การพัฒนาระบบราชการไทย การพัฒนาองค์การและการสร้างองค์การที่เรียนรู้

การพัฒนาระบบราชการไทย การพัฒนาองค์การและการสร้างองค์การที่เรียนรู้

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ปัณรส มาลากุล ณ อยุธยา* บทนำ

ในโลกยุคโลกาภิวัตน์ ประเทศจะต้องปรับตัวให้ทันกับกระแสการเปลี่ยนแปลงของโลก และระบบราชการซึ่งเปรียบเสมือนกระดูกสันหลังของประเทศ ก็จะต้องมีการปฏิรูปเพื่อให้สามารถบริหารประเทศให้อยู่รอดและเจริญก้าวหน้าไปได้

ในบทความนี้เป็นการเสนอมุมมองการปฏิรูประบบราชการไทยในสมัยของ นายกรัฐมนตรี พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร ซึ่งเกิดขึ้นในช่วงที่มีการนำเครื่องมือทางการบริหารใหม่ๆ มาใช้อย่างแพร่หลาย ดังนั้นในบทความนี้จึงเป็นการวิเคราะห์การปฏิรูประบบราชการโดยมุ่งให้เห็นถึง เหตุผลความจำเป็น และกระบวนการในการปฏิรูประบบราชการ โดยเน้นที่การนำเครื่องมือทางการบริหารสมัยใหม่มาใช้ในการพัฒนาระบบราชการให้สามารถเรียนรู้ไดเท่าทันกระแสการเปลี่ยนแปลง โดยหวังว่าจะช่วยสร้างความเข้าใจในการปฏิรูประบบราชการในครั้งนี้ให้กว้างขวางและลึกซึ้งขึ้น และจะช่วยให้ผู้อ่านซึ่งเป็นเจ้าของระบบราชการได้สนใจมีส่วนร่วมในการปฏิรูประบบราชการมากยิ่งขึ้น

เหตุผลของการพัฒนาระบบราชการ

โลกที่เปลี่ยนแปลงไป

การพัฒนาด้านเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารได้ทำให้โลกก้าวสู่ยุคโลกาภิวัตน์ ซึ่งทำให้ประเทศต่างๆ ต้องรับผลกระทบจากกระแสสำคัญ เช่น เศรษฐกิจเสรีไร้พรมแดน (Global Market Economy) สังคมบนฐานแห่งความรู้ (Knowledge-based Society) และ กระแสประชาธิปไตยและธรรมาภิบาล (Democratic Governance) ประเทศที่เรียนรู้ปรับตัวได้ทันโลกก็จะอยู่รอดและก้าวหน้าไปได้ในโลกของการแข่งขัน ส่วนประเทศที่ไม่สามารถเรียนรู้และปรับตัวให้ทันกับโลกยุคโลกาภิวัตน์นี้ได้ ก็จะประสบปัญหาต่างๆ มากมาย

ประเทศไทยในกระแสโลกาภิวัตน์

ประเทศไทย เมื่อครั้งที่ได้เชื่อมต่อเศรษฐกิจของไทยเข้ากับเศรษฐกิจโลกในการเปิดเสรีทางการเงินด้วย Bangkok International Banking Facilities (BIBF) ในเวลาไม่นาน ธุรกิจอุตสาหกรรมของไทยก็ล้มละลายต้องขายกิจการกันระเนระนาด ปัญหาสังคมต่างๆ เกิดขึ้นตามมามากมาย ถึงขนาดที่ประชาชนเกิดความเบื่อหน่ายจนกระทั่งลุกขึ้นมาเรียกร้องให้มีการปฏิรูป การเมืองโดยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ใน พ.ศ. 2540

ความล้มเหลวดังกล่าวทำให้ประเทศต้องปรับตัวขนานใหญ่ เช่น ต้องมีการปฏิรูปการเมืองเพื่อเปลี่ยนวิธีการบริหารประเทศให้เป็นประชาธิปไตยและมีธรรมาภิบาล (Good Governance) มากขึ้นโดยการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ต้องมีการปฏิรูปการศึกษา โดยจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานอย่างน้อย 12 ปี เพื่อให้ประชาชนได้เรียนรู้ทันโลก และต้องมีการฟื้นฟูเศรษฐกิจ จัดระบบสวัสดิการรองรับคนที่ตกงานไปจากธุรกิจอุตสาหกรรมในเมืองจำนวนมาก เช่น การจัดให้มีกองทุนหมู่บ้าน พักหนี้เกษตรกร และหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า หรือ โครงการ “30 บาทรักษาได้ทุกโรค” เป็นต้น

การปฏิรูปในด้านต่างๆ ที่กล่าวมาทำให้หน่วยงานภาครัฐต้องมีภารกิจเพิ่มมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นในด้านการจัดสวัสดิการให้คนว่างงานจำนวนมาก การฟื้นฟูเศรษฐกิจ ตลอดจนการจัดการศึกษาให้คนทั้งประเทศได้รู้ทันโลก ฯลฯ แต่ในขณะเดียวกันรัฐกลับจะต้องมีกำลังคนและงบประมาณที่น้อยลง ทั้งนี้เพราะสภาพเศรษฐกิจที่ตกต่ำผนวกกับกระแสเศรษฐกิจเสรี และกระแสประชาธิปไตยที่เน้นให้รัฐต้องจำกัดบทบาท ขนาด และการใช้ทรัพยากรนอกจากนี้ ภายใต้กระแสประชาธิปไตยและธรรมาภิบาล รัฐบาลก็ไม่สามารถที่จะดำเนินการต่างๆ ได้ตามชอบใจได้เหมือนในสมัยก่อนๆ การดำเนินโครงการต่างๆ เช่น สร้างเขื่อน สร้างโรงไฟฟ้า หรือวางท่อก๊าซ ฯลฯ จะต้องดำเนินการอย่างโปร่งใส ต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นอย่างกว้างขวาง

เมื่อรัฐต้อง “ทำงานมากขึ้น” แต่ต้อง “ใช้คนใช้เงินและใช้อำนาจน้อยลง” ก็ย่อมสะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็นที่จะต้องปรับเปลี่ยนวิธีการและกลไกในการบริหารงานภาครัฐในด้านต่างๆ จึงจำเป็นที่จะต้องมีการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งหากพิจารณาจากมุมมองทางวิชาการด้าน “การพัฒนาองค์การ” (Organizational Development หรือ OD) ก็จะเห็นว่าสิ่งที่เกิดขึ้นกับการบริหารภาครัฐของไทยนั้น เป็นธรรมชาติขององค์การที่เป็นระบบเปิดซึ่งย่อมได้รับผลกระทบจากสภาพแวดล้อม และจะต้องพยายามปรับตัวเพื่อจัดการกับสภาพการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น เพื่อความอยู่รอดและเจริญก้าวหน้า

การปฏิรูประบบราชการโดยการพัฒนาระบบราชการ

การปรับตัวของระบบบริหารภาครัฐของไทย

ในการปรับเปลี่ยนระบบบริหารภาครัฐของไทยเพื่อรองรับกระแสโลกาภิวัตน์ ในช่วงของรัฐบาลชุด พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร เริ่มปรากฎเป็นรูปธรรมเมื่อได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน เมื่อเดือนตุลาคม 2545 ซึ่งทำให้มีการปรับโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการใหม่จาก 14 กระทรวง 1 ทบวง มาเป็น 20 กระทรวง และได้มีการกำหนดให้มี คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) โดยให้มีสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (สำนักงาน ก.พ.ร.) เป็นหน่วยงานขับเคลื่อนการปฏิรูประบบราชการ โดยการปฏิรูประบบราชการในยุคนี้จึงเรียกว่า “การพัฒนาระบบราชการ” เครื่องมือที่สำคัญคือ

1. แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550) 2. พระราชกฤษฎีกา วาดวยหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ซึ่งออกตามมาตรา ๓/๑ และมาตรา ๗๑/๑๐(๕) แหงพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแกไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. 2545 3. ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการมอบอำนาจ พ.ศ. 2546 4. โครงการพัฒนาผู้นำการบริหารการเปลี่ยนแปลง ซึ่งเป็นการจัดการเรียนรู้จากการปฏิบัติ (Action Learning Program) เพื่อพัฒนาผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้บริหารของกระทรวงนำร่องในการบริหารการเปลี่ยนแปลงตามหลักการและแนวทางในการพัฒนาระบบราชการ

สำหรับสาระสำคัญของการพัฒนาระบบราชการซึ่งขับเคลื่อนด้วยเครื่องมือต่างๆ ตามที่กล่าวมานี้ หากพิจารณาจากมุมมองทางด้านการบริหารการเปลี่ยนแปลงก็จะเห็นว่าการพัฒนาระบบราชการในครั้งนี้ เป็นการนำหลักการและเครื่องมือในการพัฒนาองค์การ และองค์การที่เรียนรู้ มาประยุกต์ใช้ นั่นเอง กล่าวคือ

จุดมุ่งหมายของการพัฒนาระบบราชการ

ในด้านจุดมุ่งหมายของการพัฒนาระบบราชการ ใน แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550) ได้กำหนดวิสัยทัศน์ไว้ว่า

พัฒนาระบบราชการไทยใหมีความเปนเลิศ สามารถรองรับกับการพัฒนาประเทศในยุคโลกาภิวัตน โดยยึดหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี และประโยชนสุขของประชาชน

ซึ่งจากวิสัยทัศน์ดังกล่าวจะเห็นได้ว่าเป็นความพยายามที่จะปรับเปลี่ยนระบบราชการให้สามารถปรับตัวเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมใน “ยุคโลกาภิวัตน์” และ “การทำให้ระบบราชการไทยมีความเป็นเลิศ” ก็สะท้อนถึงความพยายามที่จะทำให้เกิดการเรียนรู้ขององค์การที่จะพัฒนาการบริหารงานด้านต่างๆ จนกระทั่งมีความเป็นเลิศ

สิ่งที่ต้องปรับเปลี่ยนในการพัฒนาระบบราชการ

ใน แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550) ได้กำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนา ไว้ 7 ประการคือ

1. การปรับเปลี่ยนกระบวนการและวิธีการทํางาน 2. การปรับปรุงโครงสรางการบริหารราชการแผนดิน 3. การรื้อปรับระบบการเงินและการงบประมาณ 4. การสรางระบบบริหารงานบุคคลและคาตอบแทนใหม 5. การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน วัฒนธรรม และคานิยม 6. การเสริมสรางระบบราชการใหทันสมัย 7. การเปดระบบราชการใหประชาชนเขามามีสวนรวม

ซึ่งการปรับเปลี่ยนในด้านต่างๆ เหล่านี้ หากพิจารณาโดยอาศัยกรอบแนวคิด McKinsey’s 7 S ก็คือการปรับตัวแปรสำคัญในการบริหารองค์การทั้ง 7 ประการให้สนับสนุนและสอดคล้องกันนั่นเอง กล่าวคือ

1. ยุทธศาสตร์ที่ 1 “การปรับเปลี่ยนกระบวนการและวิธีการทํางาน” ก็คือ การปรับเปลี่ยน ยุทธศาสตร์ (Strategy) ในการดำเนินงานให้เหมาะกับภาวะที่ต้องมีงานมากขึ้น แต่มีเงินและคนน้อยลง ซึ่ง กระบวนการวิธีการทำงานตามยุทธศาสตร์ เดิมย่อมใช้ไปได้อีกไม่นาน 2. ในยุทธศาสตร์ที่ 2 “การปรับปรุงโครงสรางการบริหารราชการแผนดิน” ฏ็คือ การปรับเปลี่ยนโครงสร้าง (Structure) หรือวิธีการ “จัดทัพ” เพื่อให้สอดรับกับยุทธศาสตร์ใหม่ ซึ่งในการพัฒนาระบบราชการก็มุ่งเน้นการจัดโครงสร้างโดยเชื่อมโยง “หน้าที่” (Function Departmentalization) คือ กระทรวง ทบวง กรม กับ “พื้นที่” (Regional Departmentalization) ซึ่งหมายถึงจังหวัดและกลุ่มจังหวัด ในลักษณะเมตริกซ์ (Matrix) โดยให้ยึดจุดเน้นตามนโยบายของรัฐบาล ที่เรียกว่า “Agenda” เข้าไปด้วยอีกมิติหนึ่ง 3. ในยุทธศาสตร์ที่ 3 “การรื้อปรับระบบการเงินและการงบประมาณ” นั้นเป็นการนำเอาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน (Performance-based Budgeting System) มาใช้โดยการกำหนดให้มีการทำคำรับรองผลการปฏิบัติราชการที่มีตัวชี้วัดผลงานอย่างชัดเจน และจัดสรรงบประมาณไปตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ และให้ส่วนราชการได้มีอิสระในการบริหารจัดการโดยไม่ติดยึดกับกฎระเบียบต่างๆ จนมากเกินไป ซึ่งก็คือการปลดพันธนาการของกฎระเบียบเพื่อให้ส่วนราชการสามารถเลือกวางระบบระเบียบวิธีปฏิบัติได้เอง หรือเป็นการให้อิสระในการจัดระบบงาน (System) นั่นเอง 4. ยุทธศาสตร์ที่ 4 “การสรางระบบบริหารงานบุคคลและคาตอบแทนใหม” ก็คือการปรับเปลี่ยนระบบการบริหารงานบุคคล เพื่อให้สามารถจัดการทรัพยากรบุคคล (Staff) ให้มีขีดสมรรถนะ และทักษะความสามารถ (Skill) ที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ โครงสร้างและระบบงานใหม่นั่นเอง 5. ยุทธศาสตร์ที่ 5 “การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน วัฒนธรรม และคานิยม” เป็นปัจจัยที่สำคัญต่อความสำเร็จของการพัฒนาระบบราชการ ซึ่งหากพิจารณาจากกรอบแนวคิด 7 S ก็คือ การปรับค่านิยมร่วม (Shared Values) ของระบบราชการนั่นเอง 6. สำหรับยุทธศาสตร์ที่ 6 “การเสริมสรางระบบราชการใหทันสมัย” โดยการนำเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในการเพิ่มประสิทธิภาพและความทันสมัย และยุทธศาสตร์ที่ 7 “การเปดระบบราชการใหประชาชนเขามามีสวนรวม” ก็เป็นการปรับเปลี่ยนแบบแผนพฤติกรรม (Style) ในการปฏิบัติราชการนั่นเอง

กล่าวโดยสรุปก็คือ การพัฒนาระบบราชการตาม แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550) ก็คือการปรับเปลี่ยนส่วนต่างๆ ของระบบราชการไทยตามตัวแปรต่างๆ ในกรอบแนวคิด McKinsey’s 7 S นั่นเอง

แผนภาพที่ 1 กรอบแนวคิด McKinsey’s 7 S

เครื่องมือทางการบริหารที่นำมาใส่ในการพัฒนาระบบราชการ

นอกจากการปรับเปลี่ยนตัวแปรทางการบริหารทั้ง 7 ประการตาม McKinsey’s 7 S แล้ว การพัฒนาระบบราชการในครั้งนี้ ยังเป็นการนำเครื่องมือทางการบริหารสมัยใหม่มาประยุกต์ใช้กับระบบบริหารราชการอีกเป็นจำนวนมาก โดยเครื่องมือส่วนใหญ่ที่นำมาใช้จะมีกำหนดไว้ใน พระราชกฤษฎีกา วาดวยหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ซึ่งเครื่องมือต่างๆได้แก่

1. การจัดการเชิงกลยุทธ์ (Strategic Vision Management) ซึ่งเป็นเคื่องมือที่จะช่วยให้ผู้บริหารได้ศึกษาทบทวนสถานการณ์ภายนอกและภายในองค์การ เพื่อกำหนดวิสัยทัศน์ พันธกิจ และยุทธศาตร์ในการดำเนินงานขององค์การให้สอดคล้องกับสถานการณ์ โดยเฉพาะในสถานการณ์ที่ “งานมาก แต่มีเงินและคนน้อย” ซึ่งเครื่องมือชิ้นนี้ปรากฎใน พระราชกฤษฎีกา วาดวยหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 เช่น ใน มาตรา 33 ที่ให้ ใหสวนราชการจัดใหมีการทบทวนภารกิจของตนวาภารกิจใดมีความจําเปน หรือสมควรที่จะไดดําเนินการตอไปหรือไม โดยคํานึงถึงแผนการบริหารราชการแผนดิน นโยบายของ คณะรัฐมนตรี กําลังเงินงบประมาณของประเทศ ความคุมคาของภารกิจและสถานการณอื่นประกอบกัน และ ในมาตรา 16 ที่ ใหสวนราชการจัดทําแผนปฏิบัติราชการของสวนราชการนั้น โดยจัดทํา เปนแผนสี่ป และแผนปฏิบัติราชการประจําป ซึ่งจะตองสอดคลองกับแผนการบริหารราชการแผนดินตามมาตรา ๑๓ เป็นต้น

2. การจัดการโดยมุ่งผลสัมฤทธิ์ (Result-based Management) ซึ่งเป็นการปรับเปลี่ยนการบริหารราชการให้มามุ่งเน้นที่การบรรลุผลสัมฤทธิ์ตามภารกิจ โดยให้มีการกำหนดตัวชี้วัดผลสัมฤทธิ์ (Key Performance Indicators) และเป้าหมาย และให้จัดสรรงบประมาณตามเป้าหมายนั้น โดยให้อิสระแก่ส่วนราชการในการเลือกวิธีการปฏิบัติ แต่จะต้องมีการประเมินผลการปฏิบัติงานตามตัวชี้วัดผลสัมฤทธิ์ที่กำหนดไว้อย่างชัดเจน ซึ่งระบบการบริหารแบบมุ่งผลสัมฤทธิ์นั้นปรากฎใน พระราชกฤษฎีกา วาดวยหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ในมาตรา 9 คือ ในการบริหารราชการเพื่อใหเกิดผลสัมฤทธิ์ตอภารกิจของรัฐ สวนราชการตองจัดทําแผนปฏิบัติราชการโดยให้มีรายละเอียดของ ขั้นตอน ระยะเวลาและงบประมาณที่จะตองใช เปาหมายของภารกิจ ผลสัมฤทธิ์ของภารกิจ และตัวชี้วัดความสําเร็จของภารกิจ และ สวนราชการ ตองจัดใหมีการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติตามแผนปฏิบัติราชการ ซึ่งตองสอดคลองกับมาตรฐานที่ ก.พ.ร. กําหนด

3. การจัดการต้นทุนฐานกิจกรรม (Activity-Based Costing) ซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการบริหารต้นทุนค่าใช้จ่ายในกิจกรรมต่างๆ และในการกำหนดค่าใช้จ่ายต่อหน่วยผลผลิต เพื่อนำไปใช้ในการจัดทำคำของบประมาณในระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน โดยการการจัดการต้นทุนฐานกิจกรรม ปรากฎในพระราชกฤษฎีกา วาดวยหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ในมาตรา 21 ที่ใหสวนราชการจัดทําบัญชีตนทุนในงานบริการสาธารณะแตละประเภทขึ้นตามหลักเกณฑและวิธีการที่กรมบัญชีกลางกําหนด และใหคํานวณรายจายตอหนวยของงานบริการสาธารณะที่อยูในความรับผิดชอบ และรายงานใหสํานักงบประมาณ กรมบัญชีกลาง และ ก.พ.ร. ทราบ นอกจากนี้ การคำนวณค่าใช้จ่ายต่อหน่วยยังเป็นการส่งเสริมให้มีการปรับปรุงประสิทธิภาพ ซึ่งในมาตรเดียวกันได้กำหนดไว้ว่า ในกรณีที่รายจายตอหนวยของงานใดสูงกวาราย จายตอหนวยของสวนราชการอื่น ใหสวนราชการนั้นจัดทําแผนการลดรายจายตอหนวยของงานบริการสาธารณะดังกลาวเสนอสํานัก งบประมาณ กรมบัญชีกลาง และ ก.พ.ร. ทราบ ซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญสำหรับการบริหารงานในยามที่ “งานมาก แต่มีเงินและคนน้อย”

4. การรื้อปรับระบบงาน (Business Process Reengineering) ซึ่งหมายถึงการรื้อกระบวนงานขั้นตอนเดิมออก แล้วออกแบบกระบวนงานขั้นตอนใหม่โดยนำเทคโนโลยีสมัยใหม่มาใช้เพิ่มประสิทธิภาพ ลดระยะเวลา และต้นทุนอย่างเห้นผลได้ชัด ซึ่งในพระราชกฤษฎีกาฉบับดังกล่าวได้กำหนดไว้ในหลายมาตรา เช่น มาตรา ๒๗ ใหสวนราชการจัดใหมีการกระจายอํานาจการตัดสินใจเกี่ยวกับการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการ ใหแก ผูที่มีหนาที่รับผิดชอบในการดําเนินการในเรื่องนั้นโดยตรง เพื่อใหเกิดความรวดเร็วและลดขั้นตอนการปฏิบัติราชการ มาตรา ๒๙ ใหสวนราชการแตละแหงจัดทําแผนภูมิขั้นตอนและระยะเวลาการดําเนินการ และในมาตรา ๓๐ ใหเปนหนาที่ของปลัดกระทรวงที่จะตองจัดใหสวนราชการที่ปฏิบัติงานเกี่ยวกับการบริการประชาชนรวมกันจัดตั้งศูนยบริการรวม เพื่ออํานวยความสะดวกแกประชาชนให้สามารถติดตอเจาหนาที่ ณ ศูนยบริการรวมเพียงแหงเดียว

5. การบริหารวงรอบเวลา (Cycle-time Management) ซึ่งเป็นการจัดการกับระยะเวลาที่ใช้ในการปฏิบัติงานต่างๆ ให้สามารถควบคุมระยะเวลาแล้วเสร็จ หรือในการดำเนินงานขั้นตอนต่างๆ อย่างรวดเร็วทันกาล ซึ่งปรากฎในพระราชกฤษฎีกา วาดวยหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 เช่นใน มาตรา 37 ที่ใหสวนราชการกําหนดระยะเวลาแลวเสร็จของงานแตละงานและประกาศใหประชาชนและขาราชการทราบเปนการทั่วไป หาก ก.พ.ร. พิจารณาเห็นวางานนั้นสามารถกําหนดระยะเวลาแลวเสร็จให้เร็วกว่าเดิมได ก.พ.ร. จะกําหนดเวลาแลวเสร็จใหสวนราชการนั้นตองปฏิบัติก็ได และใหเปนหนาที่ของผูบังคับบัญชาที่จะตองตรวจสอบใหขาราชการปฏิบัติงานใหแลวเสร็จตามกําหนดเวลา ซึ่งจากมาตรการดังกล่าวจะเห็นว่าส่วนราชการต่างๆ จะต้องหันมาพิจารณาปรับปรุงวงรอบระยะเวลาในการปฏิบัติงานของตนเพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชนมากยิ่งขึ้น

6. การบริหารคุณภาพทั่วทั้งองค์การ (Total Quality Management) ซึ่งเป็นการจัดให้มีการบริหารคุณภาพและประสิทธิภาพในการดำเนินงานในทุกๆ ส่วนขององค์การเพื่อให้สามารถสนองความต้องการและสร้างความพึงพอใจให้แก่ลูกค้าทั้งภายนอกและภายในองค์การให้ได้มากที่สุด ซึ่งหมายถึงจะต้องมีการรับฟังความต้องการ และสำรวจความพึงพอใจของลูกค้าผู้ใช้บริการอยู่เสมอ ซึ่งในเรื่องนี้ ในพระราชกฤษฎีกา วาดวยหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการ บานเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ได้กำหนดไว้ เช่น ในมาตรา 45 ใหสวนราชการ จัดใหมีคณะผูประเมินอิสระดําเนินการประเมินผลการปฏิบัติราชการของสวนราชการเกี่ยวกับผลสัมฤทธิ์ของภารกิจ คุณภาพการใหบริการ ความพึงพอใจของประชาชนผูรับบริการ ความคุมคาในภารกิจ และในมาตรา 42 ใหสวนราชการที่มีอํานาจออกกฎ ระเบียบ ขอบังคับ หรือประกาศ เพื่อใชบังคับกับสวนราชการอื่น มีหนาที่ตรวจสอบวากฎ ระเบียบ ขอบังคับ หรือประกาศนั้น เปนอุปสรรคหรือกอใหเกิดความยุงยาก ซ้ำซอน หรือความลาชา ตอการปฏิบัติหนาที่ของสวนราชการอื่นหรือไม เพื่อดําเนินการปรับปรุงแกไขใหเหมาะสมโดยเร็วตอไป เป็นต้น ซึ่งทั้งสองกรณีสะท้อนให้เห็นว่าส่วนราชการจะต้องมีการทบทวนปรับปรุงการดำเนินงานของตนให้สอดคล้องกับความต้องการของผู้รับบริการอยู่เสมอ

7. การจัดการเทคโนโลยีสารสนเทศ (Information Technology Management) ซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินงานขององค์การสมัยใหม่ที่ต้องมีกระบวนงานที่ทันสมัย มีวงรอบของระยะเวลาการปฏิบัติงานสั้น และมีต้นทุนในกิจกรรมต่างๆ ลดลง และต้องการสื่อสารที่รวดเร็ว ทั่วถึงและถูกต้องแม่นยำ ซึ่งในพระราชกฤษฎีกา วาดวยหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ได้กำหนดเรื่องการนำเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารมาใช้ไว้ในหลายมาตรา เช่น มาตรา 39 ใหสวนราชการจัดใหมีระบบเครือขายสารสนเทศของสวนราชการเพื่ออํานวยความสะดวกใหแกประชาชนที่จะสามารถติดตอสอบถามหรือขอขอมูลหรือแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการของสวนราชการ หรือใน มาตรา 41 ที่กำหนดให้ ในกรณีที่สวนราชการไดรับคํารองเรียน เสนอแนะ หรือความคิดเห็นเกี่ยวกับวิธีปฏิบัติราชการ โดยมีขอมูลและสาระตามสมควร ใหเปนหนาที่ของสวนราชการนั้นที่จะตองพิจารณาดําเนินการใหลุลวงไป และ ใหแจงใหบุคคลนั้นทราบผลการดําเนินการดวย ทั้งนี้ อาจแจงใหทราบผานทางระบบเครือขายสารสนเทศของสวนราชการดวยก็ได

จากทั้ง 7 ประการที่ได้กล่าวมาจะเห็นได้ว่าในการพัฒนาระบบราชการได้มีการนำเครื่องมือการบริหารสมัยใหม่มาประยุกต์ใช้ในระบบราชการเป็นจำนวนมาก ซึ่งหากนำเครื่องมือเหล่านี้มาจัดเรียงเป็นแผนภาพก็จะได้เห็นความเชื่อมโยงกันดังรูปต่อไปนี้

แผนภาพที่ 2 เครื่องมือทางการบริหารในการพัฒนาระบบราชการ

การพัฒนาระบบราชการกับการเรียนรู้ขององค์การ

จากที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่าในการพัฒนาระบบราชการในครั้งนี้ ส่วนราชการไทยจะต้องเรียนรู้ที่จะปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป และยังจะต้องเรียนรู้ที่จะประยุกต์ใช้เครื่องมือในการบริหารสมัยใหม่มากมาย ซึ่งย่อมจะทำให้มีความปั่นป่วน ระส่ำระสายบ้างซึ่งเป็นธรรมชาติของการเรียนรู้ที่จะต้องมีการปลดเปลื้องความรู้ ความคิด กระบวนทัศน์ ความเคยชิน และวิธีปฏิบัติเดิมๆ ออกไป และนำสิ่งใหม่เข้ามาแทนที่ แต่ทั้งนี้ก็เพื่อให้เกิดกระบวนทัศน์ในการมองโลก มองปัญหาจากมุมมองใหม่ ด้วยแนวคิดใหม่ ซึ่งจะนำไปสู่พฤติกรรมการปฏิบัติราชการในแนวใหม่ ซึ่งหากพิจารณาถึงเครื่องมือทางการบริหารที่มากับการพัฒนาระบบราชการแล้ว ก็จะเห็นว่ามุมมองใหม่ที่ส่วนราชการพึงเรียนรู้ได้แก่

1. การปรับมุมมองในเชิงยุทธศาสตร์ใหม่ แทนที่จะมองแค่การดำเนินงานประจำไปตามกฎระเบียบไปแบบวันต่อวัน ซึ่งน่าจะเกิดจากการที่ได้มีการทบทวนสถานการณ์และจัดวางยุทธสาสตร์ใหม่ ในกระบวนการจัดการเชิงกลยุทธ์ 2. การนำระบบการจัดการแบบมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ จะช่วยให้มีการปรับมุมมองมามุ่งเน้นที่ผลสัมฤทธิ์ตามภารกิจหลัก แทนการมุ่งเน้นการทำตามระเบียบขั้นตอนของงานประจำ ซึ่งจะทำให้เกิดการแข่งขันกันสร้างผลสัมฤทธิ์ของงานแทนที่จะแข่งกันในเรื่องอื่นๆ ที่อาจไม่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สุขของประชาชนอย่างแท้จริง 3. การนำระบบการคำนวณต้นทุนฐานกิจกรรมมาใช้ จะช่วยให้มีการปรับมุมมองให้หันมาสนใจเรื่องต้นทุนในการดำเนินงานของแต่ละกิจกรรม ซึ่งแต่เดิมมาส่วนราชการไทยแทบจะไม่เคยทราบว่าแต่ละกิจกรรมนั้นมีต้นทุนในการดำเนินการมากน้อยแค่ไหน 4. การนำการบริหารวงรอบเวลา และการรื้อปรับระบบงาน จะช่วยให้มีการปรับมุมมองให้หันมาพิจารณาเรื่องกระบวนงาน ขั้นตอน และวงรอบเวลาในการดำเนินงาน เพื่อหาแนวทางในการปรับลดขั้นตอนในการดำเนินงานให้กระชับคล่องตัวยิ่งขึ้น และเพื่อไม่ให้ใช้อัตรากำลังมากเกินไป 5. การบริหารคุณภาพทั่วทั้งองค์การ จะช่วยให้มีการปรับมุมมองมาพิจารณาเรื่องคุณภาพ การตอบสนองความต้องการของผู้ใช้บริการ มากกว่าที่จะมุ่งสนองนโยบายของผู้บริหาร หรือระบบราชการด้วยกันเอง 6. การนำเรื่องการจัดการเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้จะช่วยให้มีการปรับมุมมองจากการปฏิบัติราชการไปแบบวันต่อวันโดยไม่ได้คำนึงถึงเทคโนโลยีที่ก้าวหน้าไปอย่างรวดเร็ว เพราะคิดว่าเทคโนโลยีนั้นแพง ไม่คุ้มค่า มาเป็นการมองหาวิธีการเพิ่มคุณค่าของงานโดยการนำเทคโนโลยีมาเป็นเครื่องช่วย

และหากพิจารณาถึงเครื่องมือทางการบริหารที่กล่าวมา ก็จะเห็นว่า ขั้นตอนการดำเนินการของแต่ละเครื่องมือ จะประกอบด้วยขั้นตอนหลักที่คล้ายๆ กันคือ

1. การตรวจวินิจฉัย (Diagnosis) สภาพปัญหาขององค์การ เช่น ในการจัดการเชิงกลยุทธ์ก็คือ การทำ SWOT Analysis เพื่อวิเคราะห์สถานการณ์ ในการบริหารต้นทุนฐานกิจกรรม ก็คือการวิเคราะห์ต้นทุนของแต่ละกิจกรรม เป็นต้น 2. การสร้างทีมงานเพื่อร่วมกันวางแผนและดำเนินการในการนำเครื่องมือการบริหารเหล่านั้นมาใช้ 3. การสร้างความเข้าใจร่วมกันถึงจุดมุ่งหมาย ประโยชน์ วิธีการและผลของการเปลี่ยนแปลง 4. การระดมการมีส่วนร่วมจากฝ่ายต่างๆ ในองค์การ โดยเฉพาะผู้ที่จะถูกผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงในการนำเครื่องมือมาประยุกต์ใช้ในองค์การ 5. การเรียนรู้จากประสบการณ์ร่วมกันในการนำเครื่องมือการบริหารมาประยุกต์ใช้ ไม่ว่าจะมีการประเมินผลอย่างเป้นทางการหรือไม่ก็ตาม 6. การปรับเปลี่ยนมุมมององค์การของตนที่แตกต่างไปจากเดิม

ซึ่งทั้ง 6 ประการสะท้อนถึงกระบวนการเรียนรู้ขององค์การ ซึ่งหากพิจารณาตามแนวคิดของ Peter Senge ก็จะเห็นว่าการนำเครื่องมือในการพัฒนาระบบราชการเหล่านี้ไปประยุกต์ใช้ จะช่วยให้เกิด 1. การคิดและมองสิ่งต่างๆ อย่างเป็นระบบเชื่อมโยงกัน (Systems Thinking) 2. การปรับเปลี่ยนมุมมองขององค์การ (Mental Model) 3. การส้รางวิสัยทัศน์ร่วมกัน (Shared Vision) ซึ่งมาจากความพยายามที่จะให้ฝ่ายต่างๆ เข้ามาร่วมกันขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลง 4. การเสริมสร้างขีดความสามารถส่วนบุคคล (Personal Mastery) ซึ่งจะเกิดขึ้นอย่างชัดเจนในหมู่ผู้ที่มีส่วนร่วมเป็นแกนในการผลักดันการเปลี่ยนแปลง 5. การเรียนรู้ร่วมกันเป็นทีม (Team Learning) คือ การที่ได้ร่วมกันพิจารณาปัญหา ร่วมกันวางแผนแก้ปัญหา ร่วมกันดำเนินการแก้ปัญหา และเรียนรู้ผลจากการร่วมกันดำเนินการ

บทสรุป

จากมุมมองขององค์การเรียนรู้ดังที่กล่าวมานี้ จะเห็นได้ว่า การพัฒนาระบบราชการในครั้งนี้ นับว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญของระบบราชการไทย เพราะเป็นการปฏิรูประบบราชการครั้งแรกที่ได้บูรณากการความคิดและเครื่องมือในการบริหารอย่างเป็นระบบเชื่อมโยงกัน โดยที่หลายส่วนก็ได้เริ่มดำเนินการไปแล้ว เช่น โครงการพัฒนาผู้นำการบริหารการเปลี่ยนแปลง ซึ่งเป็นการจัดการเรียนรู้จากการปฏิบัติ (Action Learning Program) ซึ่งทำให้มีการกำหนดยุทธศาสตร์ และตัวชี้วัดผลการดำเนินงานของจังหวัด กลุ่มจังหวัด และของกระทรวงและกลุ่มภารกิจในกระทรวงนำร่อง อย่างไรก็ตามความสำเร็จของการพัฒนาระบบราชการต้องอาศัยการมีส่วนร่วมและความรู้ความเข้าใจของฝ่ายต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นตัวข้าราชการเอง ฝ่ายการเมือง และประชาชนผู้เป็นเจ้าของระบบราชการ ซึ่งก็หวังว่าบทความนี้คงจะมีส่วนช่วยเสริมสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับหลักการ เหตุผล และเครื่องมือทางการบริหารที่ได้มีการนำมาใช้ในการพัฒนาระบบราชการ และหวังว่าหากทุกฝ่ายๆ ได้ร่วมกันผลักดันการพัฒนาระบบราชการให้ก้าวไปสู่ความสำเร็จตามที่ต้องการ ในวันนั้นข้าราชการไทยอาจเป็นผู้ที่พร้อมที่จะปฏิบัติราชการเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนอย่างแท้จริง

เอกสารอ้างอิง

คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550). กรุงเทพ: สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, 2546.

วีรชัย ตันติวีระวิทยา. ดั้นด้นหาความเป็นเลิศ: ประสบการณ์จากบริษัทอเมริกันชั้นนำของโลก กรุงเทพฯ : บริษัท ซีเอ็ดยูเคชั่น จำกัด, 2528.

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการร่วมกับมูลนิธิสถาบันวิจัยกฎหมาย. พระราชกฤษฎีกา วาดวยหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี พ.ศ. 2546. กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการม, 2546.

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการร่วมกับมูลนิธิสถาบันวิจัยกฎหมาย. ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการมอบอำนาจ พ.ศ. 2546. กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการม, 2546.

Brounds, G. , Yorks, L., Adams, M. and Ranney, G. Beyond Total Quality Management. New York: McGraw-Hill, 1994.

Dignam, L. Strategic Management: Concepts, Decisions, Cases. New York: Irwin, 1990.

Gaebler, Ted, and Osborne, David. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York: Penguin Group, 1992.

Hammer, Michael and Champy, James. Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution. New York: Harper Collins Publishers, 1993.

Harvard Business Review. Harvard Business Review on Change. MA. : Harvard Business School Press, 1998.

Harvard Business Review. Harvard Business Review on Knowledge Management. MA. : Harvard Business School Press, 1998.

Kaplan, R. ‘One Cost System isn’t Enough’, Havard Business Review. January – February 1988, pp. 61 – 66.

Senge, Peter. The Fifth Discipline: The Art and Science of the Learning Organization. New York: Currency Doubleday, 1990.