำไพพรรณี. กรุงเทพฯ: มูลนิธิฯ.

รัฐสภา. ๒๕๒๔. พระราชประวัติและพระราชกรณียกิจพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปกพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว. กรุงเทพฯ: รุ่งศิลป์การพิมพ์.

รัตนา เมฆนันทไพศิฐ. ๒๕๓๑. การเมืองกับกฎหมายการพิมพ์ (พ.ศ. ๒๔๕๓-๒๔๘๗). วิทยานิพนธ์ศิลปศาสตร์มหาบัณฑิต , คณะศิลปศาสตร์ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

สนธิ เตชานันท์ (รวบรวม). ๒๕๔๕. แผนพัฒนาการเมืองไปสู่การปกครองระบอบ “ประชาธิปไตย” ตามแนวพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (พ.ศ. ๒๔๖๙-๒๔๗๕). พิมพ์ครั้งที่ ๔. กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า.