การประเมินมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures)

กรณีศึกษาการปรับปรุงโครงสร้างภาษีสรรพสามิตรถยนต์วันที่ 27 กรกฎาคม 2547

ฉัตรระวี ปริสุทธิญาณ

ความเบื้องต้น

การพัฒนาประเทศและการบริหารกิจการสาธารณะของรัฐบาลให้บรรลุเป้าหมายของผลประโยชน์ส่วนรวม ทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมนั้น จำเป็นอย่างยิ่งที่รัฐบาลต้องมีทรัพยากรหรือรายได้ที่เพียงพอเพื่อนำมาใช้จ่ายในการดำเนินกิจกรรมต่างๆ โดยแหล่งรายได้หลักที่รัฐบาลนำมาใช้จ่ายคือ ภาษีอากรที่จัดเก็บจากประชาชน ภาษีอากรจึงเป็นเครื่องมือทางการคลังที่มีบทบาทสำคัญยิ่งในการระดมทรัพยากรที่มีอยู่ในมือประชาชน และเป็นเครื่องมือในการหารายได้ของรัฐบาลเพื่อนำมาใช้จ่ายพัฒนาประเทศ จัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีและจัดสรรตามนโยบายที่รัฐบาลกำหนด ทั้งนี้รัฐบาลยังสามารถใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร ที่เรียกว่า Tax Expenditures เป็นเครื่องมือในเชิงนโยบายของรัฐบาลเพื่อบรรลุเป้าหมายได้อีกทางหนึ่ง โดยเป็นมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Incentives) ซึ่งเป็นการลดหย่อน ยกเว้น หรือการให้สิทธิประโยชน์พิเศษต่างๆทางภาษีแก่ประชาชนหรือกลุ่มธุรกิจ เพื่อจูงใจให้เกิดการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมโดยมีวัตถุประสงค์เฉพาะ มักปรากฏอยู่ในรูปของการลดอัตราภาษี ลดขนาดของฐานภาษี งดเว้นการจัดเก็บชั่วคราว ยกเลิกการจัดเก็บเป็นการถาวรหรือขยายระยะเวลาในการใช้มาตรการนี้ออกไป ฯลฯ

การใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) จึงมีความแตกต่างจากมาตรการภาษีทั่วๆไป ซึ่งส่งผลให้รายรับของรัฐบาลเพิ่มขึ้น แต่ในทางกลับกันการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) กลับส่งผลให้รายได้ของรัฐบาลลดลง โดยเป็นการสูญเสียรายได้ผ่านการใช้มาตรการทางภาษีแทนการใช้จ่ายโดยตรงของรัฐบาล (Direct Spending)เพื่อแลกกับการบรรลุวัตถุประสงค์ตามนโยบายของรัฐบาล ทั้งนี้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) มีผลบังคับใช้ก็ต่อเมื่อได้รับการอนุมัติหรือความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี (ฝ่ายบริหาร) เท่านั้น โดยปราศจากการตรวจสอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ และมิได้มีการจัดทำในรูปของรายงานหรือแสดงอยู่ในเอกสารงบประมาณรายจ่ายประจำปี (Off – Budget Expenditure) แต่อย่างใด จึงเป็นสาเหตุของความไม่โปร่งใสของระบบการคลังสาธารณะ ขาดการตรวจสอบหรือตรวจสอบไม่ได้ เสี่ยงต่อการขาดวินัยทางการคลัง และเอื้อต่อฝ่ายบริหารในการกำหนดมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ทับซ้อนกับผลประโยชน์ของกลุ่มทุนหรือกลุ่มธุรกิจ (Conflict of Interests) หรือเป็นไปเพื่อผลประโยชน์แก่ประชาชนหรือกลุ่มธุรกิจบางกลุ่ม (rent-seeking) ได้เช่นกัน ข้อจำกัดของมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) อีกประการหนึ่ง คือ ไม่มีกำหนดระยะเวลาสิ้นสุดในการบังคับใช้ จนกว่าจะมีการประกาศยกเลิกหรือมีการบังคับใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) มาตรการใหม่ มีผลให้รัฐบาลสูญเสียรายได้อย่างต่อเนื่อง และส่งผลกระทบต่อการบริหารจัดเก็บภาษี ทำให้ระบบภาษีมีความซับซ้อนมากขึ้น ต้องประชาสัมพันธ์ให้ข้อมูลข่าวสารกับผู้มีหน้าที่เสียภาษี มีการตระเตรียมการบริหารจัดเก็บใหม่ให้สอดคล้องกับมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ที่ออกมา ซึ่งหมายถึงต้นทุนในการบริหารจัดเก็บ (Administrative Cost) ย่อมสูงขึ้นเป็นเงาตามตัว

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่ามาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) จะส่งผลกระทบต่อระบบภาษีอากรและสถานะทางการคลังภาครัฐดังกล่าวข้างต้น แต่มาตรการมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ก็ยังคงได้รับความนิยมอย่างกว้างขวางในการบริหารงานภาครัฐของประเทศต่างๆ รวมถึงประเทศไทย ดังจะเห็นได้จากการสำรวจมติคณะรัฐมนตรีที่อนุมติการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ระหว่าง พ.ศ.2544 - 2547 ดังตารางที่ 1 ดังต่อไปนี้

ตารางที่ 1 แสดงจำนวนมติคณะรัฐมนตรีที่อนุมัติการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ระหว่าง พ.ศ. 2544 – 2547 จำแนกตามผู้มีหน้าที่เสียภาษี

ที่มา : รวบรวมจากมติคณะรัฐมนตรีตั้งแต่วันที่ 6 มีนาคม พ.ศ. 2544 ถึง 28 ธันวาคม พ.ศ. 2547 ทั้งนี้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) บางมาตรการเป็นการให้สิทธิประโยชน์แก่ผู้มีหน้าที่เสียภาษีอากรหลายประเภท ส่งผลให้จำนวนมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ตามตารางข้างต้นมีจำนวนมากกว่ามาตรการที่คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติจริง ซึ่งมีจำนวนเท่ากับ 23, 18, 21 และ 34 มาตรการในปี พ.ศ. 2544 - 2547

การปรับปรุงโครงสร้างภาษีสรรพสามิตรถยนต์ของรัฐบาลตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม พ.ศ. 2547 ถือเป็นมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) มาตรการหนึ่งที่รัฐบาลชุดนี้ประกาศใช้ โดยมีวัตถุประสงค์สำคัญ 3 ประการ ได้แก่ เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมรถยนต์ไทย เพื่อนำไปสู่การเป็นศูนย์กลางการผลิตรถยนต์ในภูมิภาคเอเชีย (Detroit of Asia) สนับสนุนให้ผู้ผลิตรถยนต์พัฒนาเครื่องยนต์ที่มุ่งไปสู่การประหยัดพลังงาน และเพื่อปรับอัตราภาษีสรรพสามิตรถยนต์ให้มีความชัดเจน และเป็นธรรมกับผู้เสียภาษี

อย่างไรก็ตาม การใช้มาตรการลดหย่อนทางภาษีดังกล่าวของรัฐบาลย่อมส่งผลกระทบต่อบุคคลหลายฝ่าย ทั้งผู้ประกอบธุรกิจการค้ารถยนต์ ผู้ประกอบการอุตสาหกรรมชิ้นส่วนรถยนต์ อุตสาหกรรมประกอบรถยนต์ รวมถึงประชาชนที่มีกำลังในการซื้อรถยนต์ และอาจส่งผลกระทบต่อการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาล นอกจากนี้ บุคคลหลายฝ่ายต่างสงสัยว่ามาตรการดังกล่าวจะช่วยให้นโยบายการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมรถยนต์ในเมืองไทยบรรลุเป้าหมายได้อย่างไร ด้วยเหตุผลดังกล่าว บทความชิ้นนี้จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อมุ่งตอบคำถามว่า “การปรับปรุงโครงสร้างภาษีสรรพสามิตรถยนต์เมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม 2547 นั้นเป็นมาตรการในการดำเนินนโยบายของรัฐบาลที่มีความสมเหตุสมผลหรือไม่”

เนื้อหาของบทความฉบับนี้แบ่งออกเป็น 4 ตอน เนื้อหาในตอนแรกเริ่มจากที่มาและวัตถุประสงค์ของบทความ จากนั้นเนื้อหาในตอนที่สองนำเสนอถึงกรอบแนวคิดที่ใช้ในการศึกษา ซึ่งได้แก่กรอบการประเมินมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) และกรอบวิเคราะห์เรื่องความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนบุคคลและผลประโยชน์ส่วนรวม เนื้อหาในส่วนที่สามเป็นการนำเสนอถึงข้อค้นพบ และเนื้อหาในส่วนสุดท้ายเป็นบทสรุปและข้อเสนอแนะ

กรอบการวิเคราะห์

ผู้เขียนได้กำหนดกรอบแนวคิดที่ใช้ในการวิเคราะห์ใน 2 ประเด็นหลักดังแสดงในแผนภาพที่ 1 ซึ่งมีรายละเอียดดังต่อไปนี้

แผนภาพที่ 1 แสดงกรอบแนวคิดที่ใช้ในการศึกษา

1) กรอบในการประเมินมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ผู้เขียนใช้กรอบแนวคิดของ Gordon J. Lenjosek (อ้างใน Hana P. Brixi และคณะ, 2004 : 19-23) มาประยุกต์ใช้ซึ่งได้นำเสนอประเด็นในการวิเคราะห์ความสมเหตุสมผลของการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ไว้อย่างเป็นระบบ 3 ประการดังนี้คือ

• ความเกี่ยวข้องสอดคล้องกับสถานการณ์ (relevance) เป็นการพิจารณาสภาพการณ์หรือบริบทที่นำไปสู่การกำหนดนโยบายซึ่งเป็นสิ่งสำคัญที่จะบอกได้ว่า มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ที่ดำเนินอยู่นั้นมีความสมเหตุสมผลและสามารถช่วยให้บรรลุวัตถุประสงค์ภายใต้สภาวการณ์ทางเศรษฐกิจและสังคมที่เป็นอยู่ได้หรือไม่ ซึ่งวัตถุประสงค์ดังกล่าวนั้นสามารถพิจารณาได้จากเอกสารนโยบายหรือรายงานการประชุมของคณะกรรมาธิการที่พิจารณาการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ทั้งนี้การใช้มาตรการดังกล่าวควรเป็นวิธีการที่มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และมีความสมเหตุสมผลเพียงพอที่จะมีอิทธิพลต่อพฤติกรรมทางเศรษฐกิจของประชาชน เพื่อช่วยให้นโยบายบรรลุผลสัมฤทธิ์ได้

• ความมีประสิทธิผล (Effectiveness) เป็นการพิจารณาว่ามาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) สามารถช่วยให้นโยบายบรรลุวัตถุประสงค์ได้หรือไม่ โดยพิจารณาจากวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของนโยบายที่ต้องการบรรลุ ซึ่งประเมินได้จาก (i) กลุ่มประชากรเป้าหมาย (Target Population) เป็นการพิจารณาผู้ได้รับประโยชน์จากการใช้มาตรการภาษีที่แท้จริงว่าคือกลุ่มประชากรเป้าหมายเดียวกันกับที่ตั้งใจไว้หรือไม่ (ii) การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมทางเศรษฐกิจของกลุ่มประชากรเป้าหมาย (changes in economic behavior) เป็นการพิจารณาว่ามาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ที่ใช้นั้นก่อให้เกิดการตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของกลุ่มประชากรเป้าหมายหรือไม่ (iii) การสูญเสียรายได้จากการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) โดยเปรียบเทียบกับที่คาดการณ์ไว้

• ความมีประสิทธิภาพ (Efficiency) เป็นการประเมินว่าผลที่ได้รับจากการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) คุ้มค่ากับการสูญเสียรายได้ของรัฐบาลหรือไม่ (Cost-Effectiveness) หรือประเมินได้จากค่าใช้จ่ายของบุคคลหรือองค์กรที่เกิดขึ้น (Compliance costs) อันเนื่องมาจากการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) หรือค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดเก็บภาษีของหน่วยงานภาครัฐ (Administrative costs) เป็นต้น

กรอบแนวคิดในการประเมินมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ทั้ง 3 ประการดังกล่าวข้างต้นเป็นกรอบแนวคิดที่มีความครอบคลุมในการประเมินนับตั้งแต่ที่มา เหตุผลความจำเป็นไปจนถึงการประเมินผลสำเร็จ ตลอดจนต้นทุนและผลประโยชน์ที่ได้รับจากการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ซึ่งผู้ศึกษาได้นำมาประยุกต์ใช้กับกรณีศึกษาทั้ง 3 ประการ โดยพิจารณาจากวัตถุประสงค์ที่รัฐบาลต้องการบรรลุจากการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์

2) กรอบแนวคิดเรื่องความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนบุคคลและผลประโยชน์ส่วนรวม (Conflict of Interests) Michael McDonald (อ้างใน สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, 2546: 2-3) กล่าวถึงองค์ประกอบในการเกิดผลประโยชน์ทับซ้อน 3 ประการดังนี้คือ

• มีผลประโยชน์ส่วนตัว (private or personal interest) ซึ่งอาจเป็นผลประโยชน์ที่เป็นตัวเงินหรือไม่เป็นตัวเงินก็ได้ อาจเป็นของตนเองหรือของคนหรือกลุ่มบุคคลอื่นๆที่มีความสัมพันธ์ใกล้ชิด ซึ่งการช่วยเหลือบุคคลดังกล่าวไม่ถือว่าเป็นความผิด

• มีหน้าที่และความรับผิดชอบทางการตามตำแหน่งราชการหรือสาธารณะ (public or official duty and responsibility) ซึ่งต้องมีมาตรฐานทางวิชาชีพหรือมาตรฐานการปฏิบัติงาน โดยต้องมีความเป็นกลาง ยึดผลประโยชน์สาธารณะเป็นสำคัญเหนือกว่าผลประโยชน์ส่วนบุคคล

• มีการเข้ามาแทรกแซงการใช้ดุลยพินิจอย่างเป็นกลาง (interfering with objective judgment) หมายถึง สภาพของความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนบุคคลกับผลประโยชน์ส่วนรวมได้เข้ามาแทรกแซงการใช้ดุลยพินิจที่เป็นกลางของผู้ดำรงตำแหน่งจนทำให้การตัดสินใจเบี่ยงเบนออกจากมาตรฐานวิชาชีพหรือมาตรฐานการปฏิบัติงาน

จากองค์ประกอบความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนบุคคลและผลประโยชน์ส่วนรวมดังกล่าวข้างต้นสามารถที่จะนำมาใช้วิเคราะห์ถึงประเด็นของการใช้อำนาจรัฐไปในทางมิชอบจากการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) และหาคำตอบได้ว่าการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์นั้นเกิดความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนบุคคลและผลประโยชน์ส่วนรวมหรือผลประโยชน์ทับซ้อนหรือไม่

ข้อค้นพบ

ในการวิเคราะห์กรณีศึกษาเพื่อที่จะหาคำตอบให้กับคำถามที่ได้ตั้งไว้นั้น ผู้ศึกษาได้อาศัยกรอบแนวคิดดังกล่าวข้างต้นเป็นแนวทางในการวิเคราะห์ ดังนี้คือ

ก. การประเมินมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures)

1) ความเกี่ยวข้องสอดคล้องกับสถานการณ์ (Relevance) และความมีประสิทธิผล (Effectiveness) เป็นการพิจารณาสภาพการณ์หรือบริบทที่เป็นอยู่ โดยประเมินสถานการณ์ที่นำไปสู่การปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ตามวัตถุประสงค์ 3 ประการ และประเมินผลสำเร็จมาตรการดังกล่าวภายหลังจากการบังคับใช้เพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมยานยนต์ไทย เพื่อนำไปสู่การเป็นศูนย์กลางการผลิตรถยนต์ในภูมิภาคเอเชีย (Detroit of Asia) อุตสาหกรรมยานยนต์เป็นอุตสาหกรรมหนึ่งที่มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจไทย และมีผลต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นอย่างมาก เนื่องจากมีมูลค่าทางการตลาดและมีมูลค่าเพิ่ม (Value Added) สูง มีการจ้างงานและเกี่ยวเนื่องกับธุรกิจจำนวนมาก รัฐบาลจึงได้เล็งเห็นความสำคัญและจัดให้อุตสาหกรรมยานยนต์ไทยเป็น 1 ใน 5 ของอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ ที่จะพัฒนาเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันให้เป็นอุตสาหรรมระดับโลก โดยเลือกรถยนต์ปิคอัพขึ้นมาเป็นรถยนต์เป้าหมาย (Product Champion) เนื่องจากจุดแข็งของอุตสาหกรรมยานยนต์ไทยคือ เป็นฐานหรือศูนย์กลางการผลิตที่สำคัญของภูมิภาคนี้และมีตลาดรถยนต์ปิคอัพหรือรถกระบะขนาด 1 ตันที่ใหญ่มากเป็นอันดับสองของโลกรองจากสหรัฐอเมริกา ซึ่งนับเป็นตลาดเฉพาะกลุ่มหรือตลาดพิเศษ (Niche Market) ที่ประเทศอื่นๆไม่มี

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่าการผลิตรถยนต์ในประเทศส่วนใหญ่รวมถึงรถกระบะจะเป็นการผลิตของบริษัทข้ามชาติที่เข้ามาลงทุนทั้งหมด แต่ปัจจัยสำคัญที่ทำให้บริษัทต่างชาติเหล่านั้นเข้ามาลงทุนคือโอกาสในการเพิ่มและขยายส่วนแบ่งการตลาดภายในประเทศที่เข้าไปลงทุนเป็นสำคัญ สำหรับประเทศไทยส่วนแบ่งการตลาดภายในประเทศของรถกระบะ 1 ตันมีสัดส่วนมากที่สุดเมื่อเทียบกับรถยนต์ประเภทอื่น จึงทำให้เกิดการประหยัดจากขนาดในการผลิต (Economy of Scale) ในสัดส่วนที่สูงตามไปด้วย ซึ่งนอกจากจะผลิตในประเทศแล้วยังส่งออกไปจำหน่ายต่างประเทศด้วยต้นทุนการผลิตที่ถูกกว่า และมีสัดส่วนการส่งออกสูงที่สุดเช่นกัน นอกจากนี้ยังมีการใช้ชิ้นส่วนในประเทศ (Local Content) ในสัดส่วนที่สูงมากประมาณ 80-90% โดยเฉพาะตัวถังและเครื่องยนต์ และชิ้นส่วนที่เหลืออีกประมาณ 10-20% นั้นเป็นการนำเข้าจากต่างประเทศ ในการศึกษาเปรียบเทียบโครงสร้างภาษีรถยนต์เดิมกับโครงสร้างภาษีรถยนต์ใหม่นั้น พบว่าอัตราภาษีรถกระบะ 1 ตัน และรถกระบะ Double Cab มิได้มีการเปลี่ยนแปลงอัตราภาษีแต่อย่างใด โดยคงอัตราเดิมไว้ที่ร้อยละ 3 และ 12 ตามลำดับ ภายหลังจากการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ (ตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2547 เป็นต้นมา) รถกระบะก็ยังคงครองส่วนแบ่งทางการตลาดภายในประเทศมากเป็นอันดับหนึ่งเช่นเดิมและยังส่งผลให้ประชาชนหันมาใช้รถกระบะ 1 ตันเพิ่มมากขึ้น โดยภายหลังจากเดือนสิงหาคมยอดขายรถกระบะ 1 ตันกลับขยายตัวเพิ่มขึ้นตลอดจนถึงธันวาคม โดยเฉพาะเดือนกันยายนซึ่งมียอดขายรถกระบะเพิ่มขึ้นถึง 51.55% ประกอบกับเมื่อเทียบกับอัตราการเปลี่ยนแปลงของยอดขายรถกระบะในเดือนเดียวกันของปี 2546 ประมาณ 8.65% พบว่ามีอัตราการเปลี่ยนแปลงที่แตกต่างกันค่อนข้างมาก (พิจารณาตารางที่ 2 ในหน้าถัดไปประกอบ) ทั้งนี้ยอดขายรถกระบะ 1 ตันที่เพิ่มขึ้น นอกจากเป็นผลจากโครงสร้างภาษีของรถกระบะที่ไม่มีการเปลี่ยนแปลงแล้ว ยังเป็นผลมาจากการที่ค่ายรถยนต์ค่ายหนึ่งเปิดตัวรถกระบะรุ่นใหม่อีกด้วย

อย่างไรก็ตาม การที่รถกระบะ 1 ตันมีส่วนแบ่งการตลาดหรือยอดขายมากที่สุดสาเหตุส่วนหนึ่งเป็นเพราะภาษีสรรพสามิต เนื่องจากการเติบโตของอุตสาหกรรมการผลิตรถยนต์ประเภทนี้พึ่งพาโครงสร้างภาษีสรรพสามิตมาโดยตลอด และเป็นรถยนต์ที่เสียภาษีสรรพสามิตในอัตราน้อยที่สุดในบรรดารถยนต์ทุกประเภทที่กรมสรรพสามิตจัดเก็บภาษี คืออยู่ในอัตราตามมูลค่าเพียง 3% เท่านั้น

ตารางที่ 2 ปริมาณการผลิตและยอดขายรถยนต์นั่งเปรียบเทียบกับรถกระบะ 1 ตัน ปี 2546 – 2547

ที่มา : บริษัทโตโยต้า มอเตอร์ ประเทศไทย จำกัด หมายเหตุ : รถกระบะ 1 ตันได้รวมทั้งรถ Double Cab และรถ PPV ไว้ในที่นี้ด้วย ตัวเลขในวงเล็บแสดงถึงอัตราการเปลี่ยนแปลง (ร้อยละ) ของยอดขายรายเดือน

ฉะนั้น การที่อัตราภาษีของรถกระบะยังคงเท่าเดิม ไม่ได้เปลี่ยนแปลงมากนักจึงอาจไม่ได้นำไปสู่การเพิ่มขีดความสามารถของอุตสาหกรรมยานยนต์ประเภทรถกระบะ หากแต่เป็นการคุ้มครองอุตสาหกรรมประเภทนี้เพื่อครองส่วนแบ่งทางการตลาดและรักษาฐานการผลิตของบริษัทข้ามชาติให้คงอยู่มากกว่าเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน เพราะถ้าหากมีการเปลี่ยนแปลงอัตราภาษีในระดับที่สูงขึ้นย่อมหมายถึงภาระภาษีที่ผู้ประกอบการต้องแบกรับเพิ่มขึ้นและผลักภาระภาษีดังกล่าวไปยังผู้บริโภค ซึ่งส่งผลให้ราคาของรถกระบะสูงขึ้นจนเป็นผลให้ยอดขายของรถกระบะ 1 ตันลดลง ผลกำไรหรือผลประกอบการที่ได้รับย่อมลดลงตามไปด้วย จนส่งผลกระทบต่อการลงทุนของบริษัทข้ามชาติต่างๆที่ตั้งฐานการผลิตรถกระบะอยู่อาจถอนการลงทุนหรือย้ายฐานการผลิตออกไป

ดังนั้น ถ้าหากรัฐบาลต้องการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันก็ควรที่จะหันไปให้ความสำคัญกับการสร้างนวัตกรรมใหม่ๆ ที่เป็นกิจกรรมหลักของอุตสาหกรรมยานยนต์ให้มีมูลค่าเพิ่ม ผลิตบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถ สร้างกลไกด้านการวิจัยและพัฒนาที่มีอยู่น้อยในปัจจุบันให้มีประสิทธิผลมากขึ้นมากกว่า เนื่องจากสถานการณ์อุตสาหกรรมยานยนต์ไทยในปัจจุบันประสบกับปัญหาสำคัญที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมยานยนต์ ได้แก่ บุคคลากรยังมีระดับการศึกษาและทักษะในการปฏิบัติงานค่อนข้างต่ำ อุตสาหกรรมมีผลิตภาพต่ำ การวิจัยและพัฒนาที่อ่อนแอ ประกอบกับผู้ประกอบการขาดวิสัยทัศน์ในการลงทุนด้านการวิจัยและพัฒนา รวมทั้งการที่เจ้าของ Brand ในอุตสาหกรรมยานยนต์ใช้ประเทศไทยเป็นฐานการผลิตและประกอบยานยนต์เป็นหลักโดยใช้ฐานด้านการวิจัยและพัฒนาจากบริษัทแม่ที่ต่างประเทศแทน ทำให้ผู้ประกอบการไม่สามารถยกระดับขีดความสามารถของตนไปสู่การแข่งขันที่ขับเคลื่อนด้วยการสร้างนวัตกรรมใหม่ๆได้

สนับสนุนให้ผู้ผลิตรถยนต์พัฒนาเครื่องยนต์ที่มุ่งไปสู่การประหยัดพลังงาน

พลังงานน้ำมันที่ใช้ในประเทศไทยส่วนใหญ่เป็นการพึ่งพาการนำเข้าน้ำมันจากต่างประเทศ ในสัดส่วนที่สูงถึงร้อยละ 75 ของความต้องการใช้น้ำมันโดยรวมของประเทศ ส่งผลให้สถานการณ์ราคาน้ำมันของไทยมีความผันผวนตามสถานการณ์ราคาน้ำมันในตลาดโลกอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และในช่วงครึ่งปีแรกของปี 2547 ราคาน้ำมันเชื้อเพลิงโดยเฉพาะน้ำมันเบนซินและดีเซลมีความผันผวน และปรับตัวสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องเป็นประวัติการณ์ ฉะนั้น เพื่อลดความเสี่ยงด้านเสถียรภาพของราคาน้ำมัน รัฐบาลจึงหันมาให้ความสำคัญกับการประหยัดพลังงานและลดการพึ่งพาแหล่งพลังงานจากต่างประเทศ โดยส่งเสริมให้มีการใช้ยานพาหนะประหยัดพลังงานและใช้มาตรการภาษีสร้างแรงจูงใจในการประหยัดพลังงาน ด้วยการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ใหม่ด้วยการเพิ่มประเภทของรถยนต์ประหยัดพลังงานและรถยนต์ที่ใช้พลังงานทดแทนในการจัดเก็บภาษี โดยมีอัตราภาษีที่ต่ำกว่ารถยนต์ประเภทอื่น และลดอัตราภาษีสำหรับรถยนต์ที่มีขนาดเครื่องยนต์และความจุกระบอกสูบต่ำ ทั้งนี้ก็เพื่อสร้างแรงจูงใจสนับสนุนให้มีการผลิตและใช้รถยนต์ขนาดเล็กเพื่อการประหยัดพลังงาน

ถึงแม้ว่าวัตถุประสงค์การปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์เพื่อการประหยัดพลังงานจะมีความสอดคล้องกับสถานการณ์ราคาน้ำมันที่ผันผวนอย่างมากเช่นในปัจจุบัน แต่การปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ดังกล่าวกลับไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ในปัจจุบัน เนื่องจาก รถยนต์ประหยัดพลังงานที่ใช้พลังงานแบบผสมทั้งพลังงานเชื้อเพลิงและไฟฟ้า (Hybrid Electric Vehicle) รถยนต์ที่ใช้พลังงานไฟฟ้า (Electric Powered Vehicle) และรถยนต์แบบเซลล์เชื้อเพลิง (Fuel Cell Powered Vehicle) นั้นยังมีการใช้ที่ไม่แพร่หลาย เพราะมีราคาสูงมากเมื่อเทียบกับรถยนต์ทั่วๆไป ซึ่งปัจจุบันประเทศที่เป็นเจ้าของเทคโนโลยีในการผลิตก็ยังอยู่ในขั้นเริ่มต้นเท่านั้น รวมถึงรถยนต์ใช้พลังงานทดแทนที่สามารถใช้เอทานอลผสมในน้ำมันเชื้อเพลิงไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 และรถยนต์ที่ใช้เชื้อเพลิงประเภทก๊าซธรรมชาติ (NGV) ก็ยังมีการใช้ไม่แพร่หลายเช่นเดียวกัน ซึ่งจะต้องใช้เวลาในการพัฒนาปรับปรุงเครื่องยนต์ให้เหมาะสมกับพลังงาน และแก้ไขข้อจำกัดด้านสถานีเติมที่มีน้อยมาก จึงส่งผลให้การประเมินประสิทธิผลที่มาตรการภาษีนี้สนับสนุนให้ผู้ผลิตพัฒนาเครื่องยนต์ที่ประหยัดพลังงานต้องพิจารณากันในระยะยาวต่อไป

สำหรับการลดอัตราภาษีสำหรับรถยนต์นั่งที่มีขนาดเครื่องยนต์และความจุกระบอกสูบต่ำ เพื่อการประหยัดพลังงานนั้น ผู้ศึกษามีข้อสังเกตว่าการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ดังกล่าวมีลักษณะที่สวนทางกับการประหยัดพลังงาน ซึ่งอัตราภาษีที่ลดลงส่งผลให้ราคารถยนต์ปรับตัวลดลงตามไปด้วย จึงอาจเป็นปัจจัยสนับสนุนให้ประชาชนตัดสินใจซื้อรถยนต์ได้สะดวกขึ้น เป็นผลให้ปริมาณการใช้รถยนต์เพิ่มสูงขึ้น ซึ่งหมายถึงการใช้น้ำมันเชื้อเพลิงที่เพิ่มขึ้นด้วยเช่นกัน ดังจะเห็นได้จากยอดขายรถยนต์นั่งที่มีอัตราการขยายตัวเพิ่มสูงขึ้น 7.97% ในเดือนพฤศจิกายนและในเดือนธันวาคมมียอดขายที่เพิ่มสูงขึ้นถึง 48.79% สอดคล้องกับปริมาณการใช้น้ำมันเบนซินออกเทน 91 ที่มีอัตราการใช้ที่ขยายตัวในช่วงเวลาเดียวกันเป็นจำนวน 0.48% และ 3.21% ตามลำดับ

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์จะมีความเกี่ยวข้องกับการประหยัดพลังงาน และความตั้งใจในการส่งเสริมให้มีการประหยัดพลังงานของรัฐบาลเป็นสิ่งดีที่น่าสนับสนุน แต่มาตรการการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์เพียงมาตรการเดียวอาจไม่มีประสิทธิภาพหรือมีประสิทธิผลเพียงพอที่จะสามารถทำให้วัตถุประสงค์ดังกล่าวบรรลุได้ แต่อาจต้องพิจารณาหรืออาศัยมาตรการนโยบายอื่นๆที่สอดคล้องกันเพื่อช่วยให้นโยบายการประหยัดพลังงานบรรลุผลสำเร็จได้

ปรับอัตราภาษีสรรพสามิตรถยนต์ให้มีความชัดเจน และเป็นธรรมกับผู้เสียภาษี

สาเหตุสำคัญประการหนึ่งของการปรับปรุงโครงสร้างภาษีครั้งนี้คือ การที่โครงสร้างภาษีเดิมมีความไม่ชัดเจน ก่อให้เกิดปัญหาความสับสนในการตีความและความเห็นที่ต่างกันเกี่ยวกับนิยามประเภทรถยนต์อันนำไปสู่ข้อโต้แย้งเกี่ยวกับอัตราภาษีที่ต้องเสีย และปัญหาความเหลื่อมล้ำไม่เป็นธรรมในการเสียภาษี ทั้งนี้ จึงได้มีการปรับปรุงเพื่อให้เกิดความชัดเจน และเป็นธรรมมากขึ้น โดยในภาพรวมมีการแบ่งโครงสร้างตามขนาดของเครื่องยนต์และความจุกระบอกสูบชัดเจนมากขึ้นกว่าเดิม มีความซับซ้อนน้อยลงและเน้นตามสภาพการใช้งานเป็นหลัก ซึ่งสามารถแยกพิจารณาตามประเภทรถยนต์ได้ ดังตารางที่ 3 ต่อไปนี้

ตารางที่ 3 เปรียบเทียบอัตราภาษีสรรพสามิตรถยนต์ตามโครงสร้างเดิมและโครงสร้างใหม่

ที่มา : สรุปและประมวลจาก กรมสรรพสามิต, หนังสือราชการของกระทรวงการคลังเลขที่ กค 0623/ล.568 วันที่ 26 กรกฎาคม 2547 เรื่อง การปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์, เอกสารสำเนา (กรุงเทพฯ : สำนักแผนภาษี กรมสรรพสามิต, 2547), 5.

อย่างไรก็ตาม การปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ใหม่ที่ออกมานั้น ผู้ศึกษามีความเห็นว่ายังมีความไม่เป็นธรรมในบางประเด็น กล่าวคือ ในการรักษาระดับอัตราภาษีของรถกระบะ 1 ตันและรถกระบะ Double Cab ในระดับเดิมที่ 3% และ 12% ตามลำดับนั้นถือว่าเป็นอัตราภาษีที่ต่ำมากเมื่อเทียบกับรถยนต์ประเภทอื่น โดยเฉพาะรถยนต์นั่งซึ่งต้องเสียภาษีในอัตรา 35% เป็นอย่างน้อย ซึ่งเป็นอัตราที่มีความแตกต่างกันมาก ประกอบกับการใช้รถกระบะในปัจจุบันมีการนำมาใช้ผิดประเภท จากปกติใช้เพื่อบรรทุกของเป็นหลัก แต่ปัจจุบันกลับมีการดัดแปลงมาใช้บรรทุกผู้โดยสารพร้อมกับบรรทุกของได้ทำให้เกิดรถกระบะประเภทมีCab 4 ประตูขึ้น ในขณะที่รถยนต์นั่งนั้นใช้โดยสารอย่างเดียว ไม่สามารถบรรทุกของเป็นจำนวนมากได้กลับต้องเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่า ซึ่งถือว่าอัตราภาษีของรถกระบะดังกล่าวไม่เป็นธรรมกับรถยนต์นั่ง

นอกจากนี้การปรับปรุงโครงสร้างภาษีของรถยนต์กระบะใหม่ที่เพิ่มขนาดของเครื่องยนต์จากเดิมอยู่ที่ 3,000 ซี.ซี. มาเป็น 3,250 ซี.ซี. เสียภาษีในอัตราตามมูลค่าร้อยละ 50 จากการศึกษาพบว่า เป็นการปรับขนาดของเครื่องยนต์เพื่อรองรับผู้ประกอบการที่สามารถผลิตเครื่องยนต์ที่มีขนาดเกิน 3,000 ซี.ซี. การเพิ่มขนาดเครื่องยนต์รถกระบะด้วยสาเหตุดังกล่าวนี้เองทำให้สามารถตั้งข้อสังเกตย้อนกลับไปยังวัตถุประสงค์แรกที่วิเคราะห์ดังกล่าวข้างต้นได้ว่า การปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ครั้งนี้เป็นการปรับเพื่อไม่ให้กระทบกับผู้ประกอบการอุตสาหกรรมยานยนต์ไทย โดยเฉพาะรถกระบะ ทั้งนี้ ในการปรับขนาดเครื่องยนต์รถกระบะดังกล่าวอาจก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมกับรถยนต์นั่งที่มีขนาดเครื่องยนต์มากกว่า 3,000 ซี.ซี.ได้ เนื่องจากรถกระบะที่มีขนาดเครื่องยนต์ 3,000 - 3,250 ซี.ซี.มีความได้เปรียบรถยนต์นั่งที่มีขนาดของเครื่องยนต์มากกว่า 3,000 ซี.ซี. โดยเสียภาษีในอัตราตามมูลค่าที่ต่ำกว่าทั้งๆที่มีขนาดเครื่องยนต์มากกว่า 3,000 ซี.ซี.

กล่าวโดยสรุป การปรับปรุงโครงสร้างภาษีนี้ช่วยให้อัตราภาษีสรรพสามิตมีความชัดเจนและเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น โดยในภาพรวมมีการแบ่งโครงสร้างตามขนาดของเครื่องยนต์และความจุกระบอกสูบชัดเจนมากขึ้นกว่าเดิม มีความซับซ้อนน้อยลงและเน้นตามสภาพการใช้งานเป็นหลัก อย่างไรก็ตาม การปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ดังกล่าวนั้นก็ยังมีความไม่เป็นธรรมในบางประเด็น โดยเฉพาะรถกระบะและรถยนต์นั่งดังกล่าวข้างต้น

2) ความมีประสิทธิภาพ (Efficiency)

สำหรับการวิเคราะห์ในประเด็นนี้เป็นการวิเคราะห์รายได้ที่สูญเสียไปอันเนื่องมาจากการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ โดยทำการเปรียบเทียบผลการจัดเก็บรายได้จริงตั้งแต่ประกาศบังคับใช้โครงสร้างภาษีใหม่ กับการประมาณการของกรมสรรพสามิตและการประมาณการแบบเส้นตรง จากการศึกษาสถิติการจัดเก็บรายได้ภาษีรถยนต์ของกรมสรรพสามิตพบว่า ผลจากการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์นั้นได้ส่งผลทำให้การจัดเก็บรายได้ลดลงกว่าที่ประมาณการไว้ทั้งจากการประมาณของกรมสรรพสามิตเองและการประมาณการแบบสมการเส้นตรง เป็นจำนวน 3,191.65 และ 4,570.32 ล้านบาท ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนเท่ากับ 11.28% และ 15.41% ตามลำดับ ดังตารางที่ 4 ในหน้าถัดไป จำนวนรายได้ที่สูญเสียไปดังกล่าวเป็นจำนวนที่มากกว่ารายได้ที่กรมสรรพสามิตคาดการณ์ไว้ ซึ่งกรมสรรพสามิตประเมินไว้ว่าการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ครั้งนี้จะทำให้รายได้จากภาษีสรรพสามิตรถยนต์ลดลงประมาณ 2,100 ล้านบาทต่อปี ผลจากการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ครั้งนี้ส่งผลให้รัฐบาลสูญเสียรายได้เป็นจำนวนมากเมื่อเทียบกับการประมาณการและมากกว่าที่กรมสรรรพสามิตประเมินไว้ในช่วงการพิจารณาปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ ซึ่งรายได้ที่สูญเสียไปนั้นนอกจากจะหมายถึงค่าเสียโอกาสในการจัดสรรงบประมาณตามยุทธศาสตร์และตามหน่วยงานแล้ว ยังถือว่ายังถือว่าเป็นการเพิ่มข้อจำกัดทางการคลังของรัฐบาลทั้งในด้านรายได้และรายจ่ายอีกด้วย ซึ่งในระยะยาวอาจส่งผลกระทบต่อสถานะทางการคลังได้

ตารางที่ 4 ผลการจัดเก็บรายได้ภาษีสรรพสามิตรถยนต์เปรียบเทียบกับการประมาณการรายได้ของ กรมสรรพสามิตและการประมาณการแบบเส้นตรงตั้งแต่ ม.ค. - ธ.ค. 2547

ที่มา : กรมสรรพสามิต

ข. ความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนบุคคลและผลประโยชน์ส่วนรวม (Conflict of Interests) จากการศึกษาพบว่า การปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์อาจเป็นการใช้อำนาจรัฐไปในทางที่เอื้อต่อผลประโยชน์ส่วนบุคคลมากกว่าผลประโยชน์ส่วนรวม และเป็นไปตามองค์ประกอบทั้ง 3 ประการของกรอบแนวคิดดังกล่าวข้างต้น โดยในการพิจารณาปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ครั้งนี้ กรมสรรพสามิตได้ทำการศึกษาถึงผลกระทบมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2545 โดยกำหนดช่วงของอัตราภาษีไว้ 2-3 อัตรา เพื่อเป็นทางเลือกให้กับคณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติ และให้รัฐมนตรีแต่ละกระทรวงลงความเห็น ซึ่งการกระบวนการดังกล่าวอาจเป็นการเอื้อให้เกิดการแทรกแซงการใช้ดุลพินิจอย่างไม่เป็นกลางได้

นอกจากนี้ การปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ครั้งนี้ยังส่งผลให้กลุ่มอุตสาหกรรมผลิตชิ้นส่วนยานยนต์ ซึ่งถือเป็นกลุ่มทุนทางการเมืองที่สำคัญกลุ่มหนึ่ง ได้รับอานิสงฆ์จากมาตรการดังกล่าว เนื่องจากการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ส่งผลให้ราคาของรถยนต์บางประเภทปรับตัวลดลง กระตุ้นปริมาณการซื้อขายรถยนต์จนทำให้ยอดขายและผลประกอบการหรือผลกำไรของธุรกิจที่เกี่ยวกับรถยนต์เพิ่มขึ้นตามไปด้วย ซึ่งผลจากมาตรการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์นี้ ส่งผลให้กุล่มอุตสาหกรรมผลิตชิ้นส่วนยานยนต์ รายใหญ่ของประเทศ ซึ่งมีเครือข่ายเกี่ยวข้องกับบุคคลในคณะรัฐมนตรีได้รับผลกำไรได้เปล่า(Windfall gain) เพิ่มขึ้นจากกรณีที่รัฐบาลมิได้มีการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ประมาณ 177.22 - 212.89 ล้านบาทในช่วงระยะเวลาตั้งแต่เดือน ส.ค.-ธ.ค. 2547

บทสรุปและข้อเสนอแนะ

ในการศึกษาเพื่อที่จะตอบปัญหาในการวิจัยที่ว่าการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์มีความสมเหตุสมผลหรือไม่ตามวัตถุประสงค์ของรัฐบาลนั้น สามารถสรุปได้จากการวิเคราะห์ในประเด็นต่างๆได้ว่า “การปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ครั้งนี้ยังไม่มีความสมเหตุสมผลเพียงพอตามวัตถุประสงค์ของรัฐบาล” เนื่องจากเกิดช่องว่างของการใช้เหตุผลระหว่างมาตรการดังกล่าวกับวัตถุประสงค์ที่ต้องการบรรลุ ซึ่งส่งผลให้การประเมินมาตรการการปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์ ณ ช่วงเวลาที่ทำการศึกษาไม่อาจบรรลุวัตถุประสงค์ตามที่ต้องการได้ ซึ่งผลการศึกษาดังกล่าวได้สะท้อนให้เห็นถึงการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ที่ไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ที่ต้องการบรรลุหรือสถานการณ์ที่เป็นอยู่ ส่งผลให้รัฐบาลสูญเสียรายได้โดยเปล่าประโยชน์และกระทบต่อการบริหารงานคลังสาธารณะอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ทั้งนี้เนื่องมาจากลักษณะของมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ซึ่งเป็นมาตรการที่สามารถบังคับใช้ได้โดยง่าย เพียงผ่านการพิจารณาอนุมัติจากฝ่ายบริหาร โดยไม่จำเป็นต้องขอความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ และยังมิได้ถูกแสดงอยู่ในรูปของรายงานหรือเอกสารของระบบงบประมาณแต่อย่างใด จึงเป็นสาเหตุของความไม่โปร่งใสของระบบการคลังสาธารณะที่ทำให้ขาดการตรวจสอบ เอื้อให้เกิดการใช้มาตรการนี้เพื่อผลประโยชน์ส่วนบุคคลมากกว่าส่วนรวม และยังทำให้รัฐบาลสูญเสียรายได้อย่างต่อเนื่อง จนเกิดความเสี่ยงต่อการขาดวินัยทางการคลังได้ เนื่องจากการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ไม่มีการกำหนดระยะเวลาสิ้นสุดการบังคับใช้ จึงมีความต่อเนื่องไปจนกว่าจะมีการประกาศยกเลิกหรือบังคับใช้มาตรการใหม่

ฉะนั้น มาตรการที่จะช่วยแก้ไขจุดอ่อนของการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ที่ส่งผลกระทบต่อการบริหารงานคลังสาธารณะนั้นจึงเป็นสิ่งที่มีความสำคัญยิ่งในการพัฒนาและปรับปรุงระบบการบริหารงานคลังสาธารณะของไทยให้อยู่บนพื้นฐานของการมีวินัยทางการคลัง และความมีเสถียรภาพทางการคลังอย่างยั่งยืนในระยะยาว โดยจะต้องให้ความสำคัญกับบทบาทเชิงสถาบันที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการใช้มาตรการ Tax Expenditures ดังนี้

1 )ฝ่ายนิติบัญญัติ (รัฐสภา) ถือเป็นตัวแทนของประชาชนในการตรวจสอบการทำงานและการปฏิบัติงานของฝ่ายบริหาร (รัฐบาล) ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเด็นที่เกี่ยวข้องกับภาษีซึ่งมีความสำคัญอย่างมาก ดังคำกล่าวที่ว่า “No Taxation Without Representation” ซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติมีหน้าที่ในการพิทักษ์รักษาผลประโยชน์ของประชาชนและผลประโยชน์สาธารณะด้วยในเวลาเดียวกัน ฉะนั้น ฝ่ายนิติบัญญัติจึงควรเป็นสถาบันหลักที่มีบทบาทนำในการตรวจสอบการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ของฝ่ายบริหารด้วยเช่นเดียวกันว่ามีความสมเหตุสมผลหรือไม่ เพียงใด เพื่อรักษาวินัยทางการคลัง และลดความเสี่ยงทางการคลังที่อาจจะเกิดขึ้นจากการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ในระยะยาวได้

2) ฝ่ายบริหาร (คณะรัฐมนตรี) ถือเป็นองค์กรสูงสุดที่มีหน้าที่ในการบริหารประเทศ และมีอำนาจในการตัดสินใจดำเนินหรือไม่ดำเนินนโยบายใดๆ รวมถึงการบังคับใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ทั้งนี้ในการประกาศใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ควรดำเนินการตัดสินใจอย่างรอบคอบและเป็นกลาง มีเป้าหมายที่ชัดเจน พิจารณาถึงความสมเหตุสมผลและผลดีผลเสียในการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) เปรียบเทียบกับเครื่องมือในการดำเนินนโยบายอื่นๆ ซึ่งสามารถบรรลุเป้าหมายเดียวกันได้ โดยมุ่งรักษาผลประโยชน์ส่วนรวมมากกว่าผลประโยชน์ของพวกพ้องหรือเพียงมุ่งหวังคะแนนนิยมทางการเมือง อันจะก่อให้เกิดความคุ้มค่าทางการคลัง และทำให้เกิดความมีประสิทธิภาพและมีประสิทธิผลต่อการใช้ทรัพยากรภาครัฐ

3) กระทรวงการคลัง ในฐานะที่เป็นหน่วยปฏิติการเฉพาะด้านของฝ่ายบริหาร (รัฐบาล) ควรทำหน้าที่ในการตักเตือนฝ่ายบริหารในกรณีที่ฝ่ายบริหารมีการกำหนดนโยบายและตัดสินใจดำเนินนโยบายที่เสี่ยงต่อการขาดวินัยทางการคลัง โดยพัฒนาระบบข้อมูลทางการคลังให้มีความครบถ้วนสมบูรณ์ ครอบคลุมสิ่งที่อยู่นอกระบบงบประมาณให้มาอยู่ในระบบงบประมาณ โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อมูลที่แสดงถึงการสูญเสียรายได้อันเนื่องมาจากการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) และการประเมินความเสี่ยงทางการคลังต่างๆที่รัฐบาลจะต้องแบกรับภาระหากเกิดข้อผิดพลาดในการบริหารนโยบาย เป็นต้น

4) หน่วยงานภาครัฐที่รับผิดชอบการจัดเก็บภาษีที่เกี่ยวข้องกับมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ควรแสดงความรับผิดชอบต่อการบริหารงานคลังสาธารณะเช่นเดียวกับกระทรวงการคลังที่คอยส่งสัญญาณเตือนให้กับรัฐบาล ทั้งนี้หน่วยงานที่รับผิดชอบการจัดเก็บภาษีที่เกี่ยวข้องกับการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ควรทำการศึกษาและจัดทำรายงาน ประเมินความเป็นไปได้ในการบรรลุวัตถุประสงค์และผลกระทบของมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ก่อนการบังคับใช้ โดยอาจอยู่ในรูปของรายงานประจำปีของหน่วยงาน ซึ่งเป็นการปรับปรุงและพัฒนาให้การใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) มีความโปร่งใสมากขึ้น เปิดเผยต่อสาธารณชน ตอบสนองต่อผลประโยชน์สาธารณะ และสนับสนุนให้ฝ่ายบริหารตัดสินใจดำเนินมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) อย่างมีเหตุมีผลและมีข้อมูลสมบูรณ์ ครบถ้วน

5) ระบบกฎหมาย ควรมีระบบกฎหมายที่ระบุชัดเจนเกี่ยวกับการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) โดยเฉพาะการจัดทำรายงานมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ซึ่งจะต้องมีการแก้ไขพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณในมาตราที่ว่าด้วยงบประมาณประจำปีที่เสนอต่อรัฐสภา โดยบรรจุให้มีการจัดทำรายงานมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) เสนอต่อรัฐสภาร่วมกับงบประมาณรายการอื่นๆ เพื่อให้การใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) มีความโปร่งใสสามารถตรวจสอบได้ และสนับสนุนการทำหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติในการตรวจสอบการใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) ของฝ่ายบริหารได้ดียิ่งขึ้น

ทั้งนี้ ข้อเสนอแนะดังกล่าวเป็นความพยายามที่จะแก้ไขข้อจำกัดของมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) เพื่อให้การบังคับใช้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) อยู่บนพื้นฐานของความสมเหตุสมผลของการประกาศใช้ และเป็นไปเพื่อผลประโยชน์สาธารณะ ตลอดจนมีการติดตาม ตรวจสอบและประเมินผลอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้มาตรการจูงใจทางภาษีอากร (Tax Expenditures) นั้นสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลและก่อให้เกิดความคุ้มค่าต่อผลประโยชน์ที่ประชาชนพลเมืองจะได้รับอย่างแท้จริง

บรรณานุกรม

กรมสรรพสามิต. บันทึกข้อความสำนักแผนภาษีเลขที่ กค 0623/337 วันที่ 26 กรกฎาคม 2547 เรื่อง การปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์. เอกสารสำเนา. กรุงเทพฯ : สำนักแผนภาษี กรมสรรพสามิต, 2547.

กรมสรรพสามิต. หนังสือราชการของกระทรวงการคลังเลขที่ กค 0623/ล.568 วันที่ 26 กรกฎาคม 2547 เรื่อง การปรับปรุงโครงสร้างภาษีรถยนต์. เอกสารสำเนา. กรุงเทพฯ : สำนักแผนภาษี กรมสรรพสามิต, 2547.

ไกรยุทธ ธีรตยาคีนันท์. สรรสาระวิชาการ เศรษฐศาสตร์สาธารณะ บรรพ 1 การคลังและ การภาษี. กรุงเทพฯ : บุญศิริการพิมพ์, 2545.

จรัส สุวรรณมาลา. การบริหารงานคลังสาธารณะ. เอกสารสำเนา. กรุงเทพฯ : ภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2546.

ธวัชชัย มหธรรม. “รายจ่ายแฝงในภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยปี พ.ศ. 2526.” วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต, จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2528.

“ปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตรถยนต์...วันนี้ที่รอคอย.” กระแสทรรศน์ 10 (30 กรกฎาคม 2547) : 1-10.

พิสันต์. “เหลียวหลัง 4 ปีอุตสาหกรรมยานยนต์เดินหน้าสู่ฝันแห่งดีทรอยต์ออฟเอเชีย.” โพสต์ทูเดย์ บันทึก ประเทศไทย, 30 ธันวาคม 2547, 48-9. ภิศนุ. “ดีทรอยต์แห่งเอเชีย เป้าหมายสู่ความสำเร็จอุตสาหกรรมยานยนต์ไทย.” อุตสาหกรรมสาร 47(กรกฎาคม -สิงหาคม 2547) : 5-8.“ยอดขายรถยนต์พุ่งทะยานบ่งชี้เศรษฐกิจฟื้นจริงหรือ?.” มติชนสุดสัปดาห์, 26 สิงหาคม – 1 กันยายน 2545, 22-3.

ยุทธพงษ์ ภาษี. “เชื้อเพลิงทางเลือกสำหรับวันนี้.” เนชั่นสุดสัปดาห์, 30 สิงหาคม 2547, 81.

ยุทธศักดิ์ คณาศักดิ์. “อุตสาหกรรมรถยนต์ไทยกับการเชื่อมโยง.” วารสารส่งเสริมการลงทุน 14 (มกราคม 2546) : 27-32.

วีระศักดิ์ เครือเทพ. การบริหารภาษีอากรและรายได้ของรัฐ: หลักการและแนวปฏิบัติสำหรับนักรัฐประศาสนศาสตร์. กรุงเทพฯ โครงการผลิตตำราและเอกสารการสอน คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2548.

วีระศักดิ์ เครือเทพ. “ความเสี่ยงทางการคลัง ความเสี่ยงของรัฐ บทวิเคราะห์การบริหารงานภาครัฐ พ.ศ. 2544-2547.” บทความนำเสนอในการประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติ ครั้งที่ 5 ประจำปี พ.ศ. 2547 ณ ศูนย์การประชุมและนิทรรศการไบเทค บางนา กรุงเทพมหานคร.

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. รายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการศึกษาความขัดแย้งกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนและ ผลประโยชน์ส่วนรวม (Conflict of Interests). กรุงเทพฯ : สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, 2546.

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. “บทที่ 2 อุตสาหกรรมยานยนต์.” ใน โครงการศึกษาการพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันของไทย รายงาน ฉบับสมบูรณ์ เล่มที่ 2 กรณีศึกษากลุ่มอุตสาหกรรม. กรุงเทพฯ : สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2546.

Brixi, Hana P., Christian M.A. Valenduc, and Zhicheng Li Swift, eds. Tax Expenditures – Shedding Light on Government Spending through the Tax System Lessons from Developed and Transition Economies. Washington D.C. : The World Bank, 2004.