ระบบรัฐสภาที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย

ระบบรัฐสภาที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย

บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อเสนอระบบรัฐสภาที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย โดยแบ่งการนำเสนอเป็น 3 ส่วน คือ (1) ข้อเสนอเกี่ยวกับองค์ประกอบและวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (2) ข้อเสนอเกี่ยวกับองค์ประกอบและวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา และ (3) ข้อเสนอเกี่ยวกับการกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีที่เหมาะสม

1. ข้อเสนอเกี่ยวกับองค์ประกอบและวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2550 มาตรา 93 กำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรประกอบ ด้วยสมาชิก 480 คน โดยแบ่งเป็น 2 ประเภท คือ ประเภทแรก สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง จำนวน 400 คน โดยแบ่งเขตเลือกตั้งเป็นเขตละไม่เกิน 3 คน ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งผู้สมัครรับเลือกตั้งได้เท่าจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มีได้ในเขตเลือกตั้งนั้น ประเภทที่สอง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบสัดส่วน จำนวน 80 คนโดยแบ่งเขตเลือกตั้งออกเป็น 8 กลุ่มจังหวัด โดยใช้กลุ่มจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง แต่ละเขตให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวน 10 คน ทั้งนี้ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิออกเสียงลงคะแนนเลือกพรรคการเมืองที่จัดทำบัญชีรายชื่อผู้สมัครรับเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งนั้นได้ 1 เสียง โดยผู้ร่างรัฐธรรมนูญ เห็นว่า การกำหนดให้แต่ละเขตเลือกตั้งมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้จำนวนสามคน เพื่อให้เขตเลือกตั้งมีพื้นที่ที่ใหญ่ขึ้น ซึ่งจะทำให้การเลือกตั้งเป็นไปโดยบริสุทธิ์ยุติธรรม เนื่องจากการซื้อเสียง จะกระทำได้ยาก และทำให้ผู้เลือกตั้งสามารถใช้สิทธิเลือกบุคคลที่เหมาะสมได้หลายคน ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ที่จะเลือกได้เพียงคนเดียวเท่านั้น นอกจากนี้ทุกคะแนนเสียงของประชาชนจะมีความหมาย เพราะสามารถเฉลี่ยคะแนนไปตามผู้สมัครทั้ง 3 คนในแต่ละเขตเลือกตั้งได้ ในขณะที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 เห็นว่า การกำหนดให้แต่ละเขตเลือกตั้งมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้หนึ่งคน จะทำให้คนทั่วประเทศมีความเสมอภาคในการเลือกผู้แทนราษฎรได้หนึ่งคนเท่ากัน และไม่เชื่อว่า กำหนดให้เขตเลือกตั้งเล็กลงจะมีการใช้อิทธิพลมากขึ้นหรือใช้เงินมากขึ้น

ข้อเสนอเกี่ยวกับองค์ประกอบและวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มีดังนี้

(1)กำหนดจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ให้มีจำนวน 500 คน โดยเป็นสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง จำนวน 100 คน และสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งเขตละหนึ่งคน จำนวน 400 คน ดังนี้

(ก)สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง

- ใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้งเหมือนกับรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ซึ่งเป็นการส่งเสริมให้พรรคการเมืองเป็นพรรคในระดับชาติมากกว่าการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แบบบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 ที่กำหนดให้มีบัญชีรายชื่อของ พรรคการเมือง 8 บัญชีตามกลุ่มจังหวัด ซึ่งมีแนวโน้มให้พรรคการเมืองกลายเป็นพรรคการเมืองในระดับท้องถิ่นหรือระดับภูมิภาค นอกจากนี้แล้ว ตามที่รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 กำหนดการจัดกลุ่มจังหวัด โดยให้จัดจังหวัดที่มีพื้นที่ติดต่อกันอยู่ในกลุ่มจังหวัดเดียวกัน และในกลุ่มจังหวัดทุกกลุ่มต้องมีจำนวนราษฎรตามหลักฐานการทะเบียนราษฎรที่ประกาศในปีสุดท้ายก่อนปีที่มีการเลือกตั้งรวมกันแล้วใกล้เคียงกัน และให้จังหวัดทั้งจังหวัดอยู่ในเขตเลือกตั้งเดียว การจัดกลุ่มจังหวัดดังกล่าวมีปัญหาในทางปฏิบัติ กล่าวคือ การจัดกลุ่มจังหวัดบางกลุ่มไม่มีความใกล้เคียงกันเกี่ยวกับภูมิศาสตร์และวัฒนธรรมความเป็นอยู่ของประชาชนทำให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเลือกผู้แทนได้ยาก เช่น การกำหนดให้จังหวัดชุมพรซึ่งเป็นจังหวัดในภาคใต้อยู่ในกลุ่มจังหวัดเดียวกับจังหวัดสุพรรณบุรีซึ่งอยู่ในภาคกลาง เป็นต้น และความได้เปรียบเสียเปรียบกันในเรื่องฐานเสียงของพรรคการเมืองในแต่ละกลุ่มจังหวัด

- ไม่มีการกำหนดจำนวนคะแนนเสียงขั้นต่ำของบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองเหมือนกับรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ที่ว่า “การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองต้องได้คะแนนเสียงไม่น้อยกว่าร้อยละ 5 ของจำนวนคะแนนเสียงรวมทั้งประเทศ จึงจะได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ” เพราะหากกำหนดเช่นนั้น จะทำให้พรรคการเมืองขนาดเล็กมีโอกาสน้อยที่จะได้รับการเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง และการที่รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 กำหนดเช่นนั้น เนื่องจากรัฐธรรมนูญมีความประสงค์เพื่อป้องกันปัญหาความไร้เสถียรภาพและประสิทธิภาพของรัฐบาล ซึ่งจะเกิดขึ้นภายใต้รัฐบาลผสม หรือสภาผู้แทนราษฎรที่ประกอบไปด้วยพรรคการเมืองหลายพรรคการเมือง อย่างไรก็ดี มิได้หมายความว่า การไม่กำหนดจำนวนคะแนนเสียงขั้นต่ำของบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองเหมือนกับรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ตามข้อเสนอนี้ ไม่ต้องการเป้าหมายหรือเจตนารมณ์ของการป้องกันปัญหาความไร้เสถียรภาพและประสิทธิภาพของรัฐบาล ซึ่งจะเกิดขึ้นภายใต้รัฐบาลผสม แต่คณะผู้วิจัยเห็นว่า ยังมีมาตรการอื่นที่สามารถเสริมสร้างความมีเสถียรภาพความเข้มแข็งให้กับรัฐบาลได้ จึงไม่ควรจำกัดสิทธิการได้เป็นผู้แทนราษฎรในเมื่อประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้ลงคะแนนเสียงในสัดส่วนที่สูงพอที่จะได้รับเลือกให้เป็นผู้แทนราษฎร

(ข) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง

การกำหนดให้มีการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งมีผู้แทนราษฎรได้เขตละหนึ่งคนสอดคล้องกับหลักความเสมอภาคในการใช้สิทธิของแต่ละบุคคล (one man one vote)เนื่องจากผู้มีสิทธิเลือกตั้งทุกคนสามารถลงคะแนนเลือกผู้แทนได้เท่ากัน สำหรับประเด็นที่เกรงกันว่า เขตเลือกตั้งเล็กทำให้การซื้อเสียงทำได้ง่ายนั้น สามารถป้องกันและแก้ไขได้โดยการลดอิทธิพลของบรรดาหัวคะแนนของผู้สมัครรับเลือกตั้งได้โดยการเปลี่ยนแปลงวิธีการนับคะแนนและยกเลิกข้อห้ามในการหาเสียงในการเลือกตั้งบางประการ ซึ่งจะได้กล่าวในหัวข้อต่อไป

(2) การเปลี่ยนแปลงวิธีการนับคะแนน ให้กลับไปใช้วิธีการนับคะแนนตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 โดยการนับคะแนนของทุกหน่วยเลือกตั้งรวมกัน ณ สถานที่แห่งใดแห่งหนึ่งแต่เพียงแห่งเดียวในเขตเลือกตั้ง เพื่อลดอิทธิพลของหัวคะแนนของผู้สมัครรับเลือกตั้งที่จะทำการตรวจสอบการลงคะแนนเสียงของผู้เลือกตั้งในกรณีที่มีการซื้อเสียงหรือการใช้อิทธิพลอย่างอื่นใน การชักจูงใจในการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง สำหรับประเด็นข้อกังวลที่ว่า การนับคะแนนรวมมีปัญหาและข้อจำกัดที่ทำให้เกิดการร้องเรียนและร้องคัดค้านการเลือกตั้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการขนส่งหีบบัตรและบัตรเลือกตั้งมายังที่นับคะแนน ซึ่งมีข้อสงสัยว่าอาจมีการเปลี่ยนหีบบัตรหรือเปลี่ยนบัตรเลือกตั้งในหีบ การนำบัตรเลือกตั้งมารวมเพื่อคละเคล้ากัน ซึ่งมีข้อสงสัยว่าอาจนำบัตรเลือกตั้งปลอมมาปะปนหรือในเรื่องการนับคะแนน ซึ่งมีข้อสงสัยว่าการขานคะแนนและการบันทึกคะแนนในแต่ละกระดานนับคะแนนอาจเกิดการทุจริตโดยขานคะแนนไม่ตรงกับความเป็นจริงนั้น สามารถแก้ไขได้โดยกำหนดไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรบังคับให้พรรคการเมืองทุกพรรคที่ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องส่งสมาชิกพรรคการเมืองของตนเข้าเป็นกรรมการประจำหน่วยเลือกตั้งและต้องร่วมเดินทางการขนส่งหีบบัตรและบัตรเลือกตั้งมายังที่นับคะแนน และต้องส่งสมาชิกพรรคการเมืองของตนเข้าเป็นกรรมการนับคะแนน ณ ที่นับคะแนน ซึ่งเป็นการตรวจสอบกันเองระหว่างพรรคการเมืองที่เข้าแข่งขัน และวิธีการนี้ยังเป็นการส่งเสริมให้พรรคการเมืองต้องมีสมาชิกพรรคกระจายในทุกพื้นที่ด้วย

(3) ยกเลิกข้อห้ามในการหาเสียงในการเลือกตั้งบางประการ เพื่อลดอิทธิพลของบรรดาหัวคะแนนของผู้สมัครรับเลือกตั้ง โดยให้ผู้สมัครมีช่องทางในการติดต่อกับผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้โดยตรงหรือติดต่อได้ง่ายขึ้น เช่น ยกเลิกข้อห้ามเรื่องการจัดมหรสพในการหาเสียงเลือกตั้ง เป็นต้น

(4) ยกเลิกเรื่องการสังกัดพรรคการเมืองของผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แต่ยังสนับสนุนระบบพรรคการเมือง เพื่อป้องกัน “ระบบเผด็จการของผู้บริหารพรรคการเมือง”

รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 กำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องสังกัดพรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่งไม่น้อยกว่า 90 วันนับถึงวันสมัครรับเลือกตั้ง โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อทำให้พรรคการเมืองเข้มแข็งขึ้นนั้น ความเข้มแข็งดังกล่าวเป็นความเข้มแข็งแบบผูกขาดครอบงำ เนื่องจากมีผลทำให้ผู้สมัครสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องตกอยู่ภายใต้อาณัติพรรคการเมืองมากขึ้น ซึ่งจะเกิดปัญหาในกรณีที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้นั้นมีความเห็นแย้งกับพรรคการเมืองที่ตนสังกัดอยู่ ก็ยากที่จะถูกส่งลงสมัครสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในคราวต่อไป จึงจำเป็นต้องเชื่อฟังหัวหน้าพรรค เพื่อรักษาอนาคตทางการเมือง ด้วยลักษณะผลประโยชน์ของปวงชนและผลประโยชน์ของพรรคอาจมิได้ไปในทางเดียวกัน ทำให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มิได้เป็นผู้แทนปวงชนอีกต่อไป การกำหนดให้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องสังกัดพรรคการเมืองไม่น้อยกว่า 90 วันดังกล่าว ทำให้สมาชิกสภา ผู้แทนราษฎร ตกอยู่ใน “ความผูกมัดอาณัติมอบหมาย” ของพรรคการเมืองที่สังกัดสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่สามารถกระทำตาม “ความเห็นของตนโดยบริสุทธิ์ใจเพื่อประโยชน์ของปวงชนชาวไทย” โดยเฉพาะ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่สังกัดพรรครัฐบาลที่ไม่เห็นด้วยกับนโยบายและการดำเนินงานของรัฐบาลในบางเรื่องย่อมไม่อยู่ในฐานะที่จะช่วยคานและถ่วงดุลการใช้อำนาจของรัฐบาลในเรื่องนั้นๆ ได้ด้วยการทำหน้าที่เป็นปากเป็นเสียงของประชาชนในสภา เพื่อรักษาผลประโยชน์ร่วมกันของปวงชน ชาวไทยเป็นสำคัญโดยไม่คำนึงว่าตนเองจะสังกัดอยู่พรรคใด จากข้อจำกัดดังกล่าวเป็นผลทำให้ระบบรัฐสภาเกิดความอ่อนแอ และแม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 จะได้กำหนดคุณสมบัติของผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ตามมาตรา 101 (3) ว่า “ต้องเป็นสมาชิกพรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่ง แต่เพียงพรรคเดียวเป็นเวลาติดต่อกันไม่น้อยกว่าเก้าสิบวันนับถึงวันเลือกตั้ง เว้นแต่ในกรณีที่มีการเลือกตั้งทั่วไปเพราะเหตุยุบสภา ต้องเป็นสมาชิกพรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่งแต่เพียงพรรคเดียวเป็นเวลาติดต่อกันไม่น้อยกว่าสามสิบวันนับถึงวันเลือกตั้ง” ทำให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามารถย้ายพรรคการเมืองได้เมื่อมีการเลือกตั้งทั่วไปก็ตาม และแม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 จะมีบทบัญญัติรับรองความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไว้ในระดับหนึ่งแล้ว แต่ก็ยังไม่เพียงพอที่จะพ้นจาก “ระบบเผด็จการของผู้บริหารพรรคการเมือง” ดังนั้น หากมีการยกเลิกเรื่องการสังกัดพรรคการเมืองของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก็จะแก้ไขปัญหาเรื่องผู้บริหารพรรคการเมืองใช้มติของพรรคการเมืองในการควบคุมสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ตามที่ผู้บริหารพรรคการเมืองต้องการ

สำหรับปัญหาที่ว่า การไม่กำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องสังกัดพรรคการเมืองแล้ว จะทำให้เกิดปัญหาเรื่องเสถียรภาพของรัฐบาลในกรณีที่เป็นรัฐบาลผสมนั้น ทางแก้ในเรื่องนี้สามารถทำได้โดยกำหนดในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญว่า หากผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้ใดไม่ได้สังกัดพรรคการเมืองมาตั้งแต่ต้น เมื่อได้รับการเลือกตั้งแล้ว ตลอดสมัยอายุของสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้นั้นจะเข้าเป็นสมาชิกของพรรคการเมืองใดไม่ได้ ในทางกลับกัน หากผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้ใดสังกัดพรรคการเมืองมาตั้งแต่ต้น เมื่อได้รับการเลือกตั้งแล้ว ตลอดสมัยอายุของสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้นั้นจะลาออกจากสมาชิกของพรรคการเมืองนั้นมาเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทอิสระไม่ได้ หรือจะย้ายพรรคการเมืองก็ไม่ได้เช่นกัน หรือเท่ากับว่าการลาออกจากสมาชิกของพรรคการเมืองมีผลให้ผู้นั้นต้องพ้นจากการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร นอกจากนี้แล้ว รัฐธรรมนูญต้องมีบทบัญญัติเรื่องการควบรวมพรรคการเมืองที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ทั้งนี้ เพื่อป้องกันปัญหาเรื่อง “เผด็จการทางรัฐสภา” ด้วย

2. ข้อเสนอเกี่ยวกับองค์ประกอบและวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา

รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 มาตรา 111 กำหนดให้วุฒิสภาประกอบไปด้วยสมาชิก 2 ประเภท จำนวน 150 คน ประเภทแรก มีที่มาจากการเลือกตั้งในแต่ละจังหวัดจังหวัดละหนึ่งคน และประเภทที่สอง มาจากการสรรหาเท่ากับจำนวนรวมทั้งหมดหักด้วยจำนวนสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ปัจจุบันจึงมีสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งในแต่ละจังหวัด จังหวัดละหนึ่งคน รวม 76 คน โดยใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้งและให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งผู้สมัครรับเลือกตั้งได้หนึ่งเสียง ส่วนสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการสรรหาประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 74 คน โดยมี “คณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา” ซึ่งประกอบด้วย ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานกรรมการการเลือกตั้ง ประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน ประธานกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้พิพากษาในศาลฎีกาซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ตำกว่าผู้พิพากษาศาลฎีกาที่ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกามอบหมายจำนวน 1 คน และตุลาการในศาลปกครองสูงสุดที่ที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดมอบหมายจำนวน 1 คน เป็นผู้ดำเนินการสรรหาและคัดเลือกบุคคลที่มีคุณสมบัติเหมาะสมจากบัญชีรายชื่อที่คณะกรรมการการเลือกตั้งรวบรวมมาจากการเสนอชื่อขององค์กรใน ภาควิชาการ ภาครัฐ ภาคเอกชน ภาควิชาชีพ และภาคอื่น ๆ ที่เป็นประโยชน์ในการปฏิบัติงานตามอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา

คณะผู้วิจัยมีความเห็นว่า การออกแบบเกี่ยวกับวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาว่าเป็นอย่างไร จะมาจากการแต่งตั้ง หรือมาจากการเลือกตั้ง หรือแบบผสมนั้น ต้องพิจารณาถึงบทบาทอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาด้วยว่า จะออกแบบให้วุฒิสภามีบทบาทอำนาจหน้าที่อย่างไร จะให้มีบทบาทเป็น “สภาพี่เลี้ยง” หรือเป็น “สภาตรวจสอบ” โดยผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ต้องการให้วุฒิสภามีบทบาทเป็น “สภาตรวจสอบ” จึงกำหนดที่มาของวุฒิสภาให้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง ทั้งนี้ มาจากอิทธิพลของแนวคิด “ระบบรัฐสภาที่ทำให้มีเหตุผลขึ้น” (Rationalized Parliamentary System)ที่เห็นว่า ระบบรัฐสภาที่มีกลไกการตรวจสอบซึ่งกันและกันซึ่งเป็นรูปแบบดั้งเดิมที่เรียกว่า “ระบบรัฐสภาแบบอำนาจคู่” (dualist) ได้ค่อย ๆ ปรับเปลี่ยนให้กลไกถ่วงดุลระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารแปรเปลี่ยนมาเป็น “ระบบรัฐสภาแบบอำนาจเดี่ยว” (monist) ซึ่งประเทศประชาธิปไตยตะวันตกที่ใช้ระบบการปกครองแบบรัฐสภานั้น ได้มีการปฏิรูปรัฐธรรมนูญวางระบบความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างองค์กรในทางการเมืองเสียใหม่ให้มีระบบการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างองค์กรในทางการเมือง ที่มีประสิทธิภาพและสามารถแก้ไขปัญหาวิกฤตในทางสังคมและในทางการเมืองของประเทศเหล่านั้นได้ ดังนั้น วุฒิสภาจึงเป็นกลไกหนึ่งที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ออกแบบไว้เพื่อทำหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้อำนาจทางการเมือง

คณะผู้วิจัยเห็นว่า หากจะกำหนดวุฒิสภาเป็น “สภาตรวจสอบ” ก็ต้องกำหนดที่มาให้เชื่อมโยงโดยตรงกับประชาชนโดยให้มาจากการเลือกตั้งเหมือนกับรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 แต่ในเมื่อปัจจุบันยังไม่สามารถหาวิธีการเลือกตั้งเพื่อให้ได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาที่ปลอดจากการแทรกแซงหรือปลอดจากอิทธิพลของพรรคการเมืองได้ดีเท่าที่ควร ก็ไม่มีความจำเป็นต้องกำหนดให้วุฒิสภาเป็น “สภาตรวจสอบ” ประกอบกับประสบการณ์ที่ผ่านมากลไกการตรวจสอบการใช้อำนาจทางการเมืองอื่น เช่น องค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือ องค์กรศาล ก็สามารถตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารได้เป็นอย่างดีอยู่แล้ว ดังนั้น คณะผู้วิจัยจึงเห็นควรกำหนดบทบาทของวุฒิสภาให้เป็นเพียง “สภาพี่เลี้ยง” เหมือนในอดีต ซึ่งการกำหนดบทบาทเช่นนี้ ก็หมายความว่า การได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาไม่จำเป็นต้องมาจากการเลือกตั้ง ข้อเสนอเกี่ยวกับองค์ประกอบและวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา มีดังนี้

(1)กำหนดจำนวนสมาชิกวุฒิสภา มีจำนวน 120 คน มาจากการสรรหา 2 ชั้น ดังนี้

(ก)การสรรหาชั้นแรก เพื่อให้ได้บุคคลที่จะได้รับการสรรหาเป็นสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 600 คน โดยการคัดเลือกกันเองจากผู้แทนองค์กร ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา ดังนี้

(ก.1) ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จำนวน 75 คน

(ก.2) ผู้แทนสมาคมข้าราชการพลเรือน ข้าราชการทหาร และข้าราชการตำรวจ จำนวน 75 คน

(ก.3) ผู้แทนสมาคมพนักงานรัฐวิสาหกิจ และองค์กรมหาชน จำนวน 15 คน

(ก.4) ผู้แทนสภาวิชาชีพ เช่น แพทย์ ทนายความ วิศวกร นักบัญชี เป็นต้น จำนวน 100 คน

(ก.5) ผู้แทนสถาบันภาคการผลิต ประกอบด้วย ผู้แทนสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย ผู้แทนสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย ผู้แทนสมาคมธนาคารไทย และผู้แทนชุมนุมสหกรณ์การเกษตรแห่งประเทศไทย จำกัด จำนวน 80 คน

(ก.6) ผู้แทนสหภาพแรงงาน จำนวน 25 คน

(ก.7) ผู้แทนองค์กรภาคเอกชนที่ดำเนินการโดยมิใช่เป็นการหาผลกำไรหรือรายได้มาแบ่งปันกัน จำนวน 230 คน ซึ่งเลือกกันเองในแต่ละด้าน จากองค์กรภาคเอกชนที่มีวัตถุประสงค์หลัก ดังต่อไปนี้

- ด้านการพัฒนาชุมชนชนบท การพัฒนาชุมชนเมือง การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ การจัดการสิ่งแวดล้อม การจัดการเกษตรทางเลือก หรือการจัดการเทคโนโลยีที่เหมาะสม

- ด้านการพัฒนาชีวิตของเด็ก เยาวชน สตรี ผู้สูงอายุ คนพิการ ผู้ติดเชื้อเอดส์ หรือผู้ป่วย

- ด้านสิทธิเสรีภาพของประชาชน สิทธิของผู้บริโภค การส่งเสริมประชาธิปไตย หรือการพัฒนาแรงงาน

- ด้านการสาธารณสุข การศึกษา หรือศิลปวัฒนธรรม

- ผู้แทนสื่อมวลชนในกิจการด้านหนังสือพิมพ์ ด้านวิทยุกระจายเสียงและด้านวิทยุโทรทัศน์

(ข) การสรรหาชั้นที่สอง โดย “คณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา” ทำการคัดเลือกบุคคลที่ผ่านการสรรหามาแล้วในชั้นแรกจำนวน 600 คน ให้ได้สมาชิกวุฒิสภาตามสัดส่วน ในแต่ละกลุ่มให้เหลือเพียงจำนวน 120 คน ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา โดย “คณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา” มีองค์ประกอบดังนี้ (1) ประธานสภาผู้แทนราษฎร (2) ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร(3) นายกรัฐมนตรี (4) ประธานศาลรัฐธรรมนูญ (5) ประธานศาลฎีกา (6) ประธานศาลปกครองสูงสุด (7) ประธานกรรมการการเลือกตั้ง (8) ประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน (9) ประธานกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (10) ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (11) ประธานกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (12) ประธานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และ(13) อัยการสูงสุด

องค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาดังกล่าวประกอบด้วยผู้ดำรงตำแหน่งในสถาบันนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ รวมถึง องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ตามที่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 กำหนดตำแหน่งไว้ทั้งหมด ทั้งนี้ เพื่อให้คณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา มีความน่าเชื่อถือ เป็นที่ยอมรับ กรรมการโดยส่วนใหญ่เป็นตำแหน่งที่ต้องมีความเป็นกลางทางการเมือง ยกเว้นตำแหน่งประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร และนายกรัฐมนตรีเท่านั้นที่อาจสังกัดพรรคการเมือง

ตามข้อเสนอที่กำหนดจำนวนสมาชิกวุฒิสภามีจำนวนเพียง 120 คน ถือว่าน้อย เมื่อเปรียบเทียบกับจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งมีจำนวน 500 คน เมื่อรวมกันเป็นสมาชิกรัฐสภาแล้ว มีจำนวน 620 คน ประเด็นนี้ จะมีปัญหาเกี่ยวกับจำนวนเสียงลงมติในกรณีที่ต้องประชุมรัฐสภาซึ่งเป็นการประชุมร่วมกันของทั้งสองสภาหรือไม่ คณะผู้วิจัยเห็นว่า มีข้อน่ากังวลอยู่ในประเด็นเดียวคือกรณีการพิจารณาลงมติให้ความเห็นชอบการแก้ไขบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ซึ่งหากมีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร มีจำนวนเกินกว่า 310 คะแนนเสียงแล้ว เสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรก็อาจสามารถแก้ไขบทบัญญัติรัฐธรรมนูญได้โดยไม่จำเป็นต้องอาศัยเสียงสนับสนุนจากสมาชิกวุฒิสภาก็ได้ อย่างไรก็ดีในประเด็นนี้ ต้องยอมรับและเคารพในเสียงข้างมากของผู้แทนราษฎรซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน แต่มีทางแก้ไข เพื่อมิให้เสียงข้างมากของผู้แทนราษฎรใช้เสียงข้างมากที่มีอยู่โดยไม่สนใจฟังเสียงประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย จึงต้องมีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญว่า ในกรณีที่มีการเสนอแก้ไขบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ก็ต้องจัดให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งออกเสียงประชามติว่าจะรับรองการแก้ไขบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนั้นหรือไม่ด้วย

นอกเหนือจากเรื่ององค์ประกอบและวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาแล้ว เมื่อพิจารณาอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 คณะผู้วิจัยเห็นควรยกเลิกอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาเกี่ยวกับการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่ง ซึ่งตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 มาตรา 270 ได้กำหนดให้วุฒิสภามีอำนาจถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ประธานศาลฎีกา ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลปกครองสูงสุด หรืออัยการสูงสุด ทั้งนี้ ควรให้องค์กรอื่นที่มีความเชื่อมโยงใกล้ชิดหรือมีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนมาทำหน้าที่นี้แทน เพราะการพิจารณาถอดถอนตามมาตรา 270 เป็นมาตรการทางการเมือง เพียงแต่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติชี้มูลเท่านั้น วุฒิสภาก็สามารถพิจารณาชี้ขาดโดยการลงมติว่าให้ผู้ถูกชี้มูลถูกถอดถอนหรือไม่ ซึ่งแตกต่างจากการตรวจสอบโดยมาตรการทางกฎหมาย กล่าวคือ เมื่อคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติชี้มูลและส่งเรื่องให้วุฒิสภาพิจารณาแล้ว ในมูลเดียวกันนี้ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติต้องส่งเรื่องเดียวกันนี้ให้อัยการสูงสุดพิจารณาส่งฟ้องต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือศาลอื่นที่มีเขตอำนาจ ดังนั้น การยกเลิกอำนาจหน้าที่ในเรื่องนี้ของวุฒิสภาก็ไม่น่าจะมีผลกระทบต่อระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ สำหรับกรณีทางปฏิบัติจริงในการพิจารณาลงมติถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองยังไม่เคยเกิดขึ้น แต่กรณีการตรวจสอบทางกฎหมายนั้น ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้มีคำพิพากษาลงโทษต่อผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่กระทำการผิดกฎหมายแล้ว ส่วนอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการเลือกหรือให้ความเห็นชอบบุคคลดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญและศาลนั้น ผู้เขียนเห็นว่า ควรเป็นอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาอยู่ต่อไป เพราะหากมีการออกแบบในเรื่องที่มาและมีวิธีการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาให้ได้มาซึ่งผู้ทรงคุณวุฒิและปลอดจากการแทรกแซงทางการเมืองแล้ว วุฒิสภาที่มาจากการสรรหาดังกล่าวนี้ก็จะทำหน้าที่เลือกหรือให้ความเห็นชอบบุคคลดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญและศาลได้เป็นอย่างดี

3. ข้อเสนอเกี่ยวกับการกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีที่เหมาะสม

เมื่อพิจารณาวิธีการได้มาซึ่งตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีแล้ว มีรัฐธรรมนูญ จำนวน 6 ฉบับ ที่ไม่ได้กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ได้แก่ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2489 รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2492 รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2495 รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2511 รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2521 และรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2534 และมีรัฐธรรมนูญ จำนวน 5 ฉบับ ที่กำหนดวิธีการได้มาซึ่งตำแหน่งนายกรัฐมนตรีว่าต้องมาจากการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ได้แก่ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2475 รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2517 รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2535 รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550

รัฐธรรมนูญที่กำหนดให้รัฐมนตรีต้องดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรด้วย คือ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2475 กล่าวคือ คณะรัฐมนตรีประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอีกอย่างน้อยสิบสี่นาย อย่างมากยี่สิบสี่นาย นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีอีกสิบสี่นายต้องเลือกจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร รัฐธรรมนูญที่กำหนดให้รัฐมนตรีต้องดำรงตำแหน่งสมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรด้วย คือ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2517 กล่าวคือ คณะรัฐมนตรีประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีคนหนึ่งและรัฐมนตรีอีกไม่เกินสามสิบคน และรัฐมนตรีไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนรัฐมนตรีทั้งหมด จะต้องเป็นสมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ส่วนรัฐธรรมนูญที่ห้ามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี ได้แก่รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2511 และรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 นั้นก็หมายความว่า รัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ ไม่มีบทบัญญัติห้ามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี

สำหรับการสรรหาบุคคลมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีนั้น กล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อนปี พ.ศ. 2540 ไม่ได้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับกระบวนการสรรหาเพื่อแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีไว้ แต่เป็นไปตามธรรมเนียมปฏิบัติว่า ประธานรัฐสภาหรือประธานสภาผู้แทนราษฎรแล้วแต่กรณีเป็นผู้นำรายชื่อของบุคคลที่มีเสียงสนับสนุนจากรัฐสภาหรือสภาผู้แทนราษฎร แล้วแต่กรณี กราบบังคมทูลเพื่อโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี แต่สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา ได้กำหนดกระบวนการสรรหาเพื่อแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีว่าต้องมีการลงมติเลือกบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรีโดยเปิดเผยในสภาผู้แทนราษฎร กรณีที่รัฐธรรมนูญในอดีตกำหนดให้นายกรัฐมนตรีไม่จำเป็นต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั้น รัฐธรรมนูญดังกล่าวเป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวรที่ร่างขึ้นภายหลังการรัฐประหาร บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้นายกรัฐมนตรีไม่จำเป็นต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทำให้เกิดการสืบทอดอำนาจของผู้ทำการรัฐประหารหรือมีการแทรกแซงทางการเมืองของทหารได้ ยกตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2521 ไม่กำหนดว่านายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และมีบทเฉพาะกาลเป็นเวลา 4 ปี ให้ข้าราชการประจำสามารถดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีและดำรงตำแหน่งวุฒิสมาชิกได้ และกำหนดให้ประธานวุฒิสภาเป็นประธานรัฐสภา และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายกรัฐมนตรี และกำหนดบทเฉพาะกาลให้นายกรัฐมนตรีตามธรรมนูญการปกครองแห่งราชอาณาจักร พ.ศ. 2520 มีอำนาจเสนอชื่อบุคคลตามที่ตนเห็นสมควรให้เป็นสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2521 เพื่อให้ประธานรัฐสภาเสนอชื่อตนเองเป็นนายกรัฐมนตรี และภายในสี่ปีแรกตามบทเฉพาะกาล ให้วุฒิสภามีอำนาจควบคุมรัฐบาลได้ เพื่อสร้างเสถียรภาพให้กับรัฐบาล เป็นต้น สำหรับกรณีที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นหรือมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรืออีกนัยหนึ่งคือ นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้งนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2517 ซึ่งกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มีผลใช้บังคับในช่วงเวลาไม่นานนัก เนื่องจากมีการยึดอำนาจการปกครองโดยคณะปฏิรูปการปกครองในปี พ.ศ. 2519 และเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ (ฉบับถาวร) พ.ศ. 2521 รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แต่พรรคการเมืองก็สนับสนุนบุคคลที่ไม่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี โดยเฉพาะอย่างยิ่งคณะรัฐมนตรีที่มี

พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี ระหว่างปี พ.ศ. 2523 – พ.ศ. 2531 ซึ่งสาเหตุหนึ่งที่ พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ปฏิเสธที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อไปแม้ว่าพรรคการเมืองในขณะนั้นยังให้การสนับสนุนคือมีกระแสเรียกร้องให้มีนายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้ง และเมื่อมีการรัฐประหารเมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2534 ซึ่งต่อมามีการสืบทอดอำนาจโดยการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2534 โดยการไม่กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง จนเกิดเหตุการณ์พฤษภาทมิฬในปี พ.ศ. 2535 จนนำไปสู่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในปี พ.ศ. 2535 กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง (ต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร) และตั้งแต่นั้นมารัฐธรรมนูญก็กำหนดที่มาของนายกรัฐมนตรีต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ดังนั้น เมื่อพิจารณาจากประสบการณ์ของสังคมไทยจนถึงปัจจุบัน จึงเป็นไปได้ยากที่จะเสนอเรื่องการกำหนดที่มาของนายกรัฐมนตรีว่า ไม่ต้องมาจากการเลือกตั้ง (ไม่ต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร) แล้วจะได้รับการยอมรับจากเสียงส่วนใหญ่ของประชาชน

สำหรับรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั้น ในทางปฏิบัติแล้ว การเสนอบุคคลให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและการแต่งตั้งรัฐมนตรีเป็นไปในลักษณะของรัฐบาลผสม เนื่องจากไม่มีพรรคการเมืองพรรคใดมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสนับสนุนให้เป็นรัฐบาลพรรคเดียวที่มีเสียงข้างมากในสภาได้ ทั้งนี้เป็นเพราะพฤติกรรมการเลือกตั้งของคนไทยยังยึดติดกับตัวบุคคลหรือกลุ่มบุคคลมากกว่าพรรคหรือนโยบายพรรค ดังนั้น พรรคการเมืองต่าง ๆ จึงพยายามที่จะควานหาบรรดาคนที่มีบารมีในท้องถิ่นต่าง ๆ มาเป็นผู้สมัครในนามของพรรคของตน จึงเกิดปรากฏการณ์พรรคการเมืองวิ่งแย่งผู้สมัครที่มีศักยภาพ มากกว่าผู้สมัครวิ่งเข้าพรรค และเมื่อไม่มีพรรคใดพรรคหนึ่งได้คะแนนเสียงข้างมากพอที่จะจัดตั้งรัฐบาลพรรคเดียวได้ จึงทำให้พรรคที่พอจะมีคะแนนเสียงมากกว่าพรรคอื่น ๆ ต้องร่วมมือกับพรรคการเมืองอื่นในการจัดตั้งรัฐบาล และต้องแบ่งสรรปันส่วน ตำแหน่งรัฐมนตรีให้พรรคต่าง ๆ ที่เข้าร่วมจัดตั้งรัฐบาล ทำให้รัฐบาลที่เกิดขึ้นไม่มีเสถียรภาพเพราะต้องคอยระแวดระวังพรรคการเมืองที่เข้าร่วมเป็นรัฐบาล นายกรัฐมนตรีเองก็ขาดประสิทธิภาพหรือขาดภาวะความเป็นผู้นำในการบริหารราชการแผ่นดิน เพราะต้องคอยประนีประนอมหรือจัดการกับการต่อรองจากพรรคร่วมรัฐบาล เพื่อรักษาเสถียรภาพของรัฐบาลไว้ สุดท้ายแล้ว ไม่มีผลงานของรัฐบาลที่โดดเด่นเห็นชัด อันเนื่องมาจากพรรคร่วมรัฐบาลไม่อยากจะให้ผลความสำเร็จตกอยู่กับพรรคที่เป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาลโดยพยายามปัดแข้งปัดขาพรรคแกนนำตลอดเวลา ซึ่งปรากฏการณ์ทางการเมืองเหล่านี้เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาทางการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งความศรัทธาของประชาชนในการเมืองตามครรลองประชาธิปไตย ซึ่งเป็นปัจจัยหนึ่งที่เอื้อต่อการที่กลุ่มทหารอ้างความชอบธรรมเข้าแทรกแซงทางการเมืองโดยการทำรัฐประหาร ในอดีตที่ผ่านมาโดยส่วนใหญ่แล้วรัฐบาลผสมที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมักจะมีปัญหาเกี่ยวกับเสถียรภาพของรัฐบาล เกิดการต่อรองในทางการเมืองของพรรคร่วมรัฐบาลหรือเกิดปัญหาความขัดแย้งของพรรคร่วมรัฐบาลทำให้ต้องมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรก่อนที่จะครบวาระหรือไม่ก็มีการทำรัฐประหาร ในการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้มาตรการเพื่อเสริมสร้างเสถียรภาพของรัฐบาลได้ ดังนี้ (1) การเสริมสร้างพรรคการเมืองให้เข้มแข็งและให้มีพรรคการเมืองน้อยพรรคในสภา โดยการกำหนดให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องสังกัดพรรคการเมืองพรรคใดพรรคหนึ่งแต่เพียงพรรคเดียวนับถึงวันสมัครรับเลือกตั้งเป็นเวลาติดต่อกันไม่น้อยกว่า 90 วัน และกำหนดให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงเมื่อพ้นจากการเป็นสมาชิกพรรคการเมือง รวมถึงการส่งเสริมให้มีพรรคการเมืองน้อยพรรค โดยกำหนดให้บัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองที่จะได้รับเลือกตั้งต้องได้คะแนนไม่ต่ำกว่าร้อยละ 5 ของผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้ง (2) การเพิ่มภาวะความเป็นผู้นำให้แก่นายกรัฐมนตรี โดยการกำหนดให้การเลือกนายกรัฐมนตรีต้องกระทำในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรและลงคะแนนโดยเปิดเผย และการยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีทำได้ยากกว่ากรณีการขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรี และต้องมีการเสนอชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนต่อไปมาด้วย (3) การแยกอำนาจนิติบัญญัติกับอำนาจบริหารโดยการห้ามสมาชิกรัฐสภาเป็นรัฐมนตรีในขณะเดียวกัน โดยมาตรการนี้จะทำให้ผู้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีต้องดำเนินการตามแนวทางของคณะรัฐมนตรี ภายใต้การกำกับดูแลของนายกรัฐมนตรีซึ่งตนหรือพรรคการเมืองที่ตนสมัครใจเข้าร่วมด้วย เพราะหากนายกรัฐมนตรีตัดสินใจปรับคณะรัฐมนตรีหรือให้รัฐมนตรีคนใดพ้นจากตำแหน่ง บุคคลดังกล่าวก็ไม่อาจกลับไปดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้เหมือนเช่นในอดีต

ในทางปฏิบัติของการใช้บังคับรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 เมื่อมีการเลือกตั้งตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก่อให้เกิดพรรครัฐบาลเป็นพรรคเดียวที่มีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร ในขณะจัดตั้งรัฐบาล พรรคไทยรักไทยไม่ได้มีเสียงข้างมาก แต่ต่อมาได้มีการยุบรวมพรรคการเมืองอื่นซึ่งเป็นพรรคร่วมรัฐบาล ทำให้พรรคไทยรักไทยมีเสียงข้างมาก และเมื่อรวมเสียงสนับสนุนจากพรรคร่วมรัฐบาลแล้ว ทำให้มีจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสนับสนุนมากกว่า 3 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด เมื่อมีการเลือกตั้งครั้งต่อมา พรรคไทยรักไทยเพียงพรรคเดียวซึ่งมีจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมากกว่า 3 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด และได้จัดตั้งเป็นรัฐบาลพรรคเดียว ซึ่งการมีจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสนับสนุนเป็นจำนวนมากดังกล่าว ทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพมาก ไม่ถูกตรวจสอบจากพรรคการเมืองฝ่ายค้าน เพราะฝ่ายค้านไม่สามารถเข้าชื่อของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ถึงจำนวน 2 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมดที่จะยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีได้ กล่าวโดยสรุป การปกครองในระบอบรัฐสภาของไทยก่อนการใช้บังคับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปี พ.ศ.2540 “ฝ่ายบริหารมีปัญหาในเรื่องของเสถียรภาพของรัฐบาลอันเป็นปัญหาอุปสรรคของการพัฒนาทางการเมือง” และการปกครองในระบอบรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ส่งผลให้เกิดปัญหาในทางตรงกันข้าม กล่าวคือ “ฝ่ายบริหารมีเสถียรภาพมาก รัฐสภาไม่สามารถตรวจสอบได้อย่างมีประสิทธิภาพ”

ข้อเสนอเกี่ยวกับการกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีที่เหมาะสม มีดังนี้

(1) การยกเลิกบทบังคับให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องสังกัดพรรคการเมือง คณะผู้วิจัยไม่เห็นด้วยกับการเสริมสร้างพรรคการเมืองให้เข้มแข็งและให้มีพรรคการเมืองน้อยพรรคในสภาตามแนวทางของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ที่กำหนดให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร “ต้องสังกัดพรรคการเมืองพรรคใดพรรคหนึ่งแต่เพียงพรรคเดียวนับถึงวันสมัครรับเลือกตั้งเป็นเวลาติดต่อกันไม่น้อยกว่า 90 วัน” และกำหนดให้ “สมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงเมื่อพ้นจากการเป็นสมาชิกพรรคการเมือง” และ “การส่งเสริมให้มีพรรคการเมืองน้อยพรรค” โดยคณะผู้วิจัยเห็นว่า ยังมีมาตรการอื่นที่สามารถเสริมสร้างความมีเสถียรภาพความเข้มแข็งให้กับรัฐบาลได้ จึงไม่ควรจำกัดสิทธิการได้เป็นผู้แทนราษฎรในเมื่อประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้ลงคะแนนเสียงในสัดส่วนที่สูงพอที่จะได้รับเลือกให้เป็นผู้แทนราษฎร และเสนอให้ยกเลิกเรื่องการสังกัดพรรคการเมืองของผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เพื่อป้องกัน “ระบบเผด็จการของผู้บริหารพรรคการเมือง” สำหรับปัญหาที่ว่า การไม่กำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องสังกัดพรรคการเมืองแล้ว จะทำให้เกิดปัญหาเรื่องเสถียรภาพของรัฐบาลในกรณีที่เป็นรัฐบาลผสมนั้น ทางแก้ในเรื่องนี้สามารถทำได้โดยกำหนดในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญว่า หากผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้ใดไม่ได้สังกัดพรรคการเมืองมาตั้งแต่ต้น เมื่อได้รับการเลือกตั้งแล้ว ตลอดสมัยอายุของสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้นั้นจะเข้าเป็นสมาชิกของพรรคการเมืองใดไม่ได้ ในทางกลับกัน หากผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้ใดสังกัดพรรคการเมืองมาตั้งแต่ต้น เมื่อได้รับการเลือกตั้งแล้ว ตลอดสมัยอายุของสภาผู้แทนราษฎรสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้นั้นจะลาออกจากสมาชิกของพรรคการเมืองนั้นมาเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทอิสระไม่ได้ หรือจะย้ายพรรคการเมืองก็ไม่ได้เช่นกัน หรือเท่ากับว่าการลาออกจากสมาชิกของพรรคการเมืองมีผลให้ผู้นั้นต้องพ้นจากการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร นอกจากนี้แล้ว รัฐธรรมนูญต้องมีบทบัญญัติเรื่องการควบรวมพรรคการเมืองที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ทั้งนี้ เพื่อป้องกันปัญหาเรื่อง “เผด็จการทางรัฐสภา” ด้วย อย่างไรก็ดี ข้อเสนอนี้ เปิดโอกาสให้บุคคลที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอิสระที่ไม่สังกัดพรรคการเมืองมีโอกาสได้รับเลือกจากสภาผู้แทนราษฎรให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นช่องทางหนึ่งที่อาจใช้ในการแก้ไขปัญหาวิกฤติการณ์ทางการเมือง ในกรณีที่เป็นบุคคลที่พรรคการเมืองให้การยอมรับ แทนที่จะเรียกร้องขอนายกรัฐมนตรีพระราชทานโดยอ้างประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ตามที่ได้กล่าวแล้วว่า พัฒนาการและการเรียนรู้รับรู้ในทางการเมืองของไทยที่ผ่านมาไม่ยอมรับนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง (เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร) ดังนั้น ข้อเสนอดังกล่าวนี้ จึงเป็นช่องทางหนึ่งที่อาจใช้ในการแก้ไขปัญหาวิกฤติการณ์ทางการเมืองได้

(2)  การเพิ่มภาวะความเป็นผู้นำให้แก่นายกรัฐมนตรี

คณะผู้วิจัยเห็นด้วยกับการกำหนดให้การเลือกนายกรัฐมนตรีต้องกระทำในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 แต่ไม่เห็นด้วยกับการห้ามนายกรัฐมนตรีดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินกว่าแปดปี เพราะว่า หากนายกรัฐมนตรีเลือกวิธีการยุบสภาหรือลาออกจากตำแหน่งก่อนใกล้ครบวาระแปดปี การห้ามนายกรัฐมนตรีดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินกว่าแปดปีตามรัฐธรรมนูญย่อมไร้ผล และยังมีข้อด้อยอีกประการหนึ่งคือ ในทางปฏิบัติทางการเมืองของพรรคการเมืองในระบบรัฐสภาไทย พรรคใดที่ได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมากที่สุดจะเป็นพรรคที่จัดตั้งรัฐบาลโดยหัวหน้าพรรคได้รับเลือกเป็นนายกรัฐมนตรี การห้ามนายกรัฐมนตรีดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินกว่าแปดปีตามรัฐธรรมนูญ เป็นผลให้หัวหน้าพรรคการเมืองไม่อาจเป็นนายกรัฐมนตรีต่อไป การให้บุคคลอื่นในพรรคการเมืองเป็นนายกรัฐมนตรีย่อมเป็นการขัดต่อธรรมเนียมปฏิบัติ ทำให้ได้รับคะแนนเสียงการสนับสนุนในรัฐสภาในฐานะรัฐบาลน้อยลง นำไปสู่ความไร้เสถียรภาพของรัฐบาลได้ คณะผู้วิจัยไม่เห็นด้วยกับหลักเกณฑ์ในการยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ซึ่งยากกว่ากรณีการขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรี โดยมีวัตถุประสงค์ในการสร้างภาวะผู้นำให้แก่นายกรัฐมนตรีโดยให้นายกรัฐมนตรีมีฐานะเหนือกว่ารัฐมนตรีอื่น แต่เห็นด้วยกับหลักเกณฑ์ในการยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 แม้ว่าในอดีตเมื่อมีการลงมติในญัตติ การอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี เสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรจะสนับสนุนนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีทุกครั้ง ซึ่งเป็นการพิจารณาตัดสินใจโดยเสียงข้างมากในระบบรัฐสภาเพื่อให้รัฐบาลบริหารราชการต่อไปได้ แต่การอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีถือว่าเป็นการตรวจสอบการใช้อำนาจฝ่ายบริหารที่สำคัญ ทำให้ฝ่ายเสียงข้างน้อยในสภาผู้แทนราษฎรได้เสนอข้อมูล วิพากษ์วิจารณ์การทำงานของฝ่ายบริหารให้ประชาชนได้รับทราบ และเป็นการเสริมสร้างการเรียนรู้ในทางการเมืองให้กับประชาชน หากฝ่ายเสียงข้างน้อยในสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชนไม่มีโอกาสทำหน้าที่นี้แล้ว ก็ต้องหวังพึ่งองค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐอื่นๆ ซึ่งไม่มีความเชื่อมโยงกับประชาชนโดยตรง และการเมืองในระบบรัฐสภาแบบตัวแทนนั้น หากตัวแทนในรัฐสภาไม่มีช่องทางในการตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร ก็จะทำให้กลุ่มประชาชนหรือการเมืองภาคประชาชนจะทำการกดดันเรียกร้องหรือต่อต้านฝ่ายบริหารหรือการสร้างความวุ่นวายในทางการเมืองเพื่อให้กระทบต่อเสถียรภาพของรัฐบาลได้เช่นกัน โดยอ้างความชอบธรรมของการดำเนินการได้ว่า การเมืองในระบบตัวแทนไม่สามารถตรวจสอบฝ่ายบริหารได้ ดังนั้น จึงมีความจำเป็นที่ต้องให้กลไกการตรวจสอบของการเมืองในระบบตัวแทนสามารถตรวจสอบฝ่ายบริหารได้ (3) การแยกอำนาจนิติบัญญัติกับอำนาจบริหารโดยการห้ามสมาชิกรัฐสภาเป็นรัฐมนตรีในขณะเดียวกัน

คณะผู้วิจัยเห็นด้วยกับการแยกอำนาจนิติบัญญัติกับอำนาจบริหารโดยการห้ามสมาชิกรัฐสภาเป็นรัฐมนตรีในขณะเดียวกันเหมือนกับรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 กล่าวคือ นายกรัฐมนตรีต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและเมื่อได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งแล้วต้องพ้นจากการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สำหรับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหากได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีก็ต้องพ้นจากการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มาตรการนี้เป็นการสร้างเสถียรภาพและประสิทธิภาพให้แก่รัฐบาล จะทำให้ผู้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีต้องดำเนินการตามแนวทางของคณะรัฐมนตรี ภายใต้การกำกับดูแลของนายกรัฐมนตรี โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีที่เป็นรัฐบาลผสม จะทำให้พรรคร่วมรัฐบาลต่อรองกับนายกรัฐมนตรีได้น้อยลง เพราะหากนายกรัฐมนตรีตัดสินใจปรับคณะรัฐมนตรีหรือให้รัฐมนตรีคนใดพ้นจากตำแหน่ง บุคคลดังกล่าวก็ไม่อาจกลับไปดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้เหมือนเช่นในอดีต ประเด็นที่ควรพิจารณาต่อมาคือจะทำให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจมากเกินไปจนไม่รับฟังเสียงของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือไม่ ผู้เขียนเห็นว่า นายกรัฐมนตรีจะไม่มีอำนาจมากเกินไป แม้ข้อเสนอนี้จะเหมือนกับมาตรการสร้างเสถียรภาพและประสิทธิภาพให้แก่รัฐบาลตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ก็ตาม แต่ก็มีความแตกต่างกันที่นายกรัฐมนตรีตามข้อเสนอนี้จะถูกตรวจสอบจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรโดยการเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจได้ง่ายกว่าที่กำหนดไว้ตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 นั้นก็หมายความว่าพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลยังมีโอกาสลงคะแนนเสียงไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี หากมีการเสนอญัตติดังกล่าวแล้ว รัฐธรรมนูญกำหนดไม่ให้นายกรัฐมนตรีใช้อำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎรในระหว่างการยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี นอกจากนี้ นายกรัฐมนตรียังต้องถูกตรวจสอบการใช้อำนาจจากองค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจอื่นๆ อีก สำหรับประเด็นเรื่องข้อเสนอเกี่ยวกับการกำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะรัฐมนตรี คณะผู้วิจัยเห็นด้วยกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 มีอยู่เรื่องเดียวที่คณะผู้วิจัยเห็นว่าสมควรปรับปรุงแก้ไข คือ เรื่องการเสนอขอความเห็นชอบหนังสือสัญญาต่อรัฐสภา โดยการกำหนดความชัดเจนของหนังสือสัญญาที่ต้องเสนอขอความเห็นชอบจากรัฐสภา และกำหนดขั้นตอนหรือกระบวนการทำหนังสือสัญญาที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาให้สามารถปฏิบัติได้จริงและให้สามารถรักษาผลประโยชน์ของชาติให้มากที่สุด

สำหรับข้อสรุปที่กล่าวไว้ในตอนต้นว่า การปกครองในระบอบรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540“ฝ่ายบริหารมีเสถียรภาพมาก รัฐสภาไม่สามารถตรวจสอบได้อย่างมีประสิทธิภาพ” นั้น เป็นคำกล่าวที่มีข้อเท็จจริงในทางการเมืองรองรับ และผู้เขียนเห็นว่า “มาตรการเพื่อเสริมสร้างเสถียรภาพของรัฐบาล” ตามแนวคิดเรื่อง “ระบบรัฐสภาที่ทำให้มีเหตุผลขึ้น” (Rationalized Parliamentary System) นั้น จำเป็นต้องปรับเปลี่ยน “โครงสร้างขององค์กรของรัฐสภา และปรับปรุงระบบความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจในทางการเมืองของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ” ให้สอดคล้องกับสังคมวิทยาการเมืองของไทย แต่อย่างไรก็ตาม การกำหนดให้มี “มาตรการเพื่อเสริมสร้างเสถียรภาพของรัฐบาล” อย่างเดียวไม่เพียงพอที่จะทำให้การปกครองในระบบรัฐสภาเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้ จะต้องมี “การปรับปรุงให้มีองค์กรอื่นมาทำหน้าที่ควบคุมตรวจสอบในทางการเมือง” มาตรวจสอบฝ่ายบริหารนอกเหนือจากรัฐสภาด้วย