กระบวนการลูกขุนพลเมือง (Citizens’ juries)

ผู้เรียบเรียง : ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.วิชุดา สาธิตพร

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต

 

กระบวนการลูกขุนพลเมือง (Citizens’ juries)

          กระบวนการลูกขุนพลเมืองเป็นเทคนิคที่ใช้ในสหรัฐอเมริกา มาตั้งแต่ทศวรรษที่ 1970s พัฒนาขึ้นโดย เนด ครอสบี (Ned Crosby) ที่พยายามแสวงหาวิธีการในการยกระดับกระบวนการประชาธิปไตยโดยเฉพาะในเรื่องการตัดสินใจสาธารณะที่เกิดความเห็นไม่ตรงกันระหว่างผู้เชี่ยวชาญต่าง ๆ ในการออกกฎหมาย และนำวิธีการที่ต่อมาเรียกว่า “ลูกขุนพลเมือง” นั้น ไปใช้อย่างแพร่หลายในด้านการเกษตร การจัดการทรัพยากรน้ำและนโยบายสวัสดิการในระดับมลรัฐ และนโยบายการปฏิรูประบบสาธารณสุขในระดับชาติ การจัดสรรงบประมาณของประเทศ ลูกขุนพลเมืองจึงถือเป็นกระบวนการที่อาศัยแนวคิดประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือที่ได้รับความนิยมมากกระบวนการหนึ่ง[1]

          การจัดกระบวนการลูกขุนพลเมือง จะมีการคัดเลือกผู้เข้าร่วม จำนวน 12-24 คน ที่จะมีบทบาทเป็นคณะลูกขุน (juries) และมีระยะเวลาในการทำงานหลายวัน สำหรับการพิจารณาแต่ละกรณี จะมีหลักเกณฑ์ต่าง ๆ เช่น ผู้ที่ถูกคัดเลือกเป็นลูกขุน จะเป็นตัวแทนระดับย่อยของชุมชน (microcosm of the community) ได้แก่ จากหมู่บ้าน เมืองและประเทศ โดยเป็นตัวแทนของอายุ เพศ การศึกษา ถิ่นที่อยู่อาศัย คณะลูกขุนจะนั่งฟังการให้การของพยานฝ่ายต่าง ๆ ที่มาให้การ เช่น หน่วยงานเจ้าของโครงการ ผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนจากโครงการ ผู้เชี่ยวชาญที่จะให้แง่มุมทางเทคนิควิชาการ เป็นต้น วัตถุประสงค์ในการจัดคณะลูกขุนพลเมืองก็เพื่อต้องการสร้างความสมดุล ทั้งในด้านผู้เข้าร่วมเป็นคณะลูกขุน พยาน การใช้เวลาให้ปากคำของแต่ละฝ่าย เป็นต้น หลังจากรับฟังคำให้การอย่างทั่วถึงแล้ว จะมีการอภิปรายโดยใช้เหตุผลและมีการตัดสินใจร่วมกันในหมู่คณะลูกขุนเพื่อจัดทำข้อเสนอแนะต่อประเด็นปัญหาที่ได้รับมอบหมายนั้น[2] คณะลูกขุนพลเมือง จึงเป็นการสะท้อนให้เห็นหลักการของประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือที่เชื่อว่าพลเมืองธรรมดาๆ ที่มาจากการสุ่มเลือก สามารถใช้เหตุผลในการตัดสินใจอย่างเสมอภาคเท่าเทียมผ่านการได้รับข้อมูลที่เพียงพอและรอบด้าน

          กระบวนการลูกขุนพลเมือง เป็นวิธีการหนึ่งซึ่งมีประสิทธิภาพในการจะนำประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการเสนอทางออกให้กับประเด็นปัญหาสาธารณะโดยผ่านกระบวนการรับฟังข้อมูลและความคิดเห็นอย่างละเอียดรอบด้านและมีการพิจารณาหารือร่วมกันอย่างรอบคอบ คุณลักษณะพิเศษของกระบวนการลูกขุนพลเมือง คือ การใช้เทคนิคทางสถิติในการสุ่มเลือกคณะลูกขุนจากกลุ่มประชากรทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับประเด็นที่จะนำเข้าสู่การพิจารณา ด้วยวิธีการคัดเลือกอย่างเป็นระบบตามหลักความน่าจะเป็นทางสถิติ คณะลูกขุนจึงมีความเป็นตัวแทนของสาธารณะในภาพกว้างได้เป็นอย่างดี นอกจากนี้ การจัดให้มีผู้ให้ข้อมูลแก่ลูกขุนที่เรียกว่าพยานเข้ามาช่วยฉายภาพและแสดงทัศนะมุมมองที่หลาหลายแก่ลูกขุน มีการวางพยานอย่างถ่วงดุลน้ำหนักกันให้พยานเป็นตัวแทนของข้อมูลและความคิดเห็นที่รอบด้าน เปิดโอกาสให้ลูกขุนซักถาม และพูดคุยกับพยานได้อย่างเต็มที่ทำให้ลูกขุนมีโอกาสเข้าถึงข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจได้อย่างลึกซึ้ง ยิ่งไปกว่านั้น ตลอดทั้งกระบวนการคณะลูกขุนพลเมืองยังมีโอกาสได้ร่วมกันไตร่ตรองผ่านรูปแบบการสนทนา พูดคุย และปรึกษาหารือหลากหลายรูปแบบ เพื่อให้ลูกขุนมีเวลามากพอสำหรับการพิจารณาข้อมูลที่ได้รับ ตลอดจนทุก ๆ ความเห็นของลูกขุนแต่ละคนอย่างละเอียดถี่ถ้วน

          โครงสร้างในการทำงานสำหรับการจัดกระบวนการลูกขุนพลเมืองมีองค์ประกอบหลัก[3] ดังนี้

          (1) คณะกรรมการที่ปรึกษา (Advisory Committee) จำนวน 4-10 คน ซึ่งเป็นผู้มีความรู้ในประเด็นที่ต้องการให้มีการไตร่ตรองร่วมกัน เป็นตัวแทนมุมมองและความคิดที่หลากหลาย และสามารถเข้ามาช่วยให้แง่คิดและแจกแจงรายละเอียดสำคัญ ๆ เกี่ยวกับประเด็นได้ โดยในกระบวนการ คณะกรรมการที่ปรึกษาจะทำหน้าที่เป็นผู้ให้คำปรึกษาในเรื่องที่เกี่ยวกับการตั้งประเด็น วาระและการคัดเลือกพยาน

          (2) การคัดเลือกคณะลูกขุน (Jury Selection) คณะลูกขุนพลเมืองมาจากการคัดเลือกโดยการสุ่มตัวอย่างจากประชากรกลุ่มต่าง ๆ เพื่อให้คณะลูกขุนเป็นตัวแทนของประชาชนในประเด็นที่ต้องการให้มีการไตร่ตรองร่วมกันโดยภาพรวมได้อย่างแท้จริง โดยในการสุ่มตัวอย่างนั้นมักจะคำนึงถึงตัวแปรพื้นฐานทางประชากรศาสตร์ 5 ตัวแปร ได้แก่ เพศ อายุ ระดับการศึกษา ชาติพันธุ์ และที่อยู่อาศัยตามภูมิศาสตร์ และตัวแปรเชิงทัศนคติที่เกี่ยวข้องกับประเด็นที่จะนำเข้าสู่กระบวนการปรึกษาหารือสาธารณะอีก 1 ตัวแปร (ซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นตัวแปรที่ได้จากคำแนะนำของคณะกรรมการที่ปรึกษา)

          (3) การคัดเลือกพยาน (Witness Selection) ประกอบไปด้วยผู้ให้ข้อมูลที่เป็นกลาง ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และผู้ขับเคลื่อนผลักดันประเด็นสาธารณะที่เกี่ยวข้องจากภาคส่วนต่าง ๆ ซึ่งได้รับการเลือกสรรอย่างระมัดระวังเพื่อนำเสนอภาพของประเด็นที่มีความสมบูรณ์และถ่วงดุลกัน โดยบทบาทหลักของพยานในกระบวนการลูกขุนพลเมือง คือ การอธิบายจุดยืนของตนเอง ดังนั้น คณะทำงานจะต้องมั่นใจว่าคณะลูกขุนจะได้รับฟังพยานจากหลากหลายกลุ่ม และเป็นตัวแทนของมุมมองที่แตกต่างกันในประเด็นปัญหาที่นำมาพิจารณา

          (4) การตั้งประเด็น (Charge)[4] เป็นสิ่งที่คณะลูกขุนพลเมืองได้รับมอบหมาย ซึ่งมักจะอยู่ในรูปของคำถามหรือชุดของคำถามที่ลูกขุนจะต้องพิจารณาและตอบ ประเด็นหรือชุดคำถามจะเป็นตัวกำหนดขอบเขตของการดำเนินกระบวนการ และเป็นตัวช่วยชี้แนะแนวทางในการทำงานของลูกขุนและการให้การของพยาน ประเด็นหรือชุดคำถามจึงเป็นองค์ประกอบที่มีความสำคัญต่อการดำเนินกระบวนการให้เป็นไปอย่างราบรื่น ในลักษณะที่จะช่วยให้ลูกขุนมีกรอบในการพิจารณาประเด็นปัญหาและสามารถพัฒนาข้อเสนอแนะได้อย่างเหมาะสม ดังนั้น จึงจำเป็นต้องมีการเอาใจใส่ในการกำหนดประเด็นหรือชุดคำถามสำหรับการพิจารณาในกระบวนการไม่ให้กว้างหรือแคบจนเกินไป

          (5) ขั้นตอนการรับฟัง (Hearings) คณะทำงาน (project staff) จะวางวาระ (agenda) ของการรับฟังอย่างรอบคอบ ซึ่งรวมถึงการวางลำดับของพยาน ช่วงเวลาของการพิจารณาไตร่ตรองช่วงพักรับประทานอาหารและช่วงพักผ่อน เป็นต้น ซึ่งโดยทั่วไป กระบวนการลูกขุนพลเมืองมักจัดให้มีขั้นตอนการรับฟัง เป็นระยะเวลา 5 วันต่อเนื่องกัน คณะทำงานต้องกำหนดให้ชัดเจนว่าจะต้องทำอะไรบ้างในแต่ละวัน

          (6) ข้อเสนอแนะ (Recommendation) ในตอนบ่ายของวันสุดท้ายของการจัดกระบวนการรับฟัง คณะลูกขุนพลเมืองจะออกรายงานขั้นต้นที่มีเนื้อหาประกอบด้วยข้อค้นพบและข้อเสนอแนะที่เปิดเผยต่อสาธารณะได้ โดยคณะลูกขุนจะส่งตัวแทนออกมานำเสนอข้อเสนอแนะต่อที่ประชุมซึ่งมีผู้เข้าร่วมตั้งแต่ผู้ให้การสนับสนุนโครงการ ประชาชนที่สนใจ ไปจนถึงสื่อมวลชนและเจ้าหน้าที่ของรัฐ หลังจากนั้นภายใน 3 สัปดาห์ รายงานฉบับสมบูรณ์ (final report) ซึ่งมีข้อมูลเพิ่มเติมเกี่ยวกับโครงการ และข้อเสนอแนะของคณะลูกขุนในประเด็นที่พิจารณา ที่มีการกลั่นกรองในเชิงเนื้อหาและภาษา รวมทั้งได้รับการรับรองจากคณะลูกขุน จะถูกนำเผยแพร่ต่อสาธารณชนทั่วไป

          (7) การประเมินผลกระบวนการ (Evaluation) ลูกขุนพลเมืองจะเป็นผู้ประเมินกระบวนการและการทำงานส่วนต่าง ๆ รวมไปถึงคณะทำงาน โดยสิ่งสำคัญที่สุดที่กระบวนการต้องการเสียงสะท้อนจากลูกขุนแต่ละคน คือ ความรู้สึกต่อกระบวนการ โดยเฉพาะความรู้สึกว่ากระบวนการมีอคติแอบแฝงอยู่หรือไม่ ผลของการประเมินและความคิดเห็นของลูกขุนแต่ละคนจะถูกบรรจุเป็นเนื้อหาส่วนหนึ่งของรายงานฉบับสมบูรณ์ด้วย

          หลายทศวรรษที่ผ่านมา กระบวนการลูกขุนพลเมืองมีการนำไปใช้อย่างแพร่หลายในหลายประเทศตั้งแต่ อังกฤษ สวีเดน เอสโทเนีย เนเธอร์แลนด์ แคนาดา สหรัฐอเมริกา บางเมืองในอินเดีย ออสเตรเลีย บราซิล นิวซีแลนด์ เกาหลีใต้ ครอบคลุมขอบเขตการพิจารณาปัญหาของเมืองขนาดเล็ก ๆ ไปจนถึงปัญหาระหว่างประเทศอย่างการจัดการลุ่มน้ำในสวีเดน เอสโทเนีย และเนเธอร์แลนด์ ผลลัพธ์ที่ได้จากกระบวนการมีการนำไปใช้ในกระบวนการตัดสินใจสาธารณะค่อนข้างหลากหลาย เช่น การกำหนดวิสัยทัศน์การพัฒนาเมืองในมุมกว้าง การวางแผนงบประมาณของเมืองหรือหาคำตอบเฉพาะเรื่องอย่างปัญหาอาหารดัดแปลงพันธุกรรม และในประเทศอังกฤษ รัฐบาลนายกอร์ดอน บราวน์ ก็รับไปเป็นส่วนหนึ่งของนโยบาย “new politics"[5] อย่างไรก็ตาม การนำกระบวนการลูกขุนพลเมืองไปใช้ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาเริ่มมีการปรับปรุงกระบวนการที่แตกต่างไปจากกระบวนการต้นแบบ เช่น การเพิ่มขนาดของผู้เข้าร่วมกระบวนการในฐานะคณะลูกขุนพลเมืองเป็นจำนวนหลายสิบคนจนถึงหลักร้อยคน[6] การเพิ่มจำนวนการจัดเวทีลูกขุนพลเมืองในประเด็นเดียวกันหลายครั้งเพื่อเพิ่มความกระจายตัวในเชิงพื้นที่และลดช่วงเวลาในการดำเนินกระบวนการให้สั้นลง[7] และการนำกระบวนการลูกขุนพลเมืองไปใช้เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการวิจัยเชิงปฏิบัติการแบบมีส่วนร่วมแทนการนำไปใช้เป็นเครื่องมือในการพัฒนาข้อเสนอเชิงนโยบายโดยตรง[8] เป็นต้น

          สำหรับประเทศไทย กระบวนการลูกขุนพลเมืองถือเป็นเครื่องมือใหม่ที่มีการนำมาประยุกต์ใช้โดยสถาบันการศึกษาและหน่วยงานด้านสุขภาพเพียงไม่กี่ครั้ง โดยครั้งแรกเป็นการนำกระบวนการนี้มาประยุกต์ใช้ในการศึกษาพัฒนาต้นแบบการบริหารรัฐกิจและการปกครองแบบพิเศษจังหวัดชายแดนภาคใต้ โดยสถาบันวิจัยความขัดแย้งและความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี (มอ.ปัตตานี)[9] ต่อมาสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ได้นำกระบวนการลูกขุนพลเมืองมาใช้เป็นเครื่องมือหนึ่งของการทบทวนธรรมนูญสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2557 ประเด็นระบบการดูแลระยะยาวในผู้สูงอายุ และได้มีการจัดกระบวนการลูกขุนพลเมืองอีกครั้งในประเด็นการสร้างหลักประกันความมั่นคงในสังคมสูงวัย โดยผลการตัดสินใจ (Verdict) ของคณะลูกขุนพลเมืองจากการจัดกระบวนการดังกล่าว ได้รับการบรรจุเป็นส่วนหนึ่งของ (ร่าง) มิติสุขภาพ: ประเด็นสร้างชุมชนรอบรู้สุขภาพและพัฒนาระบบการดูแลผู้สูงอายุระยะยาว ใน เอกสารหลักสถานการณ์ นโยบาย มาตรการและกลไกเพื่อนโยบายสาธารณะรองรับสังคมสูงวัยของประเทศไทย ของสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ[10]

 

อ้างอิง

[1] Smith, Graham and Corinne Wale. 2000. Citizens’ Juries and Deliberative Democracy. Political Studies 48 (1): 51-65.

[2] Crosby, Ned and Doug Nethercut. 2005. Citizens Juries: Creating a Trustworthy Voice of the People. In John Gastil and Peter Levine, (eds). The Deliberative Democracy Handbook: Strategies for Effective Civic Engagement in Twenty-First Century, 111-119. San Francisco: John Wiley & Sons,Inc.

[3] Jefferson Center (2004) Citizens’ Jury Handbook. Minneapolis MN: Jefferson Center, pp. 5-9.

[4] การแปลคำว่า charge ว่าประเด็นหรือชุดคำถามในที่นี้เพื่อให้สามารถสื่อความหมายได้ตรงกับอาจไม่ตรงกับความหมายของคำที่ใช้ในกระบวนการตัดสินคดีความตามระบบลูกขุนที่ charge มีความหมายว่า “ข้อหา”

[5] French, Damien, and Michael Laver. "Participation bias, durable opinion shifts and sabotage through withdrawal in citizens' juries." Political studies 57.2 (2009): 422-450.

[6] Degeling C, Rychetnik L, Street J, Thomas R, Carter SM. (2017). Influencing health policy through public deliberation: lessons learned from two decades of Citizens'/community juries. Social Science & Medicine 179(April): 166‐171; Mannarini, Terri and Angela Fedi. (2018). Using Quali-Quantitative Indicators for Assessing the Quality of Citizen Participation: A Study on Three Citizen Juries. Social Indicators Research 139(2): 473-490; Street, J., K. Duszynski, S. Krawczyk, A. Braunack-Mayer. (2014). The Use of Citizens' Juries in Health Policy Decision-Making: A Systematic Review. Social Science & Medicine 109(May): 1-9.

[7] Elstub, S., Drury, S., Escobar, O., & Roberts, J. (2018). Deliberative quality and expertise: uses of evidence in citizens' juries on wind farms. Paper presented at The Deliberative Quality of Communication Conference, 8-9 November 2018, Manheim, Germany.

[8] Wakeford, T., Pimbert, M., Walcon, E. (2015). Re-fashioning citizens' juries: Participatory democracy in action. In: Bradbury-Huang, H. (ed.) The Sage handbook of action research, 3rd   ed. New York, NY: SAGE, pp. 229–245.

[9] ดูเพิ่มเติมใน ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี และคณะ. (2554). โครงการศึกษาพัฒนาต้นแบบการบริหารรัฐกิจและการปกครองแบบพิเศษจังหวัดชายแดนภาคใต้ โดยวิธีการทดสอบกับภาคประชาสังคมและประชาชนทั่วไป. สถาบันวิจัยความขัดแย้งและความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี เสนอต่อ ศูนย์ศึกษาและพัฒนาสันติวิธี มหาวิทยาลัยมหิดล. (อัดสำเนา)

[10] สำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ. (2562). สถานการณ์ นโยบาย มาตรการและกลไก เพื่อนโยบายสาธารณะรองรับสังคมสูงวัยของประเทศไทย. กรุงเทพฯ: บจก. มาตา การพิมพ์, น. 117-118.