ระบอบอำมาตยาธิปไตย
ผู้เรียบเรียง สุมาลี พันธุ์ยุรา
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองศาสตราจารย์นรนิติ เศรษฐบุตร และ รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต
ระบอบอำมาตยาธิปไตย (พ.ศ.2501-2519)
ระบอบอำมาตยาธิปไตย (Bureaucratic polity) ที่เกิดขึ้นในสังคมไทยตั้งแต่พ.ศ.2501 – 2519 เป็นลักษณะการเมืองการปกครองที่ถูกครอบงำด้วยระบบราชการ ทหารและพลเรือน
สมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์
การรัฐประหารที่เกิดขึ้นเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ.2501 ภายใต้การนำของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ได้นำมาซึ่งระบบการปกครองที่ตกอยู่ภายใต้การครอบงำของคณะนายทหาร ซึ่งนักวิชาการให้ความหมายว่าเป็นระบบการปกครองแบบเผด็จการและเป็นยุคมืดของประชาธิปไตยไทย ซึ่งการรัฐประหารครั้งนี้เกิดขึ้นเนื่องจากจอมพลสฤษดิ์ไม่นิยมระบอบประชาธิปไตย เพราะเห็นว่าระบอบประชาธิปไตยเป็นความวุ่นวาย เนื่องจากส.ส.และนักการเมืองไม่มีวินัยเช่นทหาร
หลังจากนั้นในเวลาต่อมามีการประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2502 ระบอบการเมืองตามแบบของธรรมนูญนี้ คือ ระบบการเมืองแบบใหม่ตามความต้องการของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ซึ่งเป็นสิ่งที่จอมพลสฤษดิ์เรียกว่า “ระบอบปฏิวัติ” นั่นก็คือ ระบอบที่อาศัยรัฐสภาที่มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด โดยไม่มีการเลือกตั้งเลย เนื่องจากสภาแต่งตั้งมาจากทหารและข้าราชการประจำนั้นมีวินัยและสามารถควบคุมได้ตามปรารถนา และได้มีการจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญซึ่งจะทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่และเป็นสภานิติบัญญัติไปด้วย ในวันที่ 3 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2502 คณะปฏิวัติประกาศตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญจำนวน 240 คน เป็นสภาทหารและข้าราชการเกือบทั้งหมด เพราะมีนายทหารประจำการเป็นสมาชิกสภามากถึง 150 คนในจำนวนนี้เป็นทหารบก 104 คน ต่อมาสภาร่างรัฐธรรมนูญได้เลือกพลเอกสุทธิ สุทธิสารรณกร รองผู้บัญชาการทหารบกเป็นประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญ และมีรองประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญ 2 คน คือ นายสัญญา ธรรมศักดิ์ และนายทวี บุณยเกตุ
รัฐบาลส่วนใหญ่ประกอบด้วยคณะนายทหารและข้าราชการ กล่าวคือ ในวันที่ 9 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2502 สภาร่างรัฐธรรมนูญลงมติให้จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ หัวหน้าคณะปฏิวัติเป็นนายกรัฐมนตรี วันรุ่งขึ้นจอมพลสฤษดิ์ก็ตั้งคณะรัฐมนตรีซึ่งมีจำนวน 14 คนโดยไม่มีการแต่งตั้งรัฐมนตรีช่วยว่าการ รัฐมนตรีเป็นข้าราชการทั้งหมด และมีรัฐมนตรีคนเดียวที่เคยเป็นส.ส. คือ นายโชติ คุณะเกษมม ซึ่งในขณะนั้นเป็นผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยโดยได้รับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ส่วนคนอื่น ๆ ได้แก่ พล.อ.ถนอม กิตติขจร เป็นรองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม และกรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ เป็นรองนายกรัฐมนตรี นายสุนทร หงส์ลดารมภ์ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเศรษฐการ พล.ท.ประภาส จารุเสถียรเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ม.ล.ปิ่น มาลากุลเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ นายถนัด คอมันตร์เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ และจอมพลสฤษดิ์เป็นนายกรัฐมนตรี พร้อมกับตำแหน่งผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก และอธิบดีกรมตำรวจ
ในการปกครองระบอบปฏิวัติของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ได้มีการยกเลิกการเลือกตั้งในทุกระดับ แม้กระทั่งในระดับท้องถิ่นก็ได้ให้อำนาจผู้ว่าราชการจังหวัดแต่งตั้งผู้บริหารเทศบาล สุขาภิบาลทั้งหมด การสร้างระบบแต่งตั้งโดยข้าราชการและการจับกุมปัญญาชนและนักการเมืองฝ่ายค้านเข้าตะราง ก็เพื่อบรรลุเป้าหมายในการระบบที่ปราศจากฝ่ายค้าน โดยคิดว่าระบบนี้จะทำให้ฝ่ายบริหารงานได้เต็มที่ในทุกระดับ และในด้านการบริหาร จอมพลสฤษดิ์ได้ปรับปรุงระบบราชการโดยตั้งสำนักนายกรัฐมนตรีและให้หลวงวิจิตรวาทการรับตำแหน่งปลัดบัญชาการสำนักนายก โอนให้หน่วยงานจำเป็นและสำคัญมาขึ้นกับสำนักนายกรัฐมนตรี เพื่อเปิดโอกาสและส่งเสริมข้าราชการในการนำเสนอนโยบายและนำไปปฏิบัติ หน่วยงานสำคัญอันหนึ่งที่อยู่ในสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีก็คือ สำนักงบประมาณ ดังนั้นในสมัยนี้จึงเป็นยุคทองที่ข้าราชการมีบทบาทอย่างเต็มที่
สมัยจอมพลถนอม กิตติขจรและประภาส จารุเสถียร
เมื่อจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ถึงแก่กรรมเมื่อวันที่ 8 ธันวาคม พ.ศ.2506 พล.อ.ถนอม กิตติขจรได้รับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนใหม่ในวันที่ 9 ธันวาคม ในการบริหารกองทัพพล.อ.ถนอมเข้ารับตำแหน่งผู้บัญชาการทหารสูงสุดและผู้บัญชาการทหารบกแทนที่จอมพลสฤษดิ์ และย้ายพล.อ.ประภาส จารุเสถียรมาเป็นรองผู้บัญชาการทหารบก ตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่จำนวน 19 คน ซึ่งก็มีคณะนายทหารและตำรวจเป็นรัฐมนตรี เช่น พล.อ.อ.ทวี จุลละทรัพย์ เป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงกลาโหม พล.ต.อ.ประเสริฐ รุจิรวงศ์ เป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย และพล.อ.จิตติ นาวีเสถียร เป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตร และโดยทางระบบแล้ว ในระยะแรกสมัยของจอมพลถนอมมิได้มีอะไรที่แตกต่างไปจากในสมัยจอมพลสฤษดิ์มากนัก นั่นก็คือ การรักษาอำนาจโดยน้อมนำการบริหารโดยระบบราชการ
รัฐธรรมนูญพ.ศ.2511 ในสมัยจอมพลถนอม กิตติขจร เป็นรัฐธรรมนูญที่ใช้เวลาร่างนานถึง 9 ปี 4 เดือน เนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ห้ามส.ส.เป็นรัฐมนตรีทำให้การเสนอญัตติไม่ไว้วางในรัฐบาลเป็นไปโดยยากลำบาก และให้มีวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งทั้งหมด ต่อมาจอมพลถนอมได้แต่งตั้งวุฒิสภาจำนวน 120 คน ทำหน้าที่เป็นสภานิติบัญญัติ ซึ่งประกอบด้วยนายทหารประจำการ 76 คนและพลเรือน 30 คน ต่อมาจอมพลถนอมก่อการรัฐประหารตนเอง โดยประกาศยึดอำนาจ จอมพลถนอมเป็นหัวหน้าคณะปฏิวัติและพล.อ.ประภาส จารุเสถียรเป็นรองหัวหน้าคณะปฏิวัติ ซึ่งมีผลทำให้รัฐธรรมนูญพ.ศ.2511 ซึ่งร่างนานถึง 9 ปี 4 เดือน มีอายุใช้งานได้เพียง 3 ปี 5 เดือน และคณะปฏิวัติประกาศให้พรรคการเมืองต่าง ๆ สิ้นสภาพลงทันที และให้อำนาจทั้งหมดอยู่ในมือของคณะปฏิวัติ
ธรรมนูญชั่วคราวฉบับร่าง พ.ศ.2515 ของคณะปฏิวัติ กำหนให้มีสภาเพียงสภาเดียวเรียกว่าสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ซึ่งเป็นสภาที่มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด ในวันที่ 16 ธันวาคม พ.ศ.2515 ได้มีการแต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติจำนวน 299 คน เป็นทหาร 185 คน (ทหารประจำการ 173 คน ทหารนอกประจำการ 12 คน) เป็นพลเรือน 101 คนซึ่งส่วนมากเป็นข้าราชการ นอกจากนี้ธรรมนูญชั่วคราวยังให้อำนาจสูงสุดแก่นายกรัฐมนตรีเช่นเดียวกับธรรมนูญฉบับพ.ศ.2502 ต่อมาจอมพลถนอม กิตติขจรก็ได้รับการเสนอชื่อจากสภานิติบัญญัติให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี พร้อมด้วยคณะรัฐมนตรีอีก 28 คน ซึ่งตำแหน่งสำคัญล้วนเป็นของทหาร เช่น จอมพลถนอม ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม พล.จ.ชาติชาย ชุณหะวัณเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการต่างประเทศ และจะเข้ามีบทบาทในการดำเนินนโยบายต่างประเทศ นอกจากนี้พล.อ.ประภาส จารุเสถียร ยังคงรับตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย พล.อ.อ.ทวี จุลละทรัพย์รับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พล.อ.กฤษณ์ สีวะรารับ รับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม และต่อมาสภานิติบัญญัติได้พิจารณาตั้งกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร โดยมีพล.อ.ประภาสเป็นประธาน
สมัยคณะปฏิรูปและรัฐบาลนายธานินทร์ กรัยวิเชียร
คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินได้ทำการยึดอำนาจในวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ.2519 โดยคณะทหารทุกเหล่าภายใต้การนำของพล.ร.อ.สงัด ชลอยู่และพล.อ.บุญชัย บำรุงพงศ์ คณะปฏิรูปได้แต่งตั้งนายธานินทร์ กรัยวิเชียนเป็นนายกรัฐมนตรี จากนั้นคณะปฏิรูปได้ยกเลิกรัฐธรรมนูญพ.ศ.2517 ยกเลิกรัฐสภาและการเลือกตั้ง แล้วให้คณะทำงานฝ่ายกฎหมายทำหน้าที่ร่างธรรมนูญชั่วคราว ต่อมาได้มีการประกาศใช้ธรรมนูญโดยให้อำนาจสิทธิขาดแก่นายกรัฐมนตรีให้ดำเนินการเพื่อความมั่นคง ซึ่งให้อำนาจอย่างมากแก่ฝ่ายบริหาร และกำหนดให้มีสภาปฏิรูปทำหน้าที่เป็นสภานิติบัญญัติ ซึ่งสมาชิกส่วนมากแต่งตั้งมาจากข้าราชการประจำเช่นเดียวกับสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ไม่มีสภาที่มาจากการเลือกตั้ง นอกจากนี้ยังกำหนดให้คณะทหารทั้งหมด 24 คนที่ทำการยึดอำนาจทำหน้าที่เป็นสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินเพื่อคอยกำกับความเป็นไปของรัฐบาล ซึ่งนายธานินทร์นายกรัฐมนตรีก็ยอมรับสถานะเช่นนี้ โดยเปรียบเทียบว่าคณะรัฐบาลที่บริหารประเทศก็เปรียบเสมือนเนื้อหอย คณะทหารก็เปรียบเสมือนเปลือกหอยที่ทำหน้าที่คุ้มครองรัฐบาล ดังนั้นรัฐบาลนายธานินทร์จึงได้สมญาต่อมาว่า “รัฐบาลหอย”
ในวันที่ 20 พฤศจิกายน พ.ศ.2519 คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินได้ประกาศแต่งตั้งสมาชิกสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน จำนวน 340 คน ในจำนวนนี้เป็นพลเรือน 160 คนเป็นนายทหารและตำรวจในราชการจำนวน 167 คน และนอกราชการจำนวน 13 คน ซึ่งสภานี้จะทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ
ที่มา
สมบัติ ธำรงธัญวงศ์. การเมืองการปกครองไทย: ยุคเผด็จการ-ยุคปฏิรูป. พิมพ์ครั้งที่ 2.กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์เสมาธรรม, 2549.
สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ. สายธารประวัติศาสตร์ประชาธิปไตยไทย. กรุงเทพฯ: พี.เพรส, 2551.
