เศรษฐศาสตร์การเมืองว่าด้วยประชานิยม
ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ดร.สิริลักษณา คอมันตร์[1][2]
บทคัดย่อ
นโยบายประชานิยมก่อให้เกิดผลกระทบต่อประเทศชาติและประชาชนได้อย่างกว้างขวางและยาวนาน การดำเนินนโยบายอย่างรอบคอบจึงมีความสำคัญยิ่ง ประสบการณ์ของหลายประเทศที่ดำเนินนโยบายประชานิยมอย่างขาดการไตร่ตรองและการวิเคราะห์อย่างถูกต้องในเชิงวิชาการเป็นบทเรียนที่ดีที่ชี้ให้เห็นความเสียหายขั้นหายนะที่อาจเกิดขึ้น และผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจ วินัยการเงินการคลัง เสถียรภาพและความยั่งยืนของระบบเศรษฐกิจในระยะยาว ในบทนี้ “ประชานิยม” หมายถึงนโยบายที่นักการเมืองนำมาใช้หาเสียง โดยมุ่งประโยชน์ทางการเมืองและคะแนนนิยมในการเลือกตั้งเป็นอันดับแรก โดยอาศัยการอ้างถึงปัญหาต่าง ๆ ในสังคม โดยที่นโยบายเหล่านั้น ไม่ได้ผ่านการศึกษาวิเคราะห์อย่างถี่ถ้วนตามหลักวิชาการ ประชานิยมอาจเกิดจากความตั้งใจดีที่จะแก้ปัญหาของประชาชนธรรมดาแต่ขาดความรอบคอบ หรือเป็นนโยบายที่อ้างถึงประชาชนคนธรรมดา แต่มีวาระแอบแฝง ผลประโยชน์ทับซ้อน และออกแบบมาเพื่อเอื้อประโยชน์ให้เครือข่ายพรรคพวกโดยทุจริต นโยบายประชานิยมดำรงอยู่ได้เพราะระบบอุปถัมภ์และเครือข่ายทางเศรษฐกิจสังคมและการเมือง และความสัมพันธ์ที่แน่นแฟ้นระหว่างบุคคลในองค์กรต่าง ๆ ซึ่งสามารถประกอบเป็นทุนสังคมที่ดี ก่อให้เกิดประสิทธิภาพในระบบเศรษฐกิจ แต่ขณะเดียวกันก็อาจเป็นเครื่องมือแสวงหาผลประโยชน์โดยผู้กำหนดนโยบาย นำความหายนะมาสู่ประชาชนระดับรากหญ้าได้ บทนี้จะนำตัวอย่างข้อมูลและการวิเคราะห์ในเชิงวิชาการที่จำเป็นต้องกระทำ หากการดำเนินนโยบายจะประสพผลสำเร็จตามที่ประกาศ
Abstract
Populism can have far-reaching and long-lasting effects on a country and its population. Careful analysis of any proposed policy is therefore essential. The experiences of countries pursuing unsound populist policies demonstrate how devastating these policies can be, and serve as lessons for other governments. Populism is defined here as policies initiated by politicians, perhaps well-intended, but whose primary goal is to achieve voter allegiance by promising undue benefits, without having those policies or projects undergo proper scrutiny or rigorous analyses of their impact on fiscal discipline or economic sustainability. Populist policies are (a) designed to deliver short-term political or economic benefit to powerful individuals or cliques; (b) presented as benefitting the poor; and (c) typically lacking in understanding of, or regard to, potential longer-term economic costs or social consequences. Populists typically present themselves as ‘men of the people’ or ‘anti-establishment’ while in reality serve to perpetuate their own power network, with adverse consequences on fiscal stability, the national debt burden and the wellbeing of the supposed beneficiaries. The prevalence of populism is explored through patron-client networks and connectedness in Thailand, allowing the possibility for vested interests and corruption and connected dealings to prevail. Examples of data analyses, assessment, appraisals and evaluations that need to be undertaken to achieve stated policy goals are presented.
บทนำ
คำว่า “ประชานิยม” อาจมีความหมายต่าง ๆ กัน และอาจถูกใช้ในเชิงบวก ในลักษณะของนโยบายหรือโครงการที่ให้ประโยชน์แก่ประชาชน โดยเฉพาะกลุ่มบุคคลที่ด้อยโอกาสและยากจน เพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำความไม่เป็นธรรมทางสังคม กระจายรายได้ให้มีความเสมอภาคและทัดเทียมกันมากขึ้น ความพยายามที่จะทำประโยชน์ให้ประชาชนคนธรรมดา เป็นอุดมการณ์ที่น่านับถือ แต่ต้องดำเนินการด้วยความรอบคอบระมัดระวัง มีการศึกษาวิเคราะห์นโยบายเหล่านั้นในเชิงวิชาการ ถึงความเป็นไปได้ที่จะบรรลุผลและผลกระทบต่อกลุ่มบุคคลต่าง ๆ อย่างโปร่งใส มีประชาพิจารณ์และการมีส่วนร่วม และมีความพร้อมรับผิดด้วยหากไม่บรรลุวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้
ในบทนี้ “ประชานิยม” หมายถึง นโยบายและโครงการภาครัฐ ที่มุ่งให้ประโยชน์แก่บุคคลบางกลุ่มบางพวก เพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองและคะแนนนิยม โดยโครงการหรือนโยบายเหล่านั้น มิได้มีการวิเคระห์อย่างรอบคอบและถูกต้องตามหลักวิชาการถึงประโยชน์และผลกระทบต่อสังคมและระบบเศรษฐกิจโดยรวม อีกทั้งยังมิได้ส่งผลต่อปัญหาความเหลื่อมล้ำและความเป็นธรรมทางสังคมที่หยิบยกมาอ้าง
บทนี้ เริ่มจากการศึกษาประสบการณ์ประชานิยมที่สำคัญในประเทศต่าง ๆ ในแง่ของผลดีและผลเสีย เพื่อถอดบทเรียน จากนั้นเป็นการวิเคราะห์สาเหตุที่ทำให้นโยบายประชานิยมมีการใช้อย่างกว้างขวาง และคงอยู่ได้เพราะเครือข่ายความสัมพันธ์เชิงอำนาจและผลประโยชน์ พร้อมตัวอย่างนโยบายประชานิยมในประเทศไทย เพื่อวิเคราะห์ในเชิงหลักวิชาการถึงความเป็นไปได้และเงื่อนไขที่จำเป็นที่จะนำไปสู่ความสำเร็จตามเป้าหมาย ตลอดจนข้อดีข้อเสียและผลต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจสังคมของประเทศ
ความหมายของ “ประชานิยม” และประสบการณ์ในต่างประเทศ
ประชานิยมไม่ใช่เรื่องใหม่และอาจมีความหมายแตกต่างกันในบางยุคบางสมัยและตามแนวคิดของสำนักคิดที่ต่างกัน ในบทนี้ “ประชานิยม” หมายถึง นโยบายที่มุ่งประโยชน์ในทางการเมืองและคะแนนนิยมในการเลือกตั้งเป็นอันดับแรก อาศัยการอ้างถึงปัญหาต่างๆในสังคม โดยที่นโยบายประชานิยมเหล่านั้น ไม่ได้ผ่าน การศึกษาวิเคราะห์อย่างถี่ถ้วนตามหลักวิชาการ ประชานิยมอาจเกิดจากความตั้งใจดีที่จะแก้ปัญหาของประชาชนธรรมดาแต่ขาดความรอบคอบ หรือเป็นนโยบายที่อ้างถึงประชาชนคนธรรมดา แต่มีวาระแอบแฝง ผลประโยชน์ทับซ้อน และการเอื้อประโยชน์ให้เครือข่ายพรรคพวกโดยทุจริต
ประชานิยมมักเกิดขึ้นจากความไม่พอใจในสถานการณ์ที่เป็นอยู่ เช่น เรื่องความเสมอภาคในการกระจายรายได้ เรื่องการว่างงาน และชีวิตความเป็นอยู่โดยทั่วไป แต่มีองค์ประกอบสำคัญสองประการคือ หนี่ง ประชานิยมจะต้องอ้างความเป็นกระบอกเสียงและการปกป้องผลประโยชน์ของประชาชนคนธรรมดา และสอง ประชาชนคนธรรมดาเหล่านั้นจะต้องรู้สึกว่าเป็นฝ่ายตรงข้ามและเป็นปฏิปักษ์ต่อฐานอำนาจหรือกลุ่มอำนาจบางกลุ่มที่ดำรงอยู่เดิม ที่กีดขวางการบรรลุถึงความต้องการทางการเมืองของตน ทั้งนี้กลุ่มอำนาจเหล่านั้น ไม่จำเป็นที่จะต้องเป็นผู้กีดขวางการพัฒนาอย่างแท้จริง ผู้นำทางการเมืองอาจจะสร้างความเป็นปฏิปักษ์ขึ้นมา ด้วยเหตุผลประการเดียวคือมิได้เป็นพรรคพวกของตน หรือหยิบยกประเด็นข้อต่อสู้เป็นเรื่องเศรษฐกิจสังคม ความยากจน หรือสังคมวัฒนธรรม ชนชาติศาสนา หรือผสมปนเปกันไป เช่น กรณีของการรับคนต่างชาติเข้าประเทศ (immigration) ในสหรัฐอเมริกา ที่ถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นวาระเร่งด่วนของชาติ (national emergency) ระดับเดียวกับการก่อการร้าย เป็นต้น
ผู้เสนอนโยบายประชานิยม มักแสดงตนเป็นผู้ที่แตกต่าง แยกออกจากโครงสร้างที่เป็นอยู่ บ่อยครั้งจะเสนอนโยบายเพื่อเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจอย่างเร่งด่วน เพื่อแก้ปัญหาวิกฤตบางอย่างด้วยคำตอบและวิธีการของตน
ในสหรัฐอเมริกา ประชานิยมแบบประธานาธิบดีทรัมป์ (Donald J. Trump) ประกอบไปด้วยการโจมตีแนวคิดเรื่องโลกาภิวัตน์ การค้าเสรี และการขจัดกลุ่มนักการเมืองเดิม (drain the swamp) ที่ตนระบุว่าอยู่บนหอคอย ขาดความเข้าใจหัวอกของประชาชนธรรมดา
ในสหราชอาณาจักร นโยบายถอนตัวจากสหภาพยุโรป หรือ Brexit ก็ถือได้ว่าเป็นประชานิยมลักษณะหนึ่ง โดยการทำประชามติเป็นการมอบอำนาจให้ประชาชนธรรมดาเป็นผู้ตัดสิน ทั้ง ๆ ที่มีข้อกังวลหลายประการที่นักวิจัยนักวิชาการเสนอเพื่อพิจารณา
ในอเมริกาใต้ ประธานาธิบดี ฮิวโก ชาเวส (Hugo Chávez) ของเวเนซุเอลา ก็วางตนเป็นผู้ต่อต้านอำนาจเดิม และนำรายได้จากการผลิตน้ำมันของประเทศไปใช้ในโครงการต่าง ๆ เพื่อจุนเจือช่วยเหลือผู้ยากไร้ และประชาชนกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม โดยมุ่งที่จะกระจายทรัพย์สินและรายได้ไปยังประชาชน เพื่อขจัดความยากจนและสร้างความมั่นคงทางอาหาร เม็กซิโก โบลิเวีย และประเทศอื่น ๆ ในอเมริกาใต้ ก็ล้วนมีผู้นำที่เรียกได้ว่าใช้นโยบายประชานิยมในปัจจุบัน
ในยุโรป ตัวอย่างของผู้นำที่ใช้นโยบายประชานิยมก็มี เช่น โดยเฉพาะที่ประเทศกรีซและสเปน ต่อต้านทุนนิยมที่ไร้ขื่อแป และเสนอการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ เพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจตกต่ำ ประชานิยมในแง่ดีมีประโยชน์ในการสะท้อนความหวังของประชาชนธรรมดา และความต้องการที่จะมีส่วนร่วมในการบริหารระดับประเทศมากขึ้น และต้องการให้นโยบายระดับประเทศพุ่งเป้าไปที่ปัญหาและความต้องการของคนธรรมดาระดับรากหญ้า (Kerkel and Scholl, 2018) แต่ขณะเดียวกัน ประชานิยมอาจหมายถึงการส่งเสริมให้ขาดความไว้วางใจในความสามารถของรัฐอย่างสุดโต่ง ความต้องการการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็ว โดยขาดข้อมูล ประสบการณ์ และนำไปสู่การแปลกแยก การแบ่งพวกเขาพวกเรา และอาจจะกลับทำลายหลักการพื้นฐานของการบริหารบ้านเมืองที่ดี ที่เน้นการตรวจสอบถ่วงดุล การคำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนรวม การไม่แบ่งแยกรวมไว้ซึ่งความหลากหลาย (inclusivity) และการสร้างกระบวนการยุติธรรมที่ไม่ลำเอียง แต่กลับเน้นความเกลียดชัง ความไม่ประนีประนอม และการทำลายองค์กรดั้งเดิมทุกรูปแบบ และซ้ำร้ายไปกว่านั้นนโยบายเหล่านี้อาจมีส่วนประกอบของผลประโยชน์ทับซ้อน การเอื้อประโยชน์ให้พรรคพวกมีโอกาสทุจริตและเบียดบังงบประมาณของประเทศ (เช่น ในประเทศไทย มีตัวอย่างหลายคดี เช่น โครงการบ้านเอื้ออาทร (บีบีซี นิวส์ ไทย, 2565) ดังนั้นการทำลายกลุ่มอำนาจเดิม อาจไม่ได้กระทำเพื่อประโยชน์ส่วนรวมพร้อมกลไกป้องการกันใช้อำนาจแบบเดิม แต่อาจกลายเป็นการนำกลุ่มใหม่เข้ามาแทนที่โดยกลไกเดิมซึ่งเอื้อต่อการทุจริตยังคงดำรงอยู่ และเปลี่ยนตัวบุคคลให้เป็นพวกของตนเท่านั้น เช่น การชูนโยบายขจัดการผูกขาดในระบบเศรษฐกิจ แต่ในทางปฏิบัติ เมื่อมีอำนาจกลับคงโครงสร้างที่เอื้อต่อการผูกขาดนั้นไว้ โดยนำพรรคพวกของตนเองมาผูกขาดแทน เป็นต้น เช่นที่เห็นในต่างประเทศหลายประเทศในอเมริกาใต้
Dornbusch and Edwards (1991) เห็นว่านโยบายประชานิยมจำเป็นต้องแบ่งประชาชนเป็นกลุ่ม ๆ เพื่อให้มีเป้าหมายโจมตี เพราะแม้ว่านโยบายประชานิยม อาจมีข้อดีในการก่อให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจและการกระจาย ทรัพย์สินและรายได้ ไปสู่กลุ่มที่เปราะบางได้บ้าง เช่น ที่เกิดขึ้นในโบลิเวีย ซึ่งใช้รายได้จากการค้าแก๊สธรรมชาติ และการลงทุนภาครัฐ เพื่อต่อสู้กับความยากจน แต่ในที่สุดแล้ว ก็ก่อให้เกิดกลุ่มอิทธิพลอีกกลุ่มหนึ่งขึ้นมาใหม่ เพราะในทางปฏิบัติ รัฐบาลที่ผลักดันนโยบายประชานิยมจำเป็นต้องสร้างแนวร่วมหรือเป็นพันธมิตรกับผู้มีอิทธิพล เพราะลำพังแต่ประชาชนคนธรรมดานั้น ไม่สามารถที่จะก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโดยขาดผู้มีอำนาจที่สามารถกำหนดขับเคลื่อนกลไกและเครื่องมือที่จะทำให้นโยบายนั้นเกิดขึ้นจริงได้ ฉะนั้น นโยบายประชานิยมอาจนำไปสู่การเปลี่ยนกลุ่มอิทธิพลจากกลุ่มเดิมไปสู่กลุ่มใหม่ซึ่งเป็นสมัครพรรคพวกกันนั่นเอง
กรีซ ก็เป็นอีกประเทศหนึ่งที่เน้นนโยบายประชานิยมด้วยการขยายสวัสดิการให้ครอบคลุมประชาชนในวงกว้าง จ่ายเบี้ยบำนาญในอัตราสูงเกินฐานะของประเทศ ขาดความรอบคอบ ขาดวินัยในการดำเนินนโยบายการคลัง ทำให้หนี้สาธารณะต่อ GDP เร่งตัวสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว มิได้วิเคราะห์ความเสี่ยงและความสามารถในการจ่ายสวัสดิการหากเกิดวิกฤติ หรือวางแผนการจัดเก็บรายได้ให้เพียงพอกับภาระในอนาคต นอกจากนี้ รัฐบาลกรีซยังเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำโดยไม่คำนึงถึงศักยภาพของแรงงาน หรือมีมาตรการเพิ่มผลิตภาพของแรงงาน (labor productivity) ซึ่งมิได้เพิ่มตามค่าจ้าง และในที่สุดก็กลับเป็นผลเสียต่อกลุ่มเป้าหมายที่ต้องการจะช่วย เพราะแรงงานไร้ฝีมือจะถูกเลิกจ้างเป็นอันดับแรกหากผู้ประกอบการสู้ค่าแรงไม่ไหว การบิดเบือนกลไกตลาดอย่างรุนแรง ทำให้ประเทศขาดความสามารถในการแข่งขันกับประเทศอื่น บัญชีเดินสะพัดขาดดุลในระดับสูงอย่างต่อเนื่อง โครงสร้างเศรษฐกิจอ่อนแอ ขาดเสถียรภาพ อีกทั้งการใช้เงินยูโรก็ทำให้ไม่สามารถใช้อัตราแลกเปลี่ยนเป็นเครื่องมือในการปรับตัวได้เมื่อเศรษฐกิจโลกถดถอย ฐานะทางการคลังในประเทศง่อนแง่น นำไปสู่วิกฤติอย่างรุนแรง
Kaltwasser (2016) เห็นว่า ประชานิยมไม่เพียงแต่เป็นอาการของความล้มเหลวขององค์กรต่าง ๆ ในระบอบประชาธิปไตย ในการที่จะตอบสนองต่อความท้าทายที่ไม่เป็นประชาธิปไตย (anti-democratic challenges) เช่น การขยายตัวของอิทธิพลของทุน ความไม่เท่าเทียมที่เกิดจากผลได้จากอาชญากรรม (dark money) ที่ส่งผลต่อการเลือกตั้งเท่านั้น แต่ยังเห็นว่านโยบายประชานิยมเป็นเครื่องมือที่เป็นปัญหาเสียเอง ที่ทำให้ เซลล์ เนื้อเยื่อ และอวัยวะที่สำคัญของระบอบประชาธิปไตย เกิดอักเสบผิดเพี้ยนและพังทลายลงอีกด้วย เช่น ในสหรัฐอเมริกา ที่ศาลฎีกาทำให้บทบาทของเงินในกระบวนการทางการเมืองทวีความรุนแรงมากขึ้น หรือในสหภาพยุโรป ที่ไม่สามารถบังคับให้ภาคการเงินรับผิดชอบต่อบทบาทของตนในการก่อให้เกิดภาวะเศรษฐกิจถดถอย
ตัวอย่างสำคัญของความหายนะทางเศรษฐกิจที่เกิดจากนโยบายประชานิยม คงหนีไม่พ้นประสบการณ์ของอาร์เจนตินา ที่กลายสภาพจากความมั่งคั่งรุ่งเรืองไปเป็นภาวะวิกฤติที่ยาวนานและยากที่จะเยียวยา ปัญหาเศรษฐกิจของอาร์เจนตินาที่หมักหมมมาตั้งแต่คริสต์ทศวรรษที่ 1990 เกิดจากการที่รัฐเพิ่มรายจ่ายอย่างต่อเนื่องในโครงการลดแลกแจกแถมที่ประกาศเจตนารมณ์ว่าจะช่วยคนจน รัฐบาลสัญญาว่าเศรษฐกิจของประเทศจะเจริญเติบโต ประชาชนจะอยู่ดีกินดีมีสุข และรัฐบาลก็ได้คะแนนนิยมสูง เช่นเดียวกับช่วงรัฐบาลประชานิยมของ ฮวน โดมิงโก เปรอน (Juan Domingo Perón) ในช่วงคริสต์ทศวรรษที่ 1950 ที่เอาใจประชาชนที่เป็นฐานคะแนนเสียง อาจจะด้วยเจตนาดีแต่ไม่คำนึงถึงผลกระทบต่อเศรษฐกิจสังคมโดยรวม การขาดวินัยในการใช้จ่ายสร้างความพิการในระบบการคลังอย่างมิอาจแก้ไขได้ ทำให้ประเทศไม่เหลือ “เสบียง” ไว้ดูแลประเทศในยามที่เผชิญกับความผันผวนหรือเศรษฐกิจถดถอย อีกทั้งยังเป็น “ระเบิดเวลา” ทางเศรษฐกิจที่ป้องกันและสะกัดกั้นได้ยาก ภาระหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นแบบก้าวกระโดด ซึ่งในยามที่เศรษฐกิจเติบโต รัฐยังมีโอกาสจัดเก็บภาษีและกู้เงินมาใช้จ่าย หรือสะสม “เสบียง” ได้ แต่หากไม่ดำเนินนโยบายอย่างรอบคอบมีวินัย ไม่สะสมเสบียงในขณะที่ยังไม่ฝืดเคือง วิกฤติการคลังก็ระเบิดขึ้นได้เมื่อเศรษฐกิจชะงักงัน รายได้ภาษีตกต่ำ นำไปสู่วิกฤติหนี้สาธารณะ ความไร้เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ปัญหาการการขาดดุลการค้าและเงินเฟ้อ สัดส่วนของคนยากจนเฉพาะในกรุงบัวโนสไอเรส เมืองหลวงของอาร์เจนตินา เพิ่มขึ้นจาก ร้อยละ 12 ในปี 1994 เป็น ร้อยละ 40 ในปลายปี 2002 และช่องว่างระหว่างคนรวยกับคนจนก็เพิ่มสูงขึ้นเป็นประวัติการณ์ รัฐบาลต้องประกาศพักชำระหนี้ ค่าเงินเปโซดำดิ่ง นำไปสู่การล่มสลายทางเศรษฐกิจของอาร์เจนตินาในปี 2001-2002 ประชาชนตกอยู่ในภาวะยากจนกว่าครึ่งประเทศ มีคนว่างงานสูงกว่า ร้อยละ 20 ขณะที่อัตราเงินเฟ้อเกินกว่า ร้อยละ 40 ในปลายปี 2002 ประชาชนคนธรรมดาจำนวนมากที่คาดหวังว่าชีวิตจะดีขึ้นจากคำมั่นสัญญาของรัฐบาลประชานิยม กลับพบว่าเงินออมที่สะสมมาทั้งชีวิตมลายหายไปสิ้นพร้อมกับวิกฤตเศรษฐกิจ และนอกจากนี้สวัสดิการทางสังคมที่รัฐจุนเจืออยู่ ไม่ว่าจะเป็นด้านการศึกษาหรือสาธารณสุขก็ถูกตัดทอนลงเป็นจำนวนมาก ความเดือดร้อนแผ่ขยายไปทุกหนแห่งในประเทศ และนำไปสู่ปัญหาทางการเมืองอีกด้วย (ณัฐิกานต์ วรสง่าศิลป์, 2555; เชาวฤทธิ์ เชาว์แสงรัตน์, 2565)
เครือข่ายความสัมพันธ์และการดำรงอยู่ของนโยบายประชานิยม
เหตุใดนโยบายประชานิยมจึงดำรงอยู่และถูกนำมาใช้อย่างกว้างขวาง
ในสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำมากในแง่เศรษฐกิจและสังคม แต่มีความใกล้ชิดเกี่ยวพันที่ค่อนข้างแน่นแฟ้นในหลายลักษณะ เช่น ญาติพี่น้อง เพื่อนนักเรียน เพื่อนบ้าน เพื่อนร่วมงาน นายลูกน้องและอื่น ๆ สังคมเช่นนี้เป็นสังคมที่พึ่งพาอาศัยกัน ต่างตอบแทนกัน เอื้อเฟื้อต่อกัน ซึ่งเป็นพลังบวกในสังคมได้ อย่างไรก็ดี หากนักวางแผนที่ชาญฉลาดหวังประโยชน์จากคะแนนเสียง มีสื่อที่กระจายข่าวในเชิงบวกให้ตนเองและพรรคพวกได้อย่างมีประสิทธิภาพ ก็อาจใช้ประโยชน์จากเครือข่ายสังคมที่แน่นแฟ้นลักษณะนี้ โดยอาศัยนโยบายประชานิยมเพื่อประโยชน์ของตนเอง
สมมุติว่าเราสามารถแบ่งประชากรในประเทศได้เป็นสองกลุ่ม คือ กลุ่มแรกมีพลังในตัวเอง และกลุ่มที่สองเป็นกลุ่มที่ไร้พลังในตัวเอง พลังในตัวตัวเองหมายถึงอะไร พลังมิได้เกิดจากทรัพย์สินเงินทอง ตำแหน่งหน้าที่หรือชาติกำเนิด แต่พลังนั้นอาจมีได้เมื่อบุคคลนั้น ๆ มีจริยธรรม มีศีลธรรม จรรยาบรรณ มีศักดิ์ศรี ยึดมั่นในอุดมการ หรือหลักคำสอนทางศาสนา หรือมีความเลื่อมใสในบุคคลที่เป็นที่เคารพ หรือมีสิ่งยึดเหนี่ยวทางใจ เป็นต้น ฐานะทางเศรษฐกิจสังคมการเมืองเป็นเพียงส่วนประกอบที่ให้ได้ทั้งคุณและโทษในความหมายกว้าง แต่การยึดมั่นในศักดิ์ศรี ทำให้สามารถต่อสู้กับกิเลสหรือความต้องการ ใช้ชีวิตอย่างมีเกียรติ ดำรงตนในความถูกต้อง ดังนั้น คนทุกคนก็มีสิทธิที่จะมีพลังในตนเองได้ ไม่ว่าจะยากหรือดี มีหรือจน
กลุ่มที่ไร้พลังในตนเอง มักจะต้องแสวงหาที่พึ่งพิงที่จะเติมเต็มสิ่งที่ขาด อาจเป็นความรู้สึกว่ารัฐบกพร่องที่ไม่สามารถจัดบริการสาธารณะให้อย่างมีคุณภาพ ทั่วถึง และเพียงพอ จึงต้องเสาะหา “พวก” หรือผู้อุปถัมภ์ที่จะสามารถจัดบริการเหล่านั้นให้ได้ หรือเป็นผู้ที่พึ่งพิงได้ในการเข้าร่วมกิจกรรมทางสังคม เช่น งานบุญ งานแต่ง งานบวช ของบุตรหลาน หรืองานศพของบุพการี Sirilaksana (2015) เห็นว่ากลุ่มที่มีพลังในตนเองส่วนใหญ่จะไม่หา “พวก” เพียงเพื่อให้ได้ประโยชน์ หรือเพราะต้องการเติมเต็มสิ่งที่ขาด ถูกชักจูงได้ไม่ง่ายเหมือนกลุ่มที่สองที่ไร้พลัง แต่ก็มีบ้างที่ละทิ้งอุดมการณ์ไปเข้าพวก
การสะสมพวกมีอยู่หลายลักษณะในสังคมไทย บางพวกบางกลุ่มทำงานด้วยกันและก่อให้เกิดประสิทธิภาพ ลดต้นทุนธุรกรรม (transactions costs) ปัญหาคือ ประสิทธิภาพที่เกิดขึ้นนั้นเพื่อวัตถุประสงค์ใด หากเป็นเครือข่ายที่เกื้อหนุนกันและทำประโยชน์ให้สังคมโดยรวม ก็จะผลักดันให้ประเทศพัฒนาไปในทางที่ดี แต่หากเครือข่ายเหล่านี้ร่วมมือกันกระทำการทุจริตอย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถบิดเบือนการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของโครงการ ก็จะสร้างความเสียหายต่อประเทศได้อย่างมหาศาล โดยเฉพาะถ้าร่วมมือกันสนับสนุนนโยบายประชานิยมที่สุ่มเสี่ยงและไม่ได้รับการศึกษาวิเคราะห์อย่างถี่ถ้วน
ปัญหาที่รุนแรงที่สุดประการหนึ่งในประเทศไทย คือ ปัญหาการทุจริตแบบเครือข่าย เพราะถ้าสมาชิกเครือข่ายเป็นบุคคลที่มีตำแหน่งสูงหรืออยู่ในจุดยุทธศาสตร์เช่นเป็นเจ้าหน้าที่จัดซื้อจัดจ้างหรือเป็นผู้นำองค์กร ก็ทำให้สมาชิกกลุ่มกล้าที่จะละเมิดกฎหมายอย่างจงใจ เพราะเชื่อว่าจะประสบความสำเร็จและจะได้รับการคุ้มครอง นอกจากนี้ บุคคลระดับสูงเหล่านั้น ยังสามารถเสนอกฎหมาย และออกกฎระเบียบ แนวปฏิบัติ เพื่อเปิดโอกาสให้พรรคพวกเครือข่ายทุจริตได้อีกด้วย
เครือข่ายผลประโยชน์ที่เข้มแข็งและกว้างขวาง อาจนำไปสู่การผูกขาดอำนาจทางการเมืองและทางธุรกิจ และดึงดูดกลุ่มที่ขาดพลังในตนเองให้ต้องการเข้ากลุ่มเป็นจำนวนมากยิ่งขึ้น ผู้ที่แสดงตนเป็นผู้อุปถัมภ์มีทั้งระดับสูงและกลางลดหลั่นลงมา มีเงินและอำนาจสามารถช่วยคุ้มครองดูแลผู้อยู่ใต้การอุปถัมภ์ได้ การแจกการให้ตามโอกาสต่าง ๆ ซึ่งไม่จำเป็นต้องเป็นฤดูการเลือกตั้ง เป็นการดึงดูดให้คนเข้ามาเป็นลูกน้องที่หวังพึ่งพิงนายมากยิ่งขึ้น
การผูกขาดอำนาจ คือการรวมศูนย์ เป็นสิ่งที่ตรงกันข้ามกับแนวคิดพหุนิยมหรือพหุลักษณ์ทางการเมือง (political pluralism) ที่เห็นว่าผลประโยชน์ ความเชื่อ และการใช้ชีวิต ย่อมต้องมีความแตกต่างกันในสังคม และเป็นเรื่องปกติ ดังนั้นการกระจายอำนาจจึงเป็นสิ่งที่เหมาะสมที่สุดเพื่อประโยชน์ของสมาชิกในสังคมที่สามารถอยู่ร่วมกันได้ แม้มีความแตกต่าง
แนวทางพหุลักษณ์หรือความหลากหลายทางการเมือง เน้นการประนีประนอมระหว่างคนกลุ่มต่าง ๆ ที่สร้างอาณาเขตทางสังคมของตนเองขึ้นเพื่อจรรโลงเอกลักษณ์และควบคุมสมาชิกให้อยู่ในระเบียบกฎเกณฑ์ และแสดงบทบาทเรียกร้องให้รัฐบาลตอบสนองความต้องการของกลุ่ม โดยรัฐต้องมีวิธีไกล่เกลี่ยมิให้เกิดความขัดแย้งหรือหากกลุ่มคนที่หลากหลายแข่งขันเชิงอำนาจกัน ก็จะทำให้กลุ่มผู้มีอำนาจไม่สามารถฉกฉวยประโยชน์ให้ตนเองและพรรคพวกได้ ซึ่งแตกต่างจากการปฏิบัติการแบบประชานิยม
ลักษณะโครงสร้างของเศรษฐกิจไทย เมื่อพิจารณาจากการวิเคราะห์เชิงเครือข่าย (Network Analysis) จะเห็นความเชื่อมโยงทั้งของภาคการผลิต ครัวเรือน และรัฐ ภาพที่ 1 ใช้ข้อมูลรายได้ครัวเรือน สาขาอาชีพ สถานที่ทำงาน และอื่น ๆ ใน Social Accounting Matrix โดยขนาดของวงกลมแสดงมูลค่าของความเชื่อมโยงชี้ให้เห็นว่า หากแบ่งครัวเรือนตามระดับรายได้เป็น 5 กลุ่ม จากมากไปน้อย ก็ไม่น่าแปลกใจ ว่าครัวเรือนที่มีรายได้สูงสุด HH5 มีความเชื่อมโยงกับภาคธุรกิจ ภาคราชการ สูงกว่าครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำสุด HH1 อย่างมาก นอกจากนี้ภาพที่ 1 ยังแสดงถึงความโยงใยกับอุตสาหกรรมต่าง ๆ ในประเทศด้วย
ภาพที่ 1 : การวิเคราะห์เศรษฐกิจไทยในเชิงเครือข่าย
ที่มา : ณัฐพงษ์ พัฒนพงษ์, 2561
ในประเทศไทย ยังมีการกระจุกตัวทางด้านโครงสร้างอำนาจในองค์กรต่าง ๆ ยกตัวอย่าง เช่น ข้อมูลจาก SETSmart ของตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย แสดงให้เห็นว่าในช่วงปี พ.ศ. 2555-2559 ความเชื่อมโยงสัมพันธ์กันระหว่างกรรมการของบริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ มีค่อนข้างมาก คือประมาณ ร้อยละ 15.8 ของกรรมการบริษัททั้งหมด เกี่ยวโยงกับกรรมการในบริษัทอื่น ๆ อย่างค่อนข้างคงที่และสม่ำเสมอ กรรมการเหล่านี้มีทั้งนักธุรกิจ ข้าราชการ และเจ้าหน้าที่รัฐระดับสูง นักวิชาการ นักการเมือง และเครือญาติของทุกกลุ่ม
ตารางที่ 1 แสดงจำนวนและร้อยละของกรรมการบริษัทที่เกี่ยวข้องโยงใยไขว้กัน เห็นได้ว่าจำนวนกรรมการบริษัทที่เกี่ยวโยงกัน ได้เพิ่มขึ้น จาก 1,030 คน เป็น 1,123 คน หรือจาก ร้อยละ 15.81 เป็น 16.06 ของกรรมการทั้งหมดภายในช่วงเวลาเพียง 5 ปี และเมื่อแบ่งกรรมการที่เกี่ยวโยงกันออกเป็นกลุ่มย่อยตามลักษณะความสัมพันธ์โดยใช้เทคนิคคำนวณที่เรียกว่า community detection ก็พบว่าความเกี่ยวโยงกันกเพิ่มขึ้นอย่างมาก เห็นได้จาก ตารางที่ 2 ว่า กลุ่มย่อยที่มีกรรมการบริษัทเพียงหนึ่งคน ได้ลดลงจาก 150 กลุ่มย่อย ในปี 2555 เหลือเพียง 5 กลุ่มย่อยเท่านั้น
ตาราง 1 : จำนวนและร้อยละของกรรมการบริษัทที่เกี่ยวข้องโยงใยไขว้กัน
| ปี | จำนวนกรรมการ | จำนวนไขว้กัน | ร้อยละ | กรรมการ
1 ท่าน |
ร้อยละ | จำนวนกรรมการเฉลี่ยต่อบริษัท |
| 2555 | 6,516 | 1,030 | 15.81% | 5,486 | 84.19% | 10.13 |
| 2556 | 6,725 | 1,072 | 15.94% | 5,653 | 84.06% | 10.27 |
| 2557 | 6,804 | 1,047 | 15.39% | 5,757 | 84.61% | 10.39 |
| 2558 | 6,896 | 1,089 | 15.79% | 5,807 | 84.21% | 10.28 |
| 2559 | 6,991 | 1,123 | 16.06% | 5,868 | 83.94% | 10.49 |
ที่มา : Nattapong Puttanapong, 2018
ตาราง 2 : กรรมการที่ไขว้กันแบ่งตามกลุ่มย่อย
| ปี | จำนวนกรรมการ
ที่ไขว้กัน |
จำนวน
กลุ่มย่อย |
จำนวนกลุ่มย่อย
ที่มีกรรมการมากกว่า 2 ท่าน |
จำนวนกลุ่มย่อย
ที่มีกรรมการเพียง 1 ท่าน |
จำนวนกรรมการในกลุ่มย่อยสูงสุด 10 % |
| 2555 | 1,030 | 232 | 82 | 150 | 581 |
| 2556 | 1,072 | 79 | 72 | 7 | 411 |
| 2557 | 1,047 | 81 | 77 | 4 | 394 |
| 2558 | 1,089 | 99 | 85 | 14 | 472 |
| 2559 | 1,123 | 78 | 73 | 5 | 385 |
ที่มา : Nattapong Puttanapong, 2018
วิธีวิเคราะห์แบบ Network Analysis กับข้อมูลตำแหน่งหน้าที่การงานของกรรมการบริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย แสดงให้เห็นว่าเครือข่ายของกลุ่มกรรมการซึ่งดำรงตำแหน่งในคณะกรรมการของหลายบริษัท (interlocking directors) มีลักษณะของความสัมพันธ์ภายในเครือข่ายที่ไม่เปลี่ยนแปลงมากนักในช่วงปี พ.ศ. 2555-2559 จากการคำนวณค่า Watts-Strogatz Statistics พบว่าเครือข่ายของกลุ่มกรรมการ ซึ่งดำรงตำแหน่งในคณะกรรมการของหลายบริษัท มีลักษณะการกระจุกตัวตามรูปแบบของความสัมพันธ์แบบ small world ซึ่งพบได้ในตลาดหลักทรัพย์ในหลายประเทศเช่นกัน
ลักษณะ small world ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ในลักษณะกระจุกตัวระหว่างบริษัทในตลาดหลักทรัพย์เป็นผลมาจากการดำรงตำแหน่งในคณะกรรมการของหลายบริษัทผ่านเครือข่ายกรรมการ ทำให้มีส่วนสนับสนุนนโยบายประชานิยมให้ครอบคลุมทุกภาคส่วนของสังคมได้
ตารางที่ 3 แสดงให้เห็นว่า กรรมการบริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ที่มีชื่อซ้ำโยงใยกันมากที่สุด 10 อันดับแรก ในช่วงปี พ.ศ. 2555-2559 มีเสถียรภาพพอสมควร ไม่มีการเปลี่ยนแปลงมากนัก การคำนวณดัชนีความใกล้กันไขว้กัน (Betweenness Index) ไม่มีเจตนาที่จะสื่อความในเชิงลบ หรือมีเจตนาที่จะกล่าวหาผู้หนึ่งผู้ใด เป็นการคำนวณทางคณิตศาสตร์จากข้อมูลเท่านั้น เพื่อแสดงถึงความใกล้ชิดของบุคคลสำคัญ และความเชื่อมโยงกันในภาคธุรกิจ การเมือง ราชการ และแม้แต่ภาควิชาการ จึงได้ปกปิดชื่อของกรรมการไว้ เพราะความสัมพันธ์เชื่อมโยงนั้น ไม่ได้หมายความว่าจะต้องนำไปสู่การเอื้อประโยชน์เสมอไป แต่ที่แน่ชัดในเกือบทุกวงการก็คือการเกรงใจ และอาจปลดเกียร์ว่าง เอาหูไปนาเอาตาไปไร่ เมื่อไม่เห็นด้วยกับนโยบายหรือโครงการใด ๆ และแม้แต่เมื่อเห็นการกระทำความผิด
ตาราง 3 : ลำดับความไขว้กัน Betweenness Index ของกรรมการบริษัทในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย (network of directors) ปี พ.ศ.2555 – 2559
| ลำดับที่ | Betweenness index 2555 | Betweenness index 2556 | Betweenness index 2557 | Betweenness index 2558 | Betweenness index 2559 | |||||
| 1 | # | 0.039 | ML | 0.045 | CJ | 0.05 | ML | 0.046 | ML | 0.064 |
| 2 | PP | 0.037 | PT | 0.036 | ML | 0.041 | SW | 0.043 | PB | 0.049 |
| 3 | # | 0.033 | SW | 0.036 | SW | 0.04 | PT | 0.037 | SW | 0.04 |
| 4 | SW | 0.032 | CJ | 0.036 | PT | 0.037 | CJ | 0.036 | ###3 | 0.038 |
| 5 | WC | 0.031 | PB | 0.033 | PP | 0.032 | PP | 0.034 | PP | 0.036 |
| 6 | ML | 0.03 | ###1 | 0.028 | PB | 0.031 | WC | 0.033 | RC | 0.032 |
| 7 | ###1 | 0.03 | # | 0.028 | SV | 0.028 | PB | 0.032 | # | 0.031 |
| 8 | PS | 0.029 | PP | 0.028 | SG | 0.026 | # | 0.027 | SV | 0.03 |
| 9 | CS | 0.025 | # | 0.025 | # | 0.024 | ###3 | 0.026 | # | 0.026 |
| 10 | CJ | 0.025 | ###2 | 0.025 | CS | 0.023 | CS | 0.024 | CJ | 0.026 |
ที่มา : Nattapong Puttanapong, (2015). (เพิ่มรายการอ้างอิงนี้ในท้ายบทความด้วย ที่มีแล้วคือปี 2018
#หมายถึงบุคคลที่ไม่มีชื่อซ้ำใน 10 อันดับแรกในช่วงปี พ.ศ. 2555-2559
PP,SW,ML,CJ อยู่ในลำดับสูง 10 อันดับทุกปีที่ศึกษา
###1,2,3 คือข้าราชการระดับสูง เจ้าหน้าที่รัฐ นักการเมือง และนักวิชาการ ตัวย่อยอื่น ๆ เป็นนักธุรกิจ
ตารางที่ 3 แสดงลำดับของกรรมการรายบุคคลที่มีความเชื่อมโยงเกี่ยวพันกันสูงสุด 10 อันดับแรก นั่นคือ นั่งเป็นกรรมการบริษัทหลายบริษัท จะเห็นว่ากรรมการ 4 คน (PP, SW, ML และ CJ) ติดอันดับสม่ำเสมอทุกปี และกรรมการท็อปเท็นเหล่านี้มีทั้ง ข้าราชการระดับสูง เจ้าหน้าที่รัฐ นักการเมือง นักธุรกิจ และนักวิชาการ อีกทั้งชื่ออื่นๆก็ปรากฏซ้ำ ๆ ใน 10 อันดับแรกนี้เช่นกันในหลายปี
เครือข่ายที่เข้มแข็งแน่นแฟ้นและกว้างขวางที่เห็นในที่นี้ เป็นเพียงตัวอย่างเท่านั้น เพราะในสังคมไทย ยังมี กลไกที่เอื้อต่อการสร้างเครือข่ายอยู่จำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็นสมาคมหรือกลุ่มต่าง ๆ หรือหลักสูตรผู้บริหารระดับสูงของหลายองค์กร เช่น หลักสูตรวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักรภาครัฐร่วมเอกชน (วปรอ.) และ สถาบันวิทยาการตลาดทุน (วตท.) ซึ่งจะประกอบไปด้วย ผู้บริหารระดับสูงจาก กรมบัญชีกลาง สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน กระทรวงแรงงาน สำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน มหาวิทยาลัย สภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย รัฐวิสาหกิจ บริษัทหลักทรัพย์ บริษัทยักษ์ใหญ่ในตลาดหลักทรัพย์ กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา ธนาคารแห่งประเทศไทย ผู้บัญชาการกองทัพ กรรมการผู้จัดการใหญ่บริษัทต่าง ๆ กระทรวงการต่างประเทศ และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน เป็นอาทิ ”ฮั้ว บล็อก ล็อคแหลก“ เกิดขึ้นได้และเกิดขึ้นจริง
เรียกได้ว่า หากจะสร้างเครือข่ายที่ดีมีประโยชน์ หรือจะสร้างเครือข่ายที่ให้โทษแก่ประเทศ ก็สามารถทำได้โดยง่าย สามารถเข้าถึง วางแผน จัดกำลังคน และสะสมพรรคพวก ที่มีทั้งข้าราชการระดับสูง นักการเมือง นายทหารชั้นผู้ใหญ่ นักธุรกิจชั้นนำ สะสมพลังลงรากลึก จัดวางกำลังพล ให้ครอบคลุมทุกหน่วยงาน ทุกสาขาอาชีพ
ตัวอย่างนโยบายประชานิยมในประเทศไทย และการวิเคราะห์ตามหลักวิชาการ
การดำเนินนโยบายการเงินและนโยบายการคลัง อย่างรอบคอบเข้มงวดเป็นเรื่องสำคัญยิ่ง เพื่อเสถียรภาพและความยั่งยืน เจริญเติบโตของระบบเศรษฐกิจและสังคม
ในปัจจุบัน การใช้จ่ายของรัฐมีรูปแบบที่หลากหลายมากกว่าในอดีตที่ดำเนินนโยบายผ่านงบประมาณแผ่นดินโดยตรงเป็นส่วนใหญ่ มาผ่านการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณมากขึ้น ซึ่งทำให้ภาครัฐมีภาระที่ซ่อนเร้น (Contingent Liability) นอกจากนี้ รัฐยังใช้จ่ายในรูปแบบอื่น โดยการแทรกแซงกลไกตลาด อาทิ โครงการรับจำนำสินค้าเกษตร ซึ่งเพิ่มความเสี่ยงด้านการคลัง และอาจทำให้โครงสร้างเศรษฐกิจอ่อนแอได้
โดยทั่วไป ในการดำเนินการนโยบายใดๆ จะต้องพิจารณาศึกษาประเด็นในหลายมิติ ดังนี้
1. ความเป็นไปได้ของโครงการในเชิงกฎหมาย เขตอำนาจ ภาระหน้าที่ขององค์กรในการดำเนินการตามกฎหมาย ด้วยวัตถุประสงค์ที่ระบุไว้ในกฎหมาย
2. ความเป็นไปได้ของโครงการในเชิงเศรษฐศาสตร์ ซึ่งประกอบไปด้วยการศึกษาประเด็นต่าง ๆ ดังต่อไปนี้
(ก) แหล่งที่มาของงบประมาณ ความเหมาะสมของบประมาณที่จะต้องใช้ในโครงการ ความคุ้มค่าในการใช้งบประมาณ แหล่งที่มาของเงิน เช่น การจัดสรรงบประมาณประจำปี การใช้เงินนอกงบประมาณหรือกิจกรรม “กึ่งการคลัง” กล่าวคือ การใช้จ่ายตามนโยบายของรัฐบาลที่รัฐบาลไม่ได้จัดสรรเงินงบประมาณไว้ (นั่นคือ ไม่ผ่านกระบวนการทางรัฐสภา) หรือดำเนินการโดยหน่วยงานอื่นซึ่งต้องระบุไว้ล่วงหน้าเพื่อความโปร่งใส เช่น ธนาคารเฉพาะกิจ รัฐวิสาหกิจ และธนาคารกลาง หรือในรูปแบบอื่น เช่น ดำเนินการผ่านกองทุนหมุนเวียน การแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ (Securitization) ผ่าน Special Purpose Vehicle (SPV) และการร่วมลงทุนกับเอกชน (Public Private Partnership : PPP) เป็นต้น หากจำเป็นต้องกู้เงิน ก็ต้องระบุแหล่งกู้ ในประเทศ ต่างประเทศ วิเคราะห์ความสามารถในการชำระคืนเงินกู้ และผลกระทบต่อการคลังของรัฐ เป็นต้น
(ข) ความเป็นไปได้ของโครงการในเชิงวิทยาศาสตร์และหลักวิชาการเศรษฐศาสตร์ ข้อมูลข้อเท็จจริง เพื่อทราบถึง ความคุ้มค่าของโครงการ เงื่อนไขทางเทคนิค ที่จะกำหนดความสำเร็จ ซึ่งจะต้องพิจารณาตามวัตถุประสงค์แต่ละข้อ เช่น หากวัตถุประสงค์คือการกระตุ้นเศรษฐกิจ ก็จะต้องศึกษาว่า ภาวะเศรษฐกิจจำเป็นต้องมีการกระตุ้นหรือไม่ มีภาวะวิกฤติหรือไม่หากจะใช้วิธีใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณ และวิธีการกระตุ้นเศรษฐกิจหมาะสมมีประสิทธิภาพสูงสุดหรือไม่ ถ้าวัตถุประสงค์คือการยกระดับราคาสินค้าส่งออกก็จะต้องทราบปริมาณการผลิต การส่งออกของประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก รวมทั้งลักษณะของความต้องการในตลาดต่างประเทศ ว่ามีความยืดหยุ่นเพียงใด มีสินค้าอื่นทดแทนได้หรือไม่ ที่จะทำให้การยกระดับราคาสินค้าส่งออกของไทยไม่บรรลุผลตามต้องการ เป็นต้น
(ค) ผลกระทบต่อโครงสร้างตลาด การส่งเสริมประสิทธิภาพและความเป็นธรรม ส่งเสริมผู้ผลิตที่มีความสามารถหรือผู้ผลิตที่มีเส้นสาย ซึ่งมีผลในระยะยาวต่อผลิตภาพความสามารถของประเทศในการแข่งขันในตลาดโลก และความสามารถในการปรับตัวเมื่อเผชิญกับภาวะวิกฤตต่าง ๆ รวมทั้งผลต่อความน่าเชื่อถือของประเทศในอนาคต
3. ผลกระทบในด้านอื่น เช่น การเปิดโอกาสให้มีการทุจริตเอื้อประโยชน์ หากอธิบายด้วยเหตุผลทางสังคมและเศรษฐศาสตร์ไม่ได้ ก็คงต้องสรุปว่า นโยบายเหล่านั้นมีวัตถุประสงค์ทางด้านการเมือง นั่นคือ เพื่อได้คะแนนเสียง ได้ดูดงบประมาณไปใช้ในการตอบแทนหัวคะแนน หรือเพื่อควบคุมราคาในประเทศโดยหวังผลเรื่องคะแนนเสียง อีกทั้ง ในบางกรณีอาจมีวัตถุประสงค์แฝงอีกด้วย เช่น การผูกตลาดการค้า ซึ่งอาจเป็นแหล่งเงินของนักการเมือง เข้าข่ายนิยาม “ประชานิยม” ผนวกกับผลประโยชน์ทับซ้อนแอบแฝง
สำหรับตัวอย่าง นโยบายประชานิยมในประเทศไทย ที่จะนำมาวิเคราะห์ในรายละเอียดในเชิงหลักการทางเศรษฐศาสตร์ในที่นี้ (โดยจะหลีกเลี่ยงการระบุชื่อโครงการและยุคสมัยของรัฐบาล) มีสองนโยบาย คือ (1) นโยบายแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตร โดยวิธีการที่เรียกว่าการจำนำ (2) และ นโยบายโอนเงินให้ประชาชน เพื่อใช้ในการบริโภคเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ
ตัวอย่างที่ (1) : โครงการแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตร โดยวิธีการที่เรียกว่าเป็นการจำนำ
หากรัฐบาลจะประกาศนโยบายและวัตถุประสงค์ ในการแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตร เช่น การรับซื้อผลผลิตเพื่อยกระดับระดับรายได้และความเป็นอยู่ของเกษตรกรรายเล็ก หรือเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ หรือเพื่อควบคุมปริมาณสินค้าเกษตรและสร้างเสถียรภาพราคาหรือเพื่อยกระดับราคาส่งออกของสินค้าเกษตรไทย ก็ล้วนเป็นนโยบายและวัตถุประสงค์ที่มีเหตุผล แต่ทว่า ก่อนจะดำเนินการตามนโยบายนั้น มีความจำเป็นอย่างยิ่ง ที่จะต้องมีการศึกษา วิเคราะห์ ผลดีผลเสีย ผลประโยชน์ และต้นทุนต่อผู้ร่วมโครงการโดยตรงและต่อสังคมโดยรวมเพื่อให้แน่ใจว่านโยบายเหล่านั้นคุ้มค่า ได้มากกว่าเสีย และวิเคราห์ให้ชัดเจนโปร่งใสว่าผลดีผลเสียตกแก่ผู้ใด
ก่อนที่จะดำเนินนโยบายแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตรโดยวิธีการจำนำ จะต้องพิจารณาประเด็นดังต่อไปนี้
1. ปัญหาการเงิน
คำถามสำคัญที่ต้องมีคำตอบก่อนเริ่มโครงการ มีดังต่อไปนี้
1.1 ราคารับจำนำ เท่ากับเท่าใดเมื่อเทียบกับราคาตลาด หากจำนำในราคาสูงกว่าราคาตลาด รัฐก็จะกลายเป็นผู้ผูกขาดการซื้อขายสินค้าเกษตรนั้นๆไป เพราะพ่อค้าทั่วไปไม่สามารถสู้ราคาที่สูงกว่าราคาตลาดได้ ทำให้รัฐเกิดภาระเก็บสต๊อกที่จำนำไว้โดยต้องหวังระบาย ซึ่งจะต้องหาทางทุกวิถีทาง เช่น ขายให้ประเทศอื่นในลักษณะรัฐต่อรัฐ (G-to-G) เพราะถ้าหากว่าจำนำในราคาสูงกว่าราคาตลาดโลก สต๊อกที่เก็บไว้ก็ไม่สามารถขายผ่านช่องทางปกติในตลาดโลกได้ โปรดดูการทุจริตเอื้อประโยชน์กรณีระบายสินค้าเกษตรที่รัฐรับจำนำไว้โดยใส้การระบายแบบรัฐต่อรัฐ ใน ป.ป.ช (2558; 2560)
1.2 ปริมาณการจำนำมีเพดานสำหรับปริมาณรับซื้อหรือไม่ เพราะถ้าไม่มีข้อจำกัดก็อาจเอื้อประโยชน์แก่ผู้ผลิตรายใหญ่แทนที่จะช่วยเหลือเกษตรกรรายเล็กตามที่ประกาศในนโยบาย
1.3 จำนำเพดานวงเงินกู้ค้ำประกันเท่าไร เป็นภาระงบประมาณเท่าไร
1.4 หน่วยงานที่ดำเนินการ เช่น ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธกส.) มีข้อจำกัดด้านสภาพคล่องหรือไม่ ถ้าต้องการเงินเพิ่มจะเป็นช่วงสั้น หรือหนี้ผูกพันระยะยาว
1.5 เกษตรกรมีแรงจูงใจขยายผลผลิตอย่างไร ปริมาณจำนำจะเพิ่มขึ้นจากเดิมเท่าใด
1.6 เมื่อเกษตรกรขยายผลผลิตแล้ว การตรวจสอบคุณภาพจะเข้มแข็งเพียงใด หรือเป็นแรงจูงใจให้ปลูกสินค้าเกษตรคุณภาพต่ำเพื่อมารับเงินจำนำสูง ๆ
1.7 ความสามารถของรัฐบาล ในการระบายสินค้าเกษตรที่จำนำไว้เป็นอย่างไร ถ้าไม่สามารถระบายออกได้ ก็กลายเป็นการใช้จ่ายที่ไม่สามารถนำไปสู่รายได้คืนรัฐ ส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจและความสามารถที่จะดำเนินโครงการสาธารณะอื่น ๆ หรือเยียวยาช่วยเหลือกลุ่มเปราะบางในระบบเศรษฐกิจโดยรวมในเวลาต่อมา สำหรับการคาดคะเนการขาดทุนของโครงการจำนำข้าวบางช่วง โปรดดู นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ (2557)
2. ผลเสียต่อคุณภาพของสินค้าเกษตรที่จำนำ
ผลเสียจะเกิดกับคุณภาพของสินค้าเกษตรที่จำนำ หรือไม่
การจำนำแบบประชานิยม รับซื้อในราคาสูงกว่าราคาตลาดและรับซื้อผลผลิตทั้งหมด เพื่อเอาใจฐานคะแนน โดยไม่มีกลไกเพียงพอที่จะตรวจสอบคุณภาพของผลผลิตที่นำมาจำนำ ทำให้คุณภาพสินค้าเกษตรเสียหาย เพราะผู้ปลูกไม่ต้องสนใจคุณภาพ อาจปลูกพันธ์ที่อายุสั้น คุณภาพต่ำแต่ผลผลิตสูง เห็นได้จากกรณีจำนำข้าว ชาวนาจำนวนมากหันไปปลูกข้าวอายุสั้น (ต่ำกว่า 80 วัน) คุณภาพต่ำ เพื่อสามารถจำนำได้ปีละ 3 ครั้ง กลุ่มชาวนาที่ผลิตข้าวอินทรีย์และนวัตกรรมพันธุ์ข้าวคุณภาพล่มสลาย ชาวนาที่ปลูกข้าวคุณภาพดีถูกโรงสีตัดราคา และโรงสีก็ไม่สนใจสีข้าวคุณภาพอีกต่อไป โรงสีไม่จำเป็นต้องแข่งขันเรื่องคุณภาพข้าวเหมือนในอดีต ไม่ต้องพิถีพิถันในการรับจ้างสีข้าวให้รัฐ ข้าวสารที่ส่งมอบเข้าโกดังก็มีคุณภาพต่ำลง
นอกจากคนไทยจะไม่มีข้าวคุณภาพที่หลากหลายแล้ว ชื่อเสียงคุณภาพข้าวในตลาดโลกก็ค่อย ๆ หายไป ผลผลิตที่คุณภาพสูงถูกยกเลิกการปลูก เพราะไม่ได้ราคาเพิ่ม ถ้าใช้โกดังรัฐและไม่มีกลไกดูแลคุณภาพที่เข้มงวด ก็จะสนับสนุนให้ปลูกคุณภาพต่ำ นอกจากนี้ ผลผลิตคุณภาพต่ำจากประเทศเพื่อนบ้านก็จะเข้ามาสวมสิทธิ์ ในกรณีของการจำนำข้าว ที่เกิดขึ้นในประเทศไทยในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา ทำให้ชาวนาไม่มีความจำเป็นที่จะสนใจคุณภาพข้าว เพราะระบบจำนำไม่มีการคัดคุณภาพ มีแต่เรื่องความชื้นกับสิ่งเจือปน แต่มีสูตรอัตราสีแปรสภาพอัตราเดียวยกเว้นข้าวหอมมะลิ นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ (2557) ระบุว่า ส่วนต่างราคาจำนำข้าวหอมมะลิ (20,000 บาท) กับข้าวหอมปทุม (18,000 บาท) ทำให้ข้าวหอมปทุมแปลงกายเป็น “มะลิ” และเกิดการร้องเรียน ในเวลาต่อมา ดูนิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ (2557)
3. ปัญหาเทคนิคในเชิงเศรษฐศาสตร์
ปัญหาเทคนิคในทางเศรษฐศาสตร์ ที่ทำให้ไม่บรรลุวัตถุประสงค์ที่ประกาศไว้ มีหลายประการ ถ้าประเทศส่งออกต้องการจะยกระดับราคาสินค้าส่งออกด้วยการผูกขาดโดยรัฐ โดยคาดว่าจะโก่งราคาขายได้โดยการจำกัดปริมาณ เช่นกรณีของประเทศผู้ค้าน้ำมันโอเปก ก็จำเป็นต้องตอบคำถามหลายคำถาม ดังนี้
(ก) ความยืดหยุ่นของอุปสงค์และอุปทาน (price elasticity of demand and supply) เป็นอย่างไร ทางด้านอุปสงค์ (หรือผู้ซื้อ) มีสินค้าอื่นทดแทนได้ง่ายหรือไม่ ที่ผู้ซื้อจะหันไปซื้อแทน ผู้ขายจะควบคุมราคาได้ ก็ต่อเมื่อผู้ซื้อจำเป็นจะต้องซื้อสินค้านั้นในราคาที่แพงขึ้น ไม่สามารถหาสินค้าอื่นมาทดแทนได้ ซึ่งสินค้าเกษตรน้อยชนิดนักที่จะสามารถควบคุมได้เช่นนั้น ทางด้านอุปทาน (หรือผู้ขาย) ก็ต้องสามารถควบคุม ปริมาณที่ออกสู่ตลาดได้ เช่นรวมตัวกับประเทศผู้ส่งออกด้วยกัน ทำข้อตกลงจำกัดปริมาณการผลิตหรือขาย เพื่อสร้างภาวะขาดแคลน ดันราคาให้สูงขึ้น ซึ่งถ้าจะประสบความสำเร็จ ก็ต้องสามารถรวมตัวกับประเทศผู้ผลิตและส่งออกรายใหญ่เกือบทั้งหมด โดยจะต้องแน่ใจว่าไม่มีสมาชิกกลุ่มผู้ใดละเมิดข้อตกลงในการจำกัดปริมาณ เพราะมีแรงจูงใจให้ผลิตเกินปริมาณที่ตกลงกัน เนื่องจากราคาถูกดันให้สูงขึ้น ความสำเร็จในกรณีนี้ ก็ยอมขึ้นอยู่กับต้นทุนในการบังคับให้เป็นไปตามข้อตกลง (policing cost)
(ข) คู่แข่งในตลาดโลกมีนโยบายและพฤติกรรมอย่างไร หากไม่สามารถรวมตัวกับผู้ผลิตรายใหญ่ทั้งหลายได้ ก็จำเป็นที่จะต้องมีข้อมูลเกี่ยวกับคู่แข่งรายใหญ่ทั้งหมด ต้องศึกษาสต๊อคสินค้าในโลก ต้องเข้าใจนโยบายของรัฐบาลต่างประเทศ เช่น มีนโยบายอุดหนุนสินค้าเกษตรอย่างไร ทำให้ตลาดสินค้าเกษตรบิดเบือนอย่างไร ผู้ผลิตรายใหญ่ของโลกสะสมสต๊อคไว้จำนวนเท่าใด ต้องเร่งระบายออกหรือไม่ สะสมไว้ติดต่อกันมากี่ปี
ในกรณีของข้าว แม้ว่าประเทศไทยจะเป็นผู้ส่งออกข้าวรายใหญ่ของโลก แต่จะเห็นได้จากตารางที่ 1 ว่า ปริมาณการส่งออกของประเทศไทยนั้น ไม่เท่าแม้แต่ครึ่งหนึ่งของปริมาณส่งออกของอินเดีย นอกจากนี้ หากดูปริมาณการผลิตข้าวของโลก จะเห็นจากตารางที่ 2 ว่าการผลิตข้าวของประเทศไทย มีปริมาณไม่ถึง ร้อยละ 5 ของปริมาณการผลิต 14 อันดับแรกของโลก
ตาราง 4 : ประเทศส่งออกข้าวรายใหญ่ของโลก ปี 2566/67
| ลำดับ | ประเทศ | ปริมาณ (ตัน) | ร้อยละ (%) |
| 1 | อินเดีย | 16,500,000 | 34.25 |
| 2 | ไทย | 8,200,000 | 17.02 |
| 3 | เวียดนาม | 7,600,000 | 15.78 |
| 4 | ปากีสถาน | 5,000,000 | 10.38 |
| 5 | สหรัฐอเมริกา | 2,675,000 | 5.55 |
| 6 | จีน | 2,200,000 | 4.57 |
| 7 | กัมพูชา | 1,950,000 | 4.05 |
| 8 | เมียนมาร์ | 1,800,000 | 3.74 |
| 9 | บราซิล | 1,300,000 | 2.70 |
| 10 | อุรุกวัย | 950,000 | 1.97 |
| รวม 10 อันดับ | 48,175,000 | 100.00 | |
ที่มา : United States Department of Agriculture, 2024, p. 25
ตาราง 5 : ปริมาณการผลิตข้าวรายประเทศ พ.ศ. 2566
| ลำดับ | ประเทศ | ปริมาณ (ตัน) | ร้อยละ (%) | |
| 1 | จีน | 208,494,800 | 29.89 | |
| 2 | อินเดีย | 196,245,700 | 28.13 | |
| 3 | บังคลาเทศ | 57,189,193 | 8.2 | |
| 4 | อินโดนีเซีย | 54,748,977 | 7.85 | |
| 5 | เวียดนาม | 42,672,339 | 6.12 | |
| 6 | ไทย | 34,317,028 | 4.92 | |
| 7 | เมียนมาร์ | 24,680,200 | 3.54 | |
| 8 | ฟิลิปปินส์ | 19,756,392 | 2.83 | |
| 9 | กัมพูชา | 11,624,000 | 1.67 | |
| 10 | ปากีสถาน | 10,983,081 | 1.57 | |
| 11 | บราซิล | 10,776,268 | 1.54 | |
| 12 | ญี่ปุ่น | 10,363,900 | 1.49 | |
| 13 | ไนจีเรีย | 8,502,000 | 1.22 | |
| 14 | สหรัฐอเมริกา | 7,274,170 | 1.04 | |
| รวมเฉพาะ 14 อันดับ | 697,628,048 | 100.00 | ||
ที่มา : Food and Agriculture Organization และการคำนวณ
หากจะมีนโยบายประกันราคาหรือจำนำพืชผลทางการเกษตรในราคาที่สูงกว่าราคาตลาด รัฐบาลก็จะต้องศึกษาว่า เมื่อตั้งราคารับซื้อสูงกว่าราคาในตลาดต่างประเทศ และสูงกว่าราคาในประเทศ การขาดทุนนั้นจะต้องเอางบประมาณส่วนใดมาชดเชย จะมีการขึ้นภาษี หรือกู้เงิน หากจะต้องกู้เงิน จะกู้ภายในประเทศหรือจะกู้จากต่างประเทศ เหล่านี้เป็นสิ่งที่รัฐบาลหากมีนโยบายประชานิยม จะต้องกระทำเพื่อความโปร่งใส และความมีวินัยทางการคลัง
4. ปัญหาการเกิดโอกาสทุจริตมากกว่าการแทรกแซงช่วยเหลือเกษตรกรโดยวิธีอื่น
จากข้อมูลคดีทุจริตในอดีตแสดงให้เห็นว่า วิธีแทรกแซงช่วยเหลือเกษตรกรโดยการจำนำแบบให้ราคาสูงกว่าราคาตลาด เปิดโอกาสให้มีการทุจริตทั้งในระดับประเทศและระดับท้องถิ่น (ตัวอย่างเช่น จารึก สิงหปรีชา และอิสริยา บุญญะศิริ (2555), สิริลักษณา คอมันตร์ และคณะ (2557), ป.ป.ช. (2558; 2560) เป็นต้น)
ปัญหาการทุจริตเกี่ยวกับการแทรกแซงตลาดพืชผลการเกษตรที่มีปรากฏให้เห็นอยู่โดยตลอดทั้งทางสื่อมวลชนและที่เป็นเรื่องกล่าวหาร้องเรียนต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ทำให้เห็นได้ว่าปัญหาการทุจริตที่เกิดจากการปฏิบัติให้เป็นไปตามนโยบายและมาตรการการแทรกแซงตลาดพืชผลการเกษตรของภาครัฐที่ผ่านมา มีกลวิธีที่ฉ้อฉล บิดเบือน และแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้อย่างเป็นระบบและเป็นกระบวนการในทุกขั้นตอนของการแทรกแซงในแต่ละรูปแบบ การทุจริตที่เกิดขึ้นดังกล่าวหยั่งรากลึกสะสมติดต่อกันเป็นเวลานาน และก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐอย่างต่อเนื่อง ทั้งในรูปแบบการสร้างภาระด้านงบประมาณในแต่ละปีเป็นจำนวนมากและการลดความสามารถในการแข่งขันการส่งออกของประเทศ ซึ่งก่อให้เกิดความสูญเสียต่อทรัพยากรของประเทศจำนวนมหาศาล โดยสาเหตุสำคัญคือการรับซื้อในราคาสูงกว่าราคาตลาด ต่างจากนโยบายจำนำในอดีต เช่น การจำนำข้าวที่เริ่มในปี 2532 ราคารับจำนำอยู่ประมาณ ร้อยละ 70 ถึง 80 ของราคาตลาด เป็นการรับซื้อในฤดูเก็บเกี่ยว ซึ่งเป็นฤดูที่ราคาตกต่ำเพราะผลผลิตออกสู่ตลาดมาก ชาวนานำเข้าสู่กระบวนการจำนำเพื่อให้ได้มีเงินไปใช้สอย และไม่จำเป็นต้องขายผลผลิตของตนในทันที เมื่อราคาสูงขึ้นในเดือนต่อ ๆ มา จึงมาไถ่ข้าวที่จำนำไว้คืน ไม่เป็นภาระการเก็บสต๊อกของรัฐบาล ไม่มีการโกงเรื่องคุณภาพ ไม่มีการเวียนเทียนหรือลักลอบนำข้าวในโกดังไป หรือนำข้าวในโกดังไปแล้วกลับมาขายใหม่ให้รัฐ นอกจากนี้ นโยบายเดิมรัฐยังจำกัดปริมาณที่รับจำนำจากเกษตรกรแต่ละราย พุ่งเป้าไปที่การช่วยเหลือผู้ผลิตรายเล็ก
ในกรณีของการจำนำข้าว (ที่รับซื้อในราคาสูงกว่าราคาตลาดที่เกิดขึ้นครั้งแรกในปี 2544 และต่อ ๆ มา) พบว่าเอกชนบางรายที่สนับสนุนแนวคิดการจำนำ ต่างมีผลประโยชน์ทับซ้อน มีการจ่ายเงินใต้โต๊ะให้ surveyors เพื่อส่งมอบข้าวคุณภาพต่ำที่ขาดน้ำหนัก โกดังเหล่านั้นมีแต่ข้าวชั้นเลวหรือมีแต่ตัวเลขข้าวในกระดาษ รัฐบาลขายข้าวเก่าให้พ่อค้า แต่พ่อค้ารับมอบข้าวใหม่เพื่อส่งออกแล้วแปลงบัญชีข้าวเก่าเป็นข้าวใหม่ บางกรณี ผู้มีอิทธิพลแอบนำข้าวในโกดังรัฐไปขายก่อน การประมูลซื้อข้าวของรัฐบาลเสี่ยงที่จะได้ข้าวคุณภาพต่ำมาก เพราะต้องยอมรับเงื่อนไขการประมูล “ตามสภาพข้าว” โดยไม่รู้ว่าคุณภาพเป็นอย่างไร ผู้ประมูลจึงต้องกดราคาประมูลและรัฐก็ขาดทุนเมื่อ ผู้ที่ได้เปรียบการประมูลคือเจ้าของโกดังที่ให้รัฐบาลเช่าโกดัง เพราะมีข้อมูลสภาพข้าวในโกดังของตนดีกว่าผู้อื่น ต่างจากการที่พ่อค้าส่งออกซื้อจากโรงสีในยามปกติ ต่างฝ่ายต่างมีข้อมูลคุณภาพข้าวเต็มที่ นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ (2557)
ทางเลือกในการช่วยเหลืออุดหนุนเกษตรกรรายย่อยมีมากมาย เช่น แทนที่จะใช้วิธีการจำนำ อาจใช้วิธีการประกันความเสี่ยง ให้เกษตรกรเลือกซื้อประกัน หรือ ซื้อสิทธิในการขายในอนาคต ในลักษณะ put option ในตลาดซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้า โดยเกษตรกรรายเล็กหรือรายได้น้อย ได้รับการสนับสนุนเบี้ยประกันจากภาครัฐ เป็นต้น วิธีการนี้ นอกจากจะใช้งบประมาณน้อยกว่าแล้ว ยังส่งเสริมการพัฒนาตลาดซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้าอีกด้วย โดยจะมีผู้เล่นมากขึ้น ทั้งเกษตรกรเองและผู้ลงทุนทั่วไปที่แสวงหาทางเลือกที่หลากหลายในการลงทุนและแม้แต่นักเก็งกำไร เกษตรกรก็ได้รับราคาที่แน่นอนตามสัญญาขายล่วงหน้าไม่มีความเสี่ยง กำหนดพื้นที่เพาะปลูกและปริมาณปัจจัยการผลิตที่จะใช้ เก็บผลผลิตไว้ในยุ้งฉางของตนเองหรือไว้กับโรงสีที่ไว้ใจ อีกทั้งรัฐก็ไม่มีภาระต้องเก็บรักษาสต๊อกเพื่อรอระบายหรือเผชิญกับนานาปัญหาที่ตามมา
ในช่วงที่มีการทุจริตอย่างกว้างขวาง รัฐบาลไม่ใช้ตลาดสินค้าเกษตรล่วงหน้าในการประมูลขายข้าว ทั้ง ๆ ที่วิธีนี้จะได้ราคาดี เพราะการเปิดโกดังนำข้าวมาจัดเกรดประมูลจะเป็นการเปิดโปงปัญหาคุณภาพข้าวในโกดัง ผลรุนแรงที่เกิดขึ้นในอดีตก็คือเอกชนไทยไม่มีข้าวเพื่อการส่งออก เช่น ในปี 2554 ปริมาณส่งออกลดจาก 10.7 ล้านตัน เป็น 6.7 ล้านตันในปี 2555 เป็นต้น มูลค่าส่งออกลดจาก 1.96 แสนล้านบาทในปี 2554 เหลือ 1.43 แสนล้านบาทในปี 2555 นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ (2557)
นอกจากนี้ในบางช่วงของนโยบายจำนำ พบว่านักการเมืองต้องการผูกขาดการค้าข้าวทั้งในประเทศและการส่งออก แต่บริษัทที่เป็นบริวารของนักการเมืองขาดความสามารถในการส่งออก จึงประสบความล้มเหลว ไม่สามารถส่งมอบข้าวที่มีคุณภาพได้ครบตามสั่ง นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ (2557)
การทุจริตที่เกิดขึ้นโดยทั่วไป ยังส่งผลต่อภาพลักษณ์ของประเทศ และการตัดสินใจของนักลงทุนชาวต่างประเทศที่อาจเลือกไปลงทุนในประเทศอื่นที่การประกอบธุรกิจกระทำได้อย่างโปร่งใสตรงไปตรงมา นอกจากนี้ หากเกิดกรณีพิพาทขึ้น ประเทศไทยยังอาจถูกฟ้องร้องในอนุญาโตตุลาการในต่างประเทศตามอนุสัญญาสหประชาชาติ ปี ค.ศ. 1975 ซึ่งที่ผ่านมาทำให้ประเทศไทยต้องชดใช้ค่าเสียหายมหาศาล (Sirilaksana et.al., 2024)
5. ระบบค้าขายเปลี่ยนจากการแข่งขันบนความสามารถไปเป็นการค้าโดยพรรคพวก
ในกรณีของข้าว โรงสีและพ่อค้าที่ชำนาญเรื่องคุณภาพจะหมดอาชีพ ต้องหันมาเป็นโรงสีรับจ้างสีให้รัฐ โรงสีส่วนใหญ่เป็นของนักการเมืองและที่ปรึกษานักการเมือง พ่อค้าคนกลางในการจัดหาข้าวจากโรงสีให้ผู้ส่งข้าวออกต่างประเทศหมดบทบาทในการให้บริการข้อมูลข่าวสารแก่พ่อค้าและโรงสี การเข้าโครงการจำนำ ต้องมีเส้นสายหรือจ่ายเงินใต้โต๊ะ หรือหันไปค้าขายในประเทศเพื่อนบ้าน หรือเลิกอาชีพค้าขายข้าวไปเลยถ้าไม่ต้องการเกี่ยวข้องกับการทุจริต ความรู้ที่สั่งสมมาเป็นแรมปีสูญเปล่า ตลาดข้าวไทยจะเหลือแต่โรงสีและพ่อค้าส่งออกที่มี “เส้นสาย” หรือ ยินดีจ่ายให้นายหน้าเพื่อได้สิทธิค้าขายกับรัฐ อุตสาหกรรมข้าวไทยกลายเป็นแหล่งแสวงหาผลตอบแทนพิเศษ และการทุจริตก็จะเกิดอย่างกว้างขวางและโจ่งแจ้ง ทุกคนที่เกี่ยวข้องได้ประโยชน์ และจะชูมือสนับสนุนนโยบายประชานิยม หรือ พรรคพวกนิยม ต่อไป ผู้เสียหายคือประชาชนคนไทยผู้เสียภาษี และอนาคตอุตสาหกรรมข้าวไทย
กล่าวโดยสรุป คือ นโยบายประชานิยม ในการแทรกแซงสินค้าเกษตรที่ผ่านมา ก่อให้เกิดความสูญเสียที่สำคัญคือ
1. ความสูญเสียที่เกิดจากการใช้ทรัพยากรที่มีค่าของประเทศอย่างไม่มีประสิทธิภาพ เพิ่มการปลูกสินค้าเกษตรที่รับจำนำ ในกรณีของข้าวก็เพิ่มโรงสีและโกดัง ขายได้แต่กับผู้ซื้อคือหน่วยงานของรัฐเท่านั้น ชาวนาเพิ่มผลผลิต ใส่ปุ๋ย ใส่ยา ใช้น้ำอย่างสิ้นเปลือง ลดการเพาะปลูกข้าวพันธุ์ดีหรือพืชอื่น ๆ ต้นทุนการผลิตสูง ราคารับซื้อสูงตามที่รัฐกำหนด แต่รัฐกลับเอาข้าวไปเก็บให้เน่าเสียในโกดัง เพราะขายต่อไม่ออก
2. คุณภาพสินค้าเกษตรอย่างข้าวตกต่ำลง ทำลายชื่อเสียงของประเทศในตลาดโลก ซึ่งยากที่จะกู้กลับคืนมาได้ ทำให้ผู้ผลิตประเทศอื่นแซงหน้า ส่งผลกระทบต่อภาพลักษณ์ ที่มีความสำคัญต่อนักลงทุนต่างประเทศในสาขาอื่นด้วย
3. ระบบธุรกิจที่แข่งขันบนความสามารถถูกทำลาย แล้วทดแทนด้วยระบบพรรคพวกและเส้นสายความสัมพันธ์กับอำนาจทางการเมือง
4. ปัญหาสำคัญคือนโยบายประชานิยมมักจะควบคู่กับปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนและการทุจริต เมื่อออกแบบนโยบายแล้ว หลายโครงการก็มอบให้เครือข่ายทุจริตเป็นผู้ดำเนินการ ดึงงบประมาณภาครัฐไปให้กับเครือข่าย การทุจริตเกิดขึ้นในวงกว้าง ทรัพยากรของประเทศถูกนำไปเป็นประโยชน์ของกลุ่มพรรคพวก และเครือข่ายทุจริตก็จะเหนียวแน่น ไม่ทรยศกันและช่วยกันหว่านล้อมผู้อื่นด้วยสารพัดวิธี หาเสียงให้กันในการเลือกตั้งครั้งต่อ ๆ ไป
ตัวอย่างที่ (2) : นโยบายการแจกเงินเพื่อการบริโภค
โดยทั่วไป นโยบายการแจกเงิน หรือ โอนเงิน (cash transfers) เป็นเครื่องมืออย่างหนึ่งที่มักมีวัตถุประสงค์ที่จะกระจายรายได้จากคนรวยไปสู่คนจน หรือบางประเทศอาจใช้เป็นเครื่องมือในการกระตุ้นเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นเรื่องที่ท้าทายพอสมควร จำเป็นที่จะต้องศึกษาประเด็นต่างๆต่อไปนี้ อย่างถี่ถ้วน
1. ประเด็นทางกฎหมาย
นโยบายใด ๆ ก็ตาม จะต้องดำเนินการให้สอดคล้องกับกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ ประเทศไทยมีกฎหมายหลายฉบับที่มุ่งส่งเสริมให้หน่วยงานของรัฐใช้จ่ายงบประมาณด้วยความรอบคอบ ระมัดระวังและคุ้มค่า การจัดทำงบประมาณในแต่ละปีมีกระบวนการและขั้นตอนที่มุ่งเน้นการใช้งบประมาณให้เกิดประโยชน์สูงสุด โครงการใหญ่ๆ มีการวิเคราะห์ผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพอนามัยของประชาชน และงบประมาณประจำปีจะผ่านกระบวนการพิจารณาในรัฐสภา อย่างไรก็ดี มาตรา 53 ของ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง ก็เปิดโอกาสให้รัฐบาลตั้งงบประมาณเพิ่มเติมจากงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ แต่ต้องเป็นกรณีที่มีวิกฤติ มีเหตุฉุกเฉิน มีความจำเป็นเร่งด่วน เพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤติของประเทศเท่านั้น เช่น วิกฤติโรคระบาดทั่วโลกที่ผ่านมา
ถ้ารัฐบาลแถลงนโยบายว่าประเทศไทยวิกฤติ และจำเป็นต้องกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยการโอนเงินเพื่อการบริโภคของครัวเรือน ก็มีความจำเป็นที่จะต้องตอบโจทย์ว่า เศรษฐกิจไทยวิกฤติหรือไม่ วิกฤติในแง่ใด การกระตุ้นเศรษฐกิจจำเป็นหรือไม่ (สิริลักษณา คอมันตร์, 2567) ทั้งนี้ เพราะการรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจเพื่อการเจริญเติบโตที่ยั่งยืน จำเป็นต้องอาศัยวินัยในการใช้จ่ายงบประมาณ รัฐบาลที่เสนอนโยบายก็จะต้องให้เหตุผลการใช้จ่ายให้ถูกต้องตามประเด็นกฎหมายด้วย
นอกจากนี้ ถ้ารัฐบาลมิได้เพียงแต่นำเงินส่วนเกินที่มีอยู่ก่อนแล้วมาจัดสรรให้ประชาชนเป็นผู้ใช้แทนรัฐบาล แต่เป็นการเอาเงินในอนาคตของประเทศมาใช้ก่อนเพื่อให้ได้คะแนนนิยม ย่อมจะเป็นการขัดต่อ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 9 ซึ่งระบุว่า “คณะรัฐมนตรีต้องรักษาวินัยในกิจการที่เกี่ยวกับเงินแผ่นดินตามพระราชบัญญัตินี้อย่างเคร่งครัด” นั่นคือ “ในการพิจารณาเรื่องที่เกี่ยวกับนโยบายการคลัง การจัดทำ งบประมาณ การจัดหารายได้ การใช้จ่าย การบริหารการเงินการคลัง และการก่อหนี้ คณะรัฐมนตรีต้องพิจารณาประโยชน์ที่รัฐหรือประชาชนจะได้รับ ความคุ้มค่า และภาระการเงินการคลังที่เกิดขึ้นแก่รัฐ รวมถึงความเสี่ยงและ ความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นแก่การเงินการคลังของรัฐอย่างรอบคอบ” อีกทั้ง “คณะรัฐมนตรีต้องไม่บริหารราชการแผ่นดินโดยมุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว” (กระทรวงการคลัง, 2561)
เมธี ครองแก้ว (2567) ยังตั้งข้อสังเกตว่า หมายเหตุท้าย พ.ร.บ. ฉบับนี้ ยังระบุเหตุผลหรือเจตนารมณ์ของผู้ร่างกฎหมายไว้อย่างชัดเจน โดยผู้ร่างมีความประสงค์ที่จะให้กฎหมายฉบับนี้เป็นอาวุธสำคัญในการป้องปรามไม่ให้ นักการเมืองนำเงินของแผ่นดินมาสร้างความนิยมระยะสั้น โดยมิได้กังวลหรือใส่ใจในเสถียรภาพหรือความยั่งยืนของระบบการเงินการคลังของประเทศ ในระยะยาว
“เหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติให้ รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัดเพื่อให้ฐานะทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพ และมั่นคงอย่างยั่งยืนตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ซึ่งกฎหมายดังกล่าวอย่างน้อยต้องมี บทบัญญัติเกี่ยวกับกรอบการดำเนินการทางการคลังและงบประมาณของรัฐ การกำหนดวินัยทางการคลังด้านรายได้และรายจ่ายทั้งเงินงบประมาณและเงินนอกงบประมาณ การบริหารทรัพย์สินของรัฐและเงินคงคลัง และการบริหารหนี้สาธารณะ จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้” (กระทรวงการคลัง, 2561)
2. ปัญหาการเงิน ความคุ้มค่า และผลกระทบ
ไม่มีใครเสกเงินได้ เพราะฉะนั้นหากรัฐบาลมีนโยบายที่จะแจกเงินจะต้องทำการบ้านและพิจารณาปัจจัยต่าง ๆ อย่างรอบคอบในหลาย ๆ เรื่อง เช่น
2.1 การออกแบบโครงการจะเป็นอย่างไร
การออกแบบเพื่อรองรับนโยบายเงินให้เปล่าเป็นสิ่งที่ท้าทายพอสมควร จะต้องมีแผนที่ชัดเจนเกี่ยวกับแหล่งที่มาของเงิน เช่น จัดเก็บภาษีเพิ่มขึ้นเพื่อไม่ให้เป็นการสร้างภาระทางการคลังในอนาคต หรือตั้งงบประมาณประจำปีตามขั้นตอนการเสนองบประมาณ หรือกู้เงินและกู้จากแหล่งใด อย่างไร หรือลดการใช้จ่ายของรัฐ ในด้านอื่น ๆ เช่น ลดการลงทุนหรือการให้บริการสาธารณะ และหากเป็นเช่นนั้นก็ต้องระบุว่า จะลดการลงทุนหรือบริการสาธารณะใด เพื่อโยกงบประมาณมาใช้ในโครงการแจกเงินเพื่อการบริโภค เป็นต้น
สำหรับประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทยที่มีความสามารถในการจัดเก็บภาษีต่ำและข้อมูลไม่สมบูรณ์ หากจะแจกเงินโดยนำมาจากการจัดเก็บภาษีเพิ่มขึ้น ก็ต้องกำหนดว่าจะเก็บจากใคร อย่างไร และนำเงินไปให้ใคร อุปสรรคสำคัญคือการขาดข้อมูลรายได้และทรัพย์สินของประชาชนทั้งประเทศ จะให้เงินแบบถ้วนหน้าหรือมีเกณฑ์อะไรในการคัดกรอง ใช้กลไกอะไรในการคัดกรองผู้ที่จะได้รับเงิน ใช้กลไกอะไรในการแจก อีกทั้งยังต้องคาดการณ์ว่าจะมีปัญหาตกหล่นและรั่วไหลหรือไม่ มีมาตรการอะไรป้องกัน และหากมีการเก็บภาษีเพิ่ม จะบิดเบือนแรงจูงใจของผู้เสียภาษีเหล่านั้นหรือไม่ พฤติกรรมการบริโภคของผู้รับเงินเป็นอย่างไร ล้วนเป็นประเด็นสำคัญที่จะกระทบต่อผลสำเร็จของโครงการ
2.2 ประสิทธิภาพและความเป็นธรรม
สมมติว่าเป้าหมายของนโยบายแจกเงินเพื่อการบริโภค คือ การกระตุ้นเศรษฐกิจ ก็ต้องพิจารณาว่า นโยบายให้เงินเพื่อการบริโภคนั้น เป็นวิธีการกระตุ้นเศรษฐกิจที่มีประสิทธิภาพหรือไม่ มีความเป็นธรรมหรือไม่ แก้ปัญหาได้ตรงเป้าหรือไม่ หรือว่าเป็นการใช้มาตรการผิดฝาผิดตัว และสร้างปัญหาให้ประเทศในอนาคต
ในแง่ของประสิทธิภาพจะเห็นได้จากภาพที่ 2 ที่แสดงค่าของตัวทวีการใช้จ่ายภาครัฐ (fiscal multiplier) ว่าการใช้จ่ายโดยการโอน มีประสิทธิภาพในการกระตุ้นความเจริญเติบโต ในระบบเศรษฐกิจ ต่ำที่สุด เมื่อเทียบกับการใช้จ่ายของรัฐประเภทอื่น นั่นคือ การอุปโภคของรัฐ และการลงทุน ตรงกับงานศึกษาวิจัยจำนวนมากทั้งในและต่างประเทศที่ชี้ให้เห็นว่า การใช้จ่ายเพื่อการลงทุนของรัฐ มีประสิทธิภาพในการกระตุ้นเศรษฐกิจมากกว่าการแจกเงินเพื่อการบริโภคของครัวเรือน
ภาพที่ 2 : ประสิทธิภาพของการดำเนินนโยบายการคลังต่อระบบเศรษฐกิจ : ค่าของตัวทวีการใช้จ่ายภาครัฐ ประเภทต่าง ๆ
ที่มา : Hlaváček and Ismayilov (2022) และ ธิติ เกตุพิทยา และคณะ (2558)
การใช้งบประมาณเพื่อการบริโภคระยะสั้น ทำให้รัฐเสียโอกาสที่จะลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน พัฒนาเทคโนโลยีและทรัพยากรมนุษย์ สร้าง digital infrastructure หรือในการจัดการประเทศในเรื่องจำเป็นอื่น ๆ เช่นการบริหารจัดการน้ำ จัดการป่า และทรัพยากรธรรมชาติอื่น ๆ อย่างเป็นระบบ เป็นต้น ซึ่งล้วนแต่จะสร้างศักยภาพในการเจริญเติบโตในระยะยาว เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน แทนการใช้เงินเพื่อการกระตุ้นการบริโภคระยะสั้น ๆ สร้างหนี้สาธารณะให้เป็นภาระแก่คนรุ่นต่อไป
งบประมาณมีอยู่จำกัดและปัญหาที่ต้องใส่ใจแก้ไขจัดการ มีมากมาย ทั้งปัญหาโครงสร้าง ผลิตภาพ การแข่งขันในตลาดโลก สังคมสูงวัยซึ่งนําไปสู่การขาดแคลนแรงงานและเพิ่มรายจ่ายด้านสาธารณสุข ความเหลื่อมลํ้าและความยากจน วิกฤติฐานราก คุณภาพการศึกษาและทักษะแรงงาน ความจำเป็นที่จะต้องพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นต่อการเติบโต เช่น โลจิสติกส์และดิจิตอล เพื่อยกระดับผลิตภาพการผลิตและขับเคลื่อนการขยายตัวของเศรษฐกิจ
ค่าเสียโอกาสสําคัญคือการใช้เงินสร้างงานสร้างศักยภาพในการปรับตัว ท่ามกลางภาวะการเปลี่ยนแปลงของโลก กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) ประเมินว่า 40% ของงานทั่วโลกจะได้รับผลกระทบโดยตรงจากปัญญาประดิษฐ์ (artificial intelligence : AI) ผู้นำทั้งภาครัฐและเอกชนต้องให้ความสนใจกับการพัฒนาอย่างรวดเร็วของปัญญาประดิษฐ์ ซึ่งมีคุณค่าและประโยชน์ต่อการทำงานของมนุษย์ แต่ขณะเดียวกัน ก็ต้องลงทุนในการพัฒนาทักษะความรู้และทำความเข้าใจกับอันตรายที่อาจเกิดขึ้นได้ เพื่อไม่ให้ตกขบวนและรับมือกับปัญหาต่าง ๆ ได้
เรื่องความเป็นธรรม ก็มีปัญหาเช่นกัน เพราะถ้าแจกเงินแบบเหวี่ยงแห ก็หมายความว่าผู้รับจำนวนมาก เป็นผู้ที่ไม่สมควรได้รับ หากรัฐบาลมุ่งช่วยเหลือ เยียวยากลุ่มเสี่ยง กลุ่มประชาชนเปราะบางที่เดือดร้อน ให้ความช่วยเหลือแบบเฉพาะเจาะจงและตรงเป้า ความเป็นธรรมจึงจะเกิด
2.3 ผลกระทบอื่น ๆ
นโยบายแจกเงินยังสร้างปัญหาให้ประเทศจากภาวะเงินเฟ้อที่สูงขึ้น และเงินเฟ้อคาดการณ์ (inflation expectation) ที่สูงขึ้นอาจนำไปสู่ความจำเป็นที่ต้องขึ้นอัตราดอกเบี้ยในที่สุด อีกทั้งยังเป็นการก่อหนี้ที่จะต้องชดใช้ในอนาคต และการขาดวินัยทางการคลังยังอาจนำไปสู่การลดระดับเครดิตของประเทศโดยรวม กระทบต่อผู้กู้ ธุรกิจเอกชน และประชาชนอย่างถ้วนหน้า การแจกเงินไม่ว่าจะแอบซ่อนมาในรูปใด สุดท้ายแล้วประชาชนจะต้องจ่ายคืนเสมอ ไม่ว่าจะเป็นลักษณะจ่ายภาษีเพิ่มขึ้น และ/หรือ ราคาสินค้าแพงขึ้นเพราะเงินเฟ้ออันเนื่องจากการเพิ่มปริมาณเงิน หากไม่สามารถออกแบบกระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาวได้ งบประมาณประเทศที่เสี่ยงต่อการอยู่ในสภาวะขาดดุลสูงอย่างต่อเนื่อง จะนำมาซึ่งความอ่อนแอทางการคลังและเสี่ยงต่อการสูญเสียความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างประเทศด้วย
การใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจเพียงครั้งเดียว ทำให้เกิดการหมุนเวียนทางเศรษฐกิจ และมีการเติบโตทางเศรษฐกิจได้บ้าง แต่โจทย์ที่ยากคือ การสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจระยะยาว เพราะการกระตุ้นระยะสั้นจะไม่ทำให้รัฐบาลมีรายได้เพียงพอในการนำมาใช้คืนหนี้เงินกู้ในอนาคตได้ หากรายรับของภาครัฐไม่พอรายจ่ายอย่างเรื้อรังและรุนแรงและรัฐบาลมีความยากลำบากในการชำระหนี้ วิกฤติการคลังภาครัฐจะเกิดขึ้น ปัจจุบันตัวเลขหนี้สาธารณะต่อจีดีพีอยู่ที่ระดับ 62.1% ซึ่งเป็นระดับที่ต้องระมัดระวัง ต้องบริหารการใช้จ่ายงบประมาณอย่างรอบคอบและคุ้มค่า
วิธีการโอนเงินให้ประชาชน ก็อาจเป็นปัญหาด้วยเช่นกัน ทำให้สิ้นเปลืองงบประมาณในการจัดทำระบบโดยไม่จำเป็น ไม่คุ้มค่า อีกทั้งยังเปิดโอกาสให้มีการทุจริตเอื้อประโยชน์ได้อีกด้วย แม้แต่ประเทศที่ใช้และคุ้นเคยกับเทคโนโลยีสูงอย่างสิงคโปร์ ยังใช้วิธีการง่าย ๆ เช่น โครงการ Climate Friendly Households Programme ซึ่งเป็นโครงการที่มอบสิทธิให้ผู้อยู่อาศัยในเคหสถานของคณะกรรมการการเคหะและการพัฒนาของสิงคโปร์ สำหรับการซื้อเครื่องใช้ไฟฟ้าที่ประหยัดพลังงานและเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม (ประชาชาติ, 2567) ก็ส่งคูปอง อิเล็กทรอนิกส์ให้ประชาชนโดยตรงง่าย ๆ ไม่ต้องสร้างโปรแกรมหรือแอ๊พพลิเคชั่นขึ้นมาใหม่
นอกจากนี้ หากจะใช้เทคโนโลยีออนไลน์ ก็ยังต้องกระทำด้วยความระมัดระวัง การให้ประชาชนลงทะเบียนด้วยข้อมูลส่วนตัวระดับลึก ยังเสี่ยงต่อปัญหาข้อมูลรั่วไหลและความปลอดภัย เห็นได้จากปัญหาต่าง ๆ ที่รุมเร้าประเทศชั้นนำทางเทคโนโลยีอย่างสวีเดนในปี 2023 มูลค่าความเสียหายจากการหลอกลวงออนไลน์สูงถึง 1,200 ล้านโครน หรือประมาณ 4,200 ล้านบาท เพิ่มขึ้นประมาณ 2 เท่าจากปี 2021 มากกว่าผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ถึง 2.5% ความก้าวหน้าด้านสังคมไร้เงินสดของสวีเดนผ่านระบบจ่ายเงินออนไลน์กลับนำ ไปสู่ปัญหาที่ใหญ่มากในปัจจุบัน (TNN ช่อง 16, 2567)
ความคุ้มค่าของโครงการต่าง ๆ ประโยชน์ต่อประเทศชาติและประชาชน ความยั่งยืนในระบบเศรษฐกิจ และวินัยการเงินการคลังเป็นเรื่องสำคัญยิ่งในการดำเนินนโยบาย
บทส่งท้าย
นโยบายการเงินและนโยบายการคลังเป็นเครื่องมือสําคัญที่รัฐบาลใช้ในการบริหารเศรษฐกิจ เพื่อสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจและการเจริญเติบโต นโยบายการเงินดําเนินการโดยธนาคารกลาง โดยใช้ปริมาณเงินผ่านการซื้อขายพันธบัตรการพิมพ์ธนบัตรและอัตราดอกเบี้ยเป็นเครื่องมือ ส่วนนโยบายการคลังดําเนินการโดยรัฐบาล ผ่านการใช้จ่าย การโอน และการจัดเก็บภาษีเป็นหลัก
ไม่ว่านโยบายใด ๆ เรื่องสำคัญที่สุดน่าจะเป็นความถูกต้องและเป็นไปได้ทางเทคนิคตามหลักวิชาการ การปฏิบัติตามกรอบของกฎหมาย และธรรมาภิบาลหรือความพร้อมที่จะทำในสิ่งที่ถูกต้อง ไม่ว่าจะเป็นผู้ที่เข้ามารับตำแหน่งทางการเมือง หรือตำแหน่งในองค์กรสาธารณะ หน่วยงานกํากับดูแล ภาคธุรกิจ หรือประชาชน กรณีที่มีความไขว้กันสัมพันธ์กันระหว่างผู้รับตำแหน่งสำคัญในรัฐบาล กับภาคธุรกิจ เจ้าหน้าที่รัฐนักการเมือง และระดับผู้นําของสังคม ถ้าไม่พร้อมที่จะทําในสิ่งที่ถูกต้อง บ้านเมืองก็จะมีปัญหาอย่างยากที่จะแก้ไข
ธรรมาภิบาลภาครัฐมีความสำคัญเป็นพิเศษ เพราะการตัดสินใจของหน่วยงานรัฐหรือการตัดสินใจที่เกิดจากการใช้อำนาจรัฐ กระทบต่อการใช้ทรัพยากรของประเทศได้มาก ความผิดพลาดต่าง ๆ อาจเกิดขึ้นง่ายเมื่อมีความอ่อนแอเรื่องธรรมาภิบาล โดยเฉพาะเรื่องความไม่โปร่งใส ความไม่พร้อมที่จะให้ตรวจสอบ ความไม่พร้อมรับผิดเมื่อความเสียหายเกิดขึ้น การละเมิดระเบียบและกฎหมาย การทุจริตคอร์รัปชั่น แยกไม่ได้ระหว่างผลประโยชน์ส่วนรวมและส่วนตน ความไม่เป็นธรรมหรือลำเอียงในการใช้อำนาจ ไม่ปกป้องดูแลผลประโยชน์ของชาติ เอาประโยชน์ส่วนตน ประโยชน์ต่อบริษัท ประโยชน์ต่อพรรคการเมือง มาเหนือประโยชน์ของประเทศ (บัณฑิต นิจถาวร, 2567)
นโยบายใด ๆ ย่อมมีทั้งข้อดีข้อเสีย ต้นทุนและผลประโยชน์ที่ตกแก่บุคคลต่าง ๆ ที่ไม่เหมือนกัน นโยบายที่ดีจะต้องผ่านการวิเคราะห์ตามหลักวิชาการ และจะต้องออกแบบเพื่อประสิทธิภาพและความเป็นธรรม เยียวยาผู้เสียหายแบบมีหลักการ การตัดสินใจของผู้บริหารเมืองและภาครัฐ ต้องอยู่บนพื้นฐานการวิเคราะห์ข้อมูลที่ครอบคลุม โปร่งใส และเป็นระบบอย่างแท้จริง
การเอาใจประชาชนที่เป็นฐานคะแนนเสียง อาจจะด้วยเจตนาดีแต่ไม่คำนึงถึงผลกระทบต่อเศรษฐกิจสังคมโดยรวม และขาดวินัยในการใช้จ่าย ก่อภาระหนี้สาธารณะแบบก้าวกระโดด จะสร้างความพิการในระบบการคลังอย่างมิอาจแก้ไขได้ ทำให้ประเทศไม่เหลือ “เสบียง” ไว้ดูแลประเทศในยามที่เผชิญกับความผันผวนหรือเศรษฐกิจถดถอยทั้งในประเทศและในระดับโลกภายใต้ความขัดแย้งในเชิงภูมิรัฐศาสตร์ อีกทั้งยังเป็น “ระเบิดเวลา” ทางเศรษฐกิจ อันจะนำไปสู่วิกฤตหนี้สาธารณะ ความไร้เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ปัญหาการขาดดุลการค้าและเงินเฟ้อ ซึ่งจะสร้างปัญหาให้ประชาชนแบบถ้วนหน้าและป้องกันและสะกัดกั้นได้ยาก
นโยบายประชานิยมมักจะควบคู่ไปกับการสร้างความเป็นปฏิปักษ์ ทำให้เกิดความแตกแยก ไม่ส่งเสริมพหุนิยมหรือพหุลักษณ์ทางการเมือง (political pluralism) ที่ยอมรับความแตกต่างกันในสังคมและการอยู่ร่วมกันอย่างสันติแม้มีความแตกต่าง อีกทั้งในทางปฏิบัติยังมักมีเรื่องของการเอื้อประโยชน์ การทุจริต การเบียดบังงบประมาณของประเทศไปจุนเจือเครือข่ายพรรคพวก สร้างผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจ และความเสียหายให้กับประเทศ เนื่องจากเป้าหมายหลักของนโยบายประชานิยมคือการหาคะแนนเสียง หาประโยชน์ทางการเมืองและคะแนนนิยม ซึ่งเป็นการสร้างความเสียหายความบิดเบือนในระบบเศรษฐกิจ เพื่อเบียดบังงบประมาณของประเทศไปแจกจ่ายจุนเจือพวกพ้อง
นโยบายประชานิยม จึงไม่ได้เป็นนโยบายที่นิยมประชาชน แต่อาจเรียกว่า “นโยบายพรรคพวกนิยม” มากกว่า และนำมาซึ่งความเสียหายอย่างมาก เพราะระบบพวกพ้องไม่สามารถก่อให้เกิดประสิทธิภาพและความเป็นธรรมในสังคมได้
เอกสารอ้างอิง
ภาษาไทย
กรุงเทพธุรกิจ. (2026). 99 นักวิชาการเศรษฐศาสตร์ ค้านแจกเงินดิจิทัล หวั่นได้ไม่คุ้มเสีย จี้ยกเลิก. สืบค้นจาก https://www.bangkokbiznews.com/business/economic/1092451
คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.). (2558). ความคืบหน้ากรณีทุจริตโครงการซื้อขายมันสำปะหลังในรูปแบบสัญญาซื้อขายแบบรัฐต่อรัฐ. สืบค้นจาก https://www.nacc.go.th/categorydetail/2018083118464105/2019111721382360?
คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.). (2560). การทุจริตเอื้อประโยชน์กรณีระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ. สืบค้นจาก https://thaipublica.org/2017/08/g-to-g-23/
คณะกรรมาธิการการเงิน การคลัง การธนาคาร และสถาบัน การเงิน (2554). การวิเคราะห์และศึกษาผลกระทบนโยบายประชานิยมค่าแรงและเงินเดือนของนโยบายรัฐบาลชุดใหม่ทำได้จริงหรือ?. กรุงเทพฯ: สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา.
จารึก สิงหปรีชา และอิสริยา บุญญะศิริ. (2555). โครงการศึกษามาตรการแทรกแซงตลาดลำไยเพื่อป้องกันการทุจริต. นนทบุรี: สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ.
เชาวฤทธิ์ เชาว์แสงรัตน์. (2565). ลาตินอเมริกา วิกฤตเศรษฐกิจอาร์เจนตินา เศรษฐกิจอาร์เจนตินา. สืบค้นจาก https://www.the101.world/populism-trap-argentina/
ณัฐพงษ์ พัฒนพงษ์. (2561). การวิเคราะห์การส่งผ่านการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการใช้น้ำของภาคการผลิตไทยไปยังห่วงโซ่อุปทานการผลิตโลกและการค้าระหว่างประเทศ. ใน หนังสือรวมบทความวิจัย งานสัมมนาทางวิชาการคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ประจำปี 2561 ครั้งที่ 40 (น. 260-328). กรุงเทพฯ: คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
ณัฐิกานต์ วรสง่าศิลป์. (2555). วิกฤติหนี้สาธารณะในละตินอเมริกา: บทเรียนที่ไม่ควรละเลย. Focused and Quick (FAQ), 67, 1-7.
ณัฐิกานต์ วรสง่าศิลป์. (2555). วิกฤติหนี้สาธารณะในกลุ่มประเทศยูโร: นัยต่อการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ. Focused and Quick (FAQ), 68, 1-9.
ทีเอ็นเอ็น ช่อง 16 (TNN ช่อง 16). (2567). สังคมไร้เงินสด” ทำพิษ!! สวีเดนเสียหายรวม 4.2 พันล้านบาท. สืบค้นจาก https://news.trueid.net/detail/Mv4OlWgOEzmB
ธิติ เกตุพิทยา, ชิดชนก อันโนนจารย์ และทศพล ต้องหุ้ย. (2558). แรงกระตุ้นของนโยบายการคลังปี 2558-2559. Focused and Quick (FAQ), 106, 1-10.
นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ (2557). การทุจริตกรณีการศึกษา: โครงการรับจํานําข้าวทุกเม็ด. กรุงเทพฯ:สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)
นิพนธ์ พัวพงศกร และจิตรกร จารุพงษ์. (2553). โครงการศึกษามาตรการแทรกแซงตลาดข้าวเพื่อป้องกันการทุจริต: การแสวงหาค่าตอบแทนส่วนเกินและเศรษฐศาสตร์การเมืองของโครงการรับจำนำข้าวเปลือก. นนทบุรี: สำนักงานป้องกันและปราบปราการทุจริตแห่งชาติ.
บัณฑิต นิจถาวร. (2567). ธรรมาภิบาลสําหรับผู้รับตำแหน่งการเมืองและทําหน้าที่สาธารณะ. สืบค้นจาก https://www.thaipost.net/economy-news/589668/
บีบีซี นิวส์ ไทย (BBC News ไทย). (2565). บ้านเอื้ออาทร: พิพากษายืนจำคุก 99 ปี วัฒนา เมืองสุข คดีทุจริตบ้านเอื้ออาทร. สืบค้นจาก https://www.bbc.com/thai/thailand-60614263 4 มีนาคม.
ประชาชาติธุรกิจ. (2567, 22 เมษายน). สิงคโปร์ แจก 8,000 บาท ให้ประชาชนซื้อเครื่องใช้ไฟฟ้าประหยัดพลังงาน. สืบค้นจาก https://www.prachachat.net/world-news/news-1547874
พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561. (2561, 19 เมษายน). ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 135 ตอนที่ 27ก.
เมธี ครองแก้ว. (2567). จดหมายเปิดผนึกถึงคณะกรรมการป.ป.ช. เรื่องแจกเงินหนึ่งหมื่นบาท. จดหมายข่าวคณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันพัฒนบริหารศาสตร์, 11(44).
สมชัย สัจจพงษ์ และคณะ. (2551). การศึกษาวินัยทางการคลังของประเทศไทย (อดีตสู่ปัจจุบัน) และแนวทางในการเสริมสร้างวินัยทางการคลังตามหลักสากล. กรุงเทพฯ: สำนักนโยบายการคลัง สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง.
สฤณี อาชวานันทกุล. (2555, 9 มกราคม). เทคนิคการซุกหนี้ของรัฐบาลกรีก. กรุงเทพธุรกิจ. เติมเลขหน้า.
สิริลักษณา คอมันตร์. (2567, 31 มกราคม). เศรษฐกิจไทย วิกฤติ หรือ ไม่วิกฤติ. ไทยโพสต์. สืบค้นจาก https://www.thaipost.net/articles-news/526457/
สิริลักษณา คอมันตร์ และคณะ. (2557). คอรัปชันและกลไกกำจัดกลโกง. กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ.
สำนักข่าวเศรษฐกิจ ธุรกิจ และการลงทุน โดยทีมข่าวเดอะสแตนดาร์ด (The Standard Wealth). (2024). IMF เตือนผลกระทบเทคโนโลยี AI กระเทือนงานเกือบ 40% ทั่วโลก ดัน. สืบค้นจาก https://thestandard.co/imf-warns-ai-to-hit-almost-40percent-of-global-employment/
สำนักงานประมาณของรัฐสภา. (2564). คู่มือการวิเคราะห์ผลกระทบของการใช้จ่ายภาครัฐต่อ GDP โดยตัวคูณทางการคลัง (Fiscal Multipliers). กรุงเทพฯ: สำนักงบประมาณของรัฐสภา สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร.
ภาษาอังกฤษ
Dornbusch, Rudiger and Edwards, Sebastian. (Eds.). The Macroeconomics of Populism in Latin America. Chicago: University of Chicago Press.
Food and Agriculture Organisation. World Rice Production. Retrieved from www.fao.org
Hlaváček M. and Ismayilov, I. (2022). Meta-analysis: Fiscal Multiplier. IES Working Papers (No. 7/2022) IES FSV. Czech Republic: Charles University.
Kaltwasser, Cristobal. (2016). Populism and Democracy: Dr Jekyll and Mr Hyde?. Retrieved from https://theconversation.com/populism-and-democracy-dr-jekyll-and-mr-hyde-67421
Kerkel, Wolfgang. (2018). Illiberalism, Populism and Democracy in East and West. Politologický časopis- Czech Journal of Political Science, 25(1), 28-44.
Nattapong Puttanapong. (2018). The Network Analysis of Interlocking Directors: The Case of Thailand’s Listed Companies. In 24th Eurasia Business and Economics Society Conference Proceedings, 1, 329-362.
Puttanapong N. (2015). Tracing and quantifying Thailand’s linkages to the global supply chain: The modification of world input-output database (WIOD) and the applications of Leontief multiplier and structural path analysis. Singapore Economics Review Conference, August 5 -7, 2015, Singapore.
Sirilaksana Khoman. (2015). Corruption, Transactions Costs, and Network Relationships: Governance Challenges for Thailand. In Arsenio M. Balisacan et.al. (Eds.), Sustainable Economic Development: Resources, Environment, and Institutions. Oxford: Elsevier.
Sirilaksana Khoman. (2016). Corruption and Network Relationships: Theory and Evidence from Thailand. In Aurora Castro Teixeira (Ed.), Corruption, Economic Growth and Globalization. London and New York: Routledge.
Sirilaksana Khoman, Luke Nottage and Sakda Thanitcul. (2024). Foreign Investment, Corruption, Investment Treaties and Arbitration in Thailand. In Teramura, N., Luke Nottage, and Bruno Jetin (Eds.), Corruption and Illegality in Asian Investment Arbitration (pp. 393-421). Singapore: Springer.
United States Department of Agriculture. (2024). Principal Rice-Exporting Countries Worldwide. Retrieved from https://www.ers.usda.gov/data-products/international-baseline-data/documentation/
[1] ผู้เขียนขอขอบคุณ ดร.วิลเลี่ยม วิน แอลลิส และดร.อรพินท์ สพโชคชัย สำหรับข้อเสนอแนะที่เป็นประโยชน์
[2] รองศาสตราจารย์ ดร., รองประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล อนุกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจิตแห่งชาติ (ป.ป.ช.)
