การดำเนินคดีอาญากับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

ผู้เรียบเรียง ณรงค์ ศรีนาค

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร จเร พันธุ์เปรื่อง

---

ในอดีตที่ผ่านมาปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน การทุจริตต่อหน้าที่ราชการ การปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ การใช้ตำแหน่งหน้าที่เพื่อแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบสำหรับตนเองและผู้อื่น การมีทรัพย์สินมากผิดปกติ หรือได้มาสืบเนื่องจากการปฏิบัติ หรือใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่ เหล่านี้นับเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นกับประเทศไทยมาเป็นเวลานาน ก่อให้เกิดผลร้ายที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศในด้านต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้านการพัฒนาทางการเมือง ซึ่งนับว่าเป็นจุดเริ่มต้นในการที่จะนำพาประเทศไปสู่ความเจริญเทียบเท่าอารยะประเทศ

คณะกรรมการ ป.ป.ป.

ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน ได้ถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นข้อเรียกร้องจากทุกฝ่ายเพื่อร่วมกันหาแนวทางป้องกันและปราบปรามอย่างเป็นรูปธรรม จนมีการกำหนดเป็นกฎหมาย และมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ พ.ศ. 2518 เมื่อวันที่ 14 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2518 ในสมัยที่นายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรี โดยกำหนดให้มีคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ มีชื่อย่อว่า “คณะกรรมการ ป.ป.ป.” (มาตรา 4) ทำหน้าที่ดำเนินงาน เพื่อป้องกันการทุจริตคอร์รัปชันในวงราชการ

ตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว สามารถบังคับใช้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งหมายถึงข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีตำแหน่งหรือมีเงินเดือนประจำ พนักงานหรือบุคคลผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ ผู้บริหารท้องถิ่นตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย สมาชิกสภาท้องถิ่น กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน และหมายความรวมถึงกรรมการ อนุกรรมการ ลูกจ้างของส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจด้วย (มาตรา 3)

ทั้งนี้ กฎหมายยังให้คำจำกัดความของคำว่า “การทุจริตในวงราชการ” หมายถึง การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติ หรือละเว้นไม่ปฏิบัติการอย่างใดในตำแหน่งหรือหน้าที่หรือใช้อำนาจในตำแหน่งหรือหน้าที่ เพื่อแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบสำหรับตนเองหรือผู้อื่น (มาตรา 3 วรรค 2) และคำว่า “การประพฤติมิชอบในวงราชการ” หมายถึง การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติหรือละเว้นไม่ปฏิบัติการอย่างใดในตำแหน่งหรือหน้าที่ หรือใช้อำนาจในตำแหน่งหรือหน้าที่อันเป็นการฝ่าฝืนกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ คำสั่ง มติของคณะรัฐมนตรี อย่างใดอย่างหนึ่ง ซึ่งมุ่งหมายจะควบคุมดูแลการรับ การเก็บรักษา หรือการใช้เงินหรือทรัพย์สินของแผ่นดินไม่ว่าการปฏิบัติหรือละเว้นไม่ปฏิบัตินั้น เป็นการทุจริตในวงราชการด้วยหรือไม่ก็ตาม และให้หมายความรวมถึงการประมาทเลินเล่อในหน้าที่ดังกล่าวด้วย (มาตรา 3 วรรค 3)

อย่างไรก็ตาม แม้กฎหมายดังกล่าวจะสามารถใช้บังคับเพื่อป้องกันและปราบปรามการทุจริตในวงราชการได้ในระดับหนึ่ง แต่ก็ยังไม่สมบูรณ์ตามเจตนารมณ์แห่งกฎหมาย ด้วยเหตุที่ว่าคณะกรรมการ ป.ป.ป. มิใช่องค์กรอิสระ กระบวนการดำเนินงานยังต้องขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นองค์กรฝ่ายบริหารเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หากข้อกล่าวหาใดมีความเกี่ยวข้องพาดพิงไปถึงบุคคลที่ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองประพฤติมิชอบต่อตำแหน่งหน้าที่เสียเอง กฎหมายข้างต้นก็จะบังคับใช้ได้ไม่เต็มประสิทธิภาพ

ปัญหาที่เกิดขึ้นในการปฏิบัติโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ปัญหาเกี่ยวกับการบังคับใช้กฎหมาย ก็คือ การดำเนินคดีแก่บุคคลที่มีอำนาจหน้าที่ในทางการเมืองเป็นเรื่องที่ยากยิ่ง เพราะองค์กรที่มีอำนาจในการดำเนินคดีทั้งการสอบสวน การฟ้องร้อง หรือการพิจารณาพิพากษาคดี อาจเกิดความเกรงกลัวต่ออิทธิพลในทางการเมืองได้ ทำให้เกิดความไม่กล้าหรือลังเลที่จะดำเนินการตามบทบัญญัติของกฎหมาย

จุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลง

ผลจากการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ป. ไม่สามารถดำเนินคดีกับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเกี่ยวกับการปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันได้ มีเพียงศาลยุติธรรมเท่านั้นที่สามารถใช้กฎหมายประมวลวิธีพิจารณาความอาญา และกฎหมายประมวลวิธีพิจารณาความแพ่ง บังคับใช้สำหรับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ถูกกล่าวหาว่าทุจริต จนกระทั่งเมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติได้กระทำการยึดอำนาจการปกครองจากรัฐบาลของนายกรัฐมนตรี พลเอก ชาติชาย ชุณหะวัณ เพื่อแก้ไขสถานการณ์ ซึ่งเป็นภยันตรายต่อประเทศชาติ และมีประเด็นของการทุจริตฉ้อราษฎร์บังหลวงรวมอยู่ด้วย

ภายหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 สถานการณ์บ้านเมืองยังไม่สงบเรียบร้อย มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญหลายครั้ง จนเกิดมีกระแสเรียกร้องเรื่องการปฏิรูปการเมืองขึ้น เพื่อแก้ไขความล้มเหลวของระบบการเมือง ทั้งเรื่องการทุจริตคอร์รัปชัน การซื้อสิทธิขายเสียง การไร้ประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหาของประชาชน จนเป็นเหตุให้ต่อมาจึงมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้น

ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

จุดเริ่มต้นของการดำเนินคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เริ่มจากการปฏิรูปทางการเมืองครั้งสำคัญอันนำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญและประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เมื่อวันที่ 11 ตุลาคม 2540 ก่อให้เกิดปรากฏการณ์ใหม่ที่ตรงกับเป้าประสงค์แห่งเจตนารมณ์ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชัน โดยสามารถบังคับใช้กฎหมายได้ครอบคลุมแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งหมดและยังรวมถึงผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอีกด้วย

สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันและปราบปรามการทุจริตได้บัญญัติไว้ในหมวด 10 ว่าด้วยการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ประกอบด้วย 4 ส่วน คือ

ส่วนที่ 1 การแสดงบัญชีรายการทรัพย์สินและหนี้สิน

ส่วนที่ 2 คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ

ส่วนที่ 3 การถอนถอนจากตำแหน่ง

ส่วนที่ 4 การดำเนินคดีอาญากับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

บทบัญญัติที่ว่าด้วยการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ทั้ง 4 ส่วน ใช้กำหนดข้อบังคับและวิธีปฏิบัติของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตั้งแต่ก่อนเข้ารับตำแหน่ง ระหว่างการดำรงตำแหน่ง และหลังจากพ้นจากตำแหน่ง นอกจากนี้ยังได้กำหนดให้มีแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในศาลฎีกา (มาตรา 272 วรรค 2) เพื่อทำหน้าที่พิพากษาคดีสำหรับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดต่อหน้าที่ โดยพิจารณาคดีเป็นพิเศษแยกจากศาลยุติธรรม ส่งผลให้การพิจารณาพิพากษาคดีมีความรวดเร็ว คล่องตัวยิ่งขึ้น และเมื่อมีคำสั่งพิพากษาแล้วจะเป็นที่สุดทันที

อำนาจหน้าที่

ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง มีองค์คณะผู้พิพากษาประกอบด้วยผู้พิพากษาในศาลฎีกา ซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาศาลฎีกา จำนวน 9 คน ซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา โดยวิธีลงคะแนนลับ และให้เลือกเป็นรายคดี โดยมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีดังนี้

1. คดีที่มีมูลแห่งคดีเป็นการกล่าวหาว่านายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือข้าราชการเมืองอื่น ร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการตามประมวลกฎหมายอาญา หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ หรือทุจริตต่อหน้าที่ตามกฎหมายอื่น

2. คดีที่มีมูลแห่งคดีเป็นการกล่าวหาบุคคลตาม (1) หรือบุคคลอื่นเป็นตัวการ ผู้ใช้ หรือผู้สนับสนุนในการกระทำความผิดทางอาญาตาม (1)

3. คดีซึ่งประธานวุฒิสภาส่งคำร้องให้ศาลพิจารณาพิพากษาข้อกล่าวหาว่ากรรมการ ป.ป.ช. ร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ

4. คดีที่ร้องขอให้ทรัพย์สินที่เพิ่มขึ้นผิดปกติของนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ข้าราชการเมืองอื่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นตามที่กฎหมายบัญญัติตกเป็นของแผ่นดิน

โดยใช้อำนาจหน้าที่ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ. 2542 และข้อกำหนดเกี่ยวกับการดำเนินคดีของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ. 2543

วิธีพิจารณาคดี

วิธีพิจารณาคดีของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง กำหนดให้ศาลยึดรายงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นหลักในการพิจารณาและอาจไต่สวนหาข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานเพิ่มเติมได้ตามที่เห็นสมควร (มาตรา 5) จากบทบัญญัติดังกล่าวจะเห็นว่าการพิจารณาคดีของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองมีกลไกที่เกี่ยวโยงกับคณะกรรมการ ป.ป.ช. และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 เป็นสำคัญ ซึ่งเบื้องต้นผู้เสียหายจะไม่สามารถทำการฟ้องร้องคดีได้ด้วยตนเองเหมือนกระบวนการยุติธรรมทั่วไป แต่ต้องร้องต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ให้ไต่สวนและสรุปสำนวนพร้อมความเห็นเพื่อการดำเนินคดียื่นและต่ออัยการสูงสุด เพื่อยื่นฟ้องต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งในกระบวนการสืบหาข้อเท็จจริงจะใช้ระบบไต่สวนเป็นหลัก แต่ไม่ทิ้งระบบกล่าวหาเสียทีเดียว เช่น อนุญาตให้ผู้เสียหายกล่าวหาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้ การไต่สวนคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเริ่มแต่ชั้นคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่เรียกว่าการไต่สวนข้อเท็จจริงจนถึงชั้นศาล ที่เรียกว่าการไต่สวนพยานหลักฐาน

ในการดำเนินการไต่สวนข้อเท็จจริง ให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. แจ้งข้อกล่าวหาให้ผู้ถูกกล่าวหาทราบ และกำหนดระยะเวลาตามสมควรที่ผู้ถูกกล่าวหาจะมาชี้แจงข้อกล่าวหาและแสดงพยานหลักฐานหรือนำพยานบุคคลมาให้ปากคำประกอบคำชี้แจง หลังจากส่งสรุปสำนวนฟ้องต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองแล้ว การพิจารณาคดีจะเป็นไปตามกระบวนการพิจารณาของศาล โดยองค์คณะผู้พิพากษาจะตรวจสอบพยานหลักฐาน พยานวัตถุ และไต่สวนพยานบุคคล เมื่อไต่สวนพยานหลักฐานเสร็จสิ้นศาลจะนัดฟังคำพิพากษา หากจำเลยไม่มาฟังคำพิพากษาศาลจะเลื่อนการอ่านไปและออกหมายจับจำเลยให้มาฟังคำพิพากษา เมื่อพ้นกำหนดศาลจะอ่านคำพิพากษาลับหลังจำเลยก็ได้และให้ถือว่าจำเลยได้ฟังคำพิพากษานั้นแล้ว

การบังคับคดีของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เมื่อมีคำพิพากษาลงโทษจำเลย ศาลฎีกาก็ต้องดำเนินให้มีการบังคับตามคำพิพากษา ตามที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ทั้งนี้ เมื่อศาลอ่านคำพิพากษาแล้ว สามารถบังคับได้ทันที เพราะคำพิพากษาของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเป็นที่สุด ไม่มีการอุทธรณ์หรือฎีกาอีกต่อไป

สรุป

ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เป็นศาลพิเศษโดยเฉพาะที่เกิดขึ้นตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จวบจนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ด้วยเจตนารมณ์ที่ต้องการปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันอย่างจริงจัง และต้องการให้ปรากฏเป็นรูปธรรมที่ชัดเจน การถูกบัญญัติไว้ในกฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นประเด็นที่ถูกให้ความสำคัญอย่างมาก เพื่อให้บังเกิดผลในการป้องปราม และมีวิธีปฏิบัติที่มีประสิทธิภาพมากกว่าในอดีต นอกจากนี้ยังกำหนดกระบวนการวิธีพิจารณาพิพากษาคดีให้แตกต่างจากศาลยุติธรรมทั่วไป มีขั้นตอนการพิจารณาคดีที่เป็นไปโดยเปิดเผย รวดเร็ว และเป็นที่สุดทันที

บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ว่าด้วยหมวดการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ถือเป็นวาระที่สำคัญของความต้องการที่จะปฏิรูปการเมืองของประเทศไทย เพื่อหยุดยั้งปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบต่ออำนาจหน้าที่ แม้ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจะเป็นเพียงมาตรการหนึ่งที่ช่วยแก้ปัญหาได้ แต่ก็ยังมีปัจจัยอื่นอีกหลายอย่างที่เอื้อให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชันเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องได้รับการแก้ไขให้หมดไป เพราะสิ่งเหล่านี้คือพื้นฐานที่จะพัฒนาการเมืองไปสู่การบริหารแบบ “ธรรมาภิบาล” ต่อไป

หนังสือแนะนำให้อ่านต่อ

สุรศักดิ์ ลิขสิทธิ์วัฒนกุล. คำอธิบายการดำเนินคดีผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง. กรุงเทพฯ : วิญญูชนจำกัด, 2545

สมพร พรหมหิตาธร. การดำเนินคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง. กรุงเทพฯ : นิติธรรม, 2546

บรรณานุกรม

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540. ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 114 ตอนที่ 55 ก. วันที่ 11 ตุลาคม 2540.

พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ พ.ศ. 2518. ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 92 ตอนที่ 52 ก. ฉบับพิเศษ วันที่ 3 มีนาคม 2518.

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ. 2542. ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 116 ตอนที่ 81 ก. ฉบับพิเศษ วันที่ 14 กันยายน 2542.

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542. ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 116 ตอนที่ 114 ก. วันที่ 17 พฤศจิกายน 2542.

ข้อกำหนดเกี่ยวกับการดำเนินคดีของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ. 2543. ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 117 ตอนที่ 63 ก. วันที่ 30 มิถุนายน 2543.

สุรศักดิ์ ลิขสิทธิ์วัฒนกุล. คำอธิบายการดำเนินคดีผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง. กรุงเทพฯ : วิญญูชนจำกัด, 2545

สมพร พรหมหิตาธร. การดำเนินคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง. กรุงเทพฯ : นิติธรรม, 2546

---

หน้าหลัก | กิจกรรมที่เกี่ยวกับกระบวนการทางนิติบัญญัติ