อำนาจนิติบัญญัติ
ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์พิเศษ นรนิติ เศรษฐบุตร
อำนาจนิติบัญญัติ
อำนาจนิติบัญญัติ คือ อำนาจในการออกกฎหมาย การแก้ไขกฎหมาย และการยกเลิกกฎหมาย และในโครงสร้างการปกครองระบบรัฐสภา เป็น 1 ใน 3 ของอำนาจอธิปไตย และเพื่อที่จะคุ้มครองและให้หลักประกันในสิทธิเสรีภาพแก่ประชาชน จึงไม่ควรให้องค์กรใดองค์กรหนึ่งในรัฐเป็นผู้มีอำนาจเพียงองค์กรเดียว ควรที่จะมีการถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกันเพราะอำนาจเป็นสิ่งที่ยั่วยวนใจ ผู้ใช้อำนาจที่ปราศจากการถ่วงดุลอาจใช้อำนาจโดยมิชอบได้ ดังนั้น มองเตสกิเออจึงได้สร้างแนวคิดในหลักการแบ่งแยกองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตย หรือ หลักแบ่งแยกอำนาจ ขึ้น[1]
หลักการแบ่งแยกอำนาจจากแนวคิดของมองเตสกิเออได้กล่าวว่ารัฐมีการใช้อำนาจอยู่ 3 ประการด้วยกันคือ[2]
ประการแรก รัฐมีอำนาจออกกฎหมายมาบังคับการดำเนินชีวิตของประชาชนทั่วไป อำนาจในการออกกฎหมาย การแก้ไขกฎหมาย และการยกเลิกกฎหมายนั้นคือ อำนาจนิติบัญญัติ
ประการที่สอง รัฐมีอำนาจในการดูแลความปลอดภัยภายในและภายนอกประเทศ และใช้กำลังเพื่อให้ประชาชนเคารพกฎหมาย ภารกิจนี้เป็นภารกิจที่เป็นการปฏิบัติตามบทบัญญัติของกฎหมายอำนาจดังกล่าวคือ อำนาจบริหาร
ประการสุดท้าย รัฐจำเป็นต้องจัดให้มีการลงโทษบุคคลเมื่อมีการกระทำผิดกฎหมาย และจัดให้มีการพิพากษาวินิจฉัยข้อพิพาทระหว่างเอกชนที่อยู่ใต้กฎหมายอำนาจนี้คือ อำนาจตุลาการ
ดังนั้น อำนาจนิติบัญญัติ จึงเป็นอำนาจที่สำคัญประการหนึ่งของอำนาจอธิปไตย ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 2 ได้บัญญัติให้ ประเทศไทยมีการปกครอง “ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” หมายถึง ระบอบประชาธิปไตยของไทยที่ประกอบด้วยกลไกสำคัญ 3 ประการ คือ ประชาชน พระมหากษัตริย์ และองค์กรทางการเมือง โดยมีความยึดโยงกันโดยถือว่าประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้ใช้อำนาจนั้นโดยเป็นการใช้อำนาจผ่านองค์กรทางการเมือง ดังนี้ อำนาจนิติบัญญัติผ่านทางรัฐสภา อำนาจบริหารผ่านทางคณะรัฐมนตรี และอำนาจตุลาการผ่านทางศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ พระมหากษัตริย์ไม่ได้ ทรงเป็นผู้ใช้อำนาจดังกล่าวโดยตรง ซึ่งจะสอดคล้องกับความในรัฐธรรมนูญ มาตรา 182 ที่บัญญัติว่า
บทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการอันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน ต้องมีรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เว้นแต่ที่มีบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่นในรัฐธรรมนูญ[3]
นอกจากนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้บัญญัติไว้ในหมวด 7 รัฐสภา ตั้งแต่มาตรา 79 – 157 โดยที่รัฐสภาของไทยเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ ทั้งนี้ บทบัญญัติในหมวดนี้เป็นรายละเอียดเกี่ยวกับโครงสร้าง องค์ประกอบ และวิธีทำงานของรัฐสภา อันถือว่าเป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยและเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ด้านนิติบัญญัติ ซึ่งรับกับบทบัญญัติมาตรา 3 ที่วางหลักไว้ตั้งแต่ในเบื้องแรกแล้วว่าพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจอธิปไตย อันได้แก่ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ ผ่านรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามลำดับ ทั้งนี้ โครงสร้างของระบบรัฐสภาไทยนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 อันเป็นรัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกบัญญัติให้ใช้ระบบสภาเดียว (unicameral) กล่าวคือ มีสภาผู้แทนราษฎรเพียงสภาเดียว อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 เป็นต้นมา ได้บัญญัติให้ใช้ระบบสองสภา ซึ่งประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎร กับพฤฒสภา ต่อมาเมื่อมีการใช้ระบบ 2 สภา สำหรับสภาที่ 2 หรือสภาบนนี้ได้เปลี่ยนชื่อมาเป็น “วุฒิสภา” มาโดยตลอด ในชั้นแรกที่ใช้ระบบสองสภานี้ สภาผู้แทนราษฎรทำหน้าที่พิจารณาร่างกฎหมาย และตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดิน โดยวุฒิสภาจะทำหน้าที่กลั่นกรองกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรเพื่อความละเอียดรอบคอบ สำหรับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ใช้ระบบสองสภาเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญที่ผ่านมา โดยสภาผู้แทนราษฎรทำหน้าที่พิจารณาเสนอร่างกฎหมายและควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายบริหาร และวุฒิสภาทำหน้าที่ในด้านกลั่นกรองกฎหมาย และการให้ความเห็นชอบการแต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ กรรมการองค์กรอิสระ และผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ทั้งนี้ หมวด 7 รัฐสภา ประกอบด้วย 5 ส่วน ดังนี้
ส่วนที่ 1 บททั่วไป เป็นบทบัญญัติว่าด้วยองค์ประกอบของรัฐสภา หน้าที่และอำนาจของประธานและรองประธานฝ่ายนิติบัญญัติ การพิจารณากฎหมาย รวมทั้งหลักเกณฑ์การพิจารณาเกี่ยวกับการสิ้นสุดสมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา
ส่วนที่ 2 สภาผู้แทนราษฎร บทบัญญัติในส่วนนี้เกี่ยวข้องกับประเภทของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร การดำเนินการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร การลงคะแนนเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง รวมทั้งวิธีการคำนวณเพื่อหาสัดส่วนจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ โดยมีหลักการว่า “คะแนนเสียงของประชาชนทุกคะแนนมีความหมายต่อผลการเลือกตั้ง” และในการเลือกตั้งนั้น ผู้มีสิทธิเลือกตั้งต้องให้ความสำคัญทั้งกับตัวบุคคลผู้สมัครรับเลือกตั้ง และพรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัครประกอบกัน โดยให้ระบบการเลือกตั้งดังกล่าวเป็นแบบเขตเดียวเบอร์เดียว และใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียว เพื่อให้ประชาชนเกิดความสนใจสามารถใช้สิทธิได้ง่าย ไม่มีความซับซ้อน และประหยัดงบประมาณ[4]
ส่วนที่ 3 วุฒิสภา บทบัญญัติในส่วนนี้เกี่ยวข้องกับสมาชิกวุฒิสภา ทั้งองค์ประกอบ ที่มา หน้าที่และอำนาจ โดยมีหลักคิดพื้นฐานว่า วุฒิสภามิได้เป็นสภาพี่เลี้ยงเหมือนในอดีต หากเป็นสภาที่จะช่วยให้ กฎหมายที่จะตราขึ้นนั้นมีความละเอียดรอบคอบ และมีการพิจารณาอย่างรอบด้าน โดยประชาชนจากภาคส่วนต่าง ๆ ที่หลากหลายของสังคมมีส่วนร่วมในการพิจารณากฎหมายได้อย่างแท้จริง ดังนั้น ที่มาของสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญนี้ จึงแตกต่างจากที่มาของสมาชิกวุฒิสภ ตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ที่แรกเริ่มมีที่มาจากการแต่งตั้ง การสรรหา การเลือกตั้ง และการผสมผสานระหว่างการสรรหาและการเลือกตั้ง เป็น “การเลือกกันเองในหมู่ประชาชนที่มีความประสงค์จะเข้ามาทำหน้าที่สมาชิกวุฒิสภา” ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 107 ว่า “วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกจำนวนสองร้อยคน ซึ่งมาจากการเลือกกันเองของบุคคลซึ่งมีความรู้ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์ อาชีพ ลักษณะหรือประโยชน์ร่วมกัน หรือทำงานหรือเคยทำงานด้านต่าง ๆ ที่หลากหลายของสังคม โดยในการแบ่งกลุ่มต้องแบ่งในลักษณะที่ทำให้ประชาชนซึ่งมีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งทุกคนสามารถอยู่ในกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งได้” และให้เลือกตั้งแต่ระดับอำเภอ ระดับจังหวัด ไปถึงระดับประเทศ อันเป็นการสร้าง “การมีส่วนร่วมของประชาชน” ให้เกิดขึ้นอย่างแท้จริง และอย่างมีนัยสำคัญตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ เพราะสมาชิกวุฒิสภาจะใช้ความรู้ ความสามารถ และประสบการณ์ในการดำเนินชีวิตและการประกอบอาชีพ มาสะท้อนให้เห็นถึงปัญหาที่อาจเกิดขึ้นแก่ประชาชน จากร่างกฎหมายโดยไม่อยู่ภายใต้อาณัติของนโยบายของพรรคการเมือง ดังนั้น กระบวนการเลือกสรรสมาชิก วุฒิสภาจึงมุ่งที่จะให้ประชาชนซึ่งมีความรู้ ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์ที่แตกต่างหลากหลายในทุกภาคส่วน และทุกสาขาอาชีพซึ่งประสงค์จะเข้ามาทำหน้าที่นี้เข้ามาสมัครรับเลือกได้ และให้แต่ละสาขาอาชีพหรือ ประสบการณ์หรือวิถีชีวิต ฯลฯ เลือกกันเอง เพื่อหลีกเลี่ยงกลไกหรือกับดักทางการเมืองให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้
ส่วนที่ 4 บทที่ใช้แก่สภาทั้งสอง และส่วนที่ 5 การประชุมร่วมกันของรัฐสภา เป็นการบัญญัติสาระสำคัญเกี่ยวกับการกำหนดตำแหน่ง หน้าที่ และอำนาจของบุคคลในสภาทั้งสอง รวมทั้งการดำเนินการในการประชุมของสภาทั้งสอง เพื่อให้การดำเนินการขององค์กรฝ่ายนิติบัญญัติเป็นไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ
สรุป
“อำนาจนิติบัญญัติ” เป็นอำนาจสำคัญของรัฐโดยผ่านองค์กรตามรัฐธรรมนูญ โดยเป็นอำนาจเพื่อออกกฎหมายมาบังคับการดำเนินชีวิตของประชาชนทั่วไป นอกจากจะเป็นอำนาจในการออกกฎหมายแล้ว
ก็ยังมีหน้าที่ในการการแก้ไขกฎหมายและการยกเลิกกฎหมายด้วย และโดยเหตุที่อำนาจอธิปไตยทั้ง 3 จะต้องมีการตรวจสอบถ่วงดุลกันและเชื่อมดยงกันตามหลักการของระบบรัฐสภา อำนาจนิติบัญญัติตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 จึงรวมถึงหน้าที่ในการตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินโดยผ่านมาตรการทางรัฐสภา เช่น การตั้งกระทู้ถามรัฐบาล การยื่นญัตติของเปิดอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล และหน้าที่ในการให้ความเห็นชอบในตัวบุคคลที่เข้าดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีอีกด้วย
บรรณานุกรม
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560.
คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ. ความมุ่งหมายและคาอธิบายประกอบของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560. กรุงเทพฯ : สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2562.
มานิตย์ จุมปา. หลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ. พิมพ์ครั้งที่ 5. กรุงเทพฯ : นิติธรรม, 2564.
อมร จันทรสมบูรณ์. กฎหมายปกครอง. (กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยรามคำแหง, 2524.
[1] มานิตย์ จุมปา. หลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ. พิมพ์ครั้งที่ 5 (กรุงเทพฯ : นิติธรรม. 2564). หน้า 29.
[2] อมร จันทรสมบูรณ์. กฎหมายปกครอง. (กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยรามคำแหง. 2524). หน้า 51-52.
[3] คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ. ความมุ่งหมายและคาอธิบายประกอบของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560. 2562. หน้า 3-4.
[4] คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ. ความมุ่งหมายและคาอธิบายประกอบของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560. 2562. หน้า 125-126.
