WTO

ผู้เรียบเรียง : ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พิชญ์อาภา พิศุทธ์เศรณี

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.ไชยวัฒน์ ค้ำชู

 

ความเป็นมา

          องค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO) คือ องค์การระหว่างประเทศที่ทำหน้าที่ดูแลกฎระเบียบทางการค้าระหว่างประเทศ ก่อตั้งขึ้น เมื่อวันที่ 1 มกราคม ค.ศ.1995 มีที่ตั้งอยู่ที่นครเจนีวา ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ มีสถานภาพเป็นองค์การระหว่างประเทศที่เกิดขึ้นจากการพยายามสร้างองค์การระหว่างประเทศขึ้นจากเวทีการประชุมระหว่างประเทศ ที่ชื่อว่า “ความตกลงทั่วไปว่าด้วยภาษีศุลกากรและการค้า” หรือ แกตต์ (General Agreement on Tariffs and Trade: GATT) โดยการจัดตั้งองค์การการค้าโลกเป็นเนื้อหาสำคัญของความตกลงมาร์ราเกช (Marrakesh Agreement) อันเป็นผลมาจากการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบอุรุกวัย (Uruguay Round) ของเวทีการประชุมแกตต์ โดยมีสมาชิกแรกเริ่มจัดตั้งองค์การการค้าโลก 76 ประเทศ ในปี ค.ศ. 2022 มีสมาชิก 164 ประเทศ แล้วยังมีประเทศต่าง ๆ ที่แจ้งความจำนงขอสมัครเป็นสมาชิกและอยู่ระหว่างขั้นตอนการพิจารณาอีก 22 ประเทศ[1] ภารกิจหลักขององค์การการค้าโลก

          เนื่องจาก เวทีการประชุมแกตต์ถูกล้มเลิกไปแล้วตั้งองค์การการค้าโลกขึ้นมาแทน ดังนั้น ภารกิจหลักขององค์การการค้าโลกจึง ได้แก่ การสานต่อและดำเนินงานปฏิบัติตามความตกลงและบันทึกความเข้าใจที่ต่าง ๆ เป็นผลจากการเวทีการประชุมแกตต์ทั้ง 28 ฉบับ โดยผ่านคณะมนตรี (Council) และคณะกรรมการ (Committee) ทั้งหลายขององค์การการค้าโลก

          นอกจากนี้ องค์การการค้าโลกมีภารกิจหลัก ได้แก่

                     1). เป็นเวทีเพื่อเจรจาลดอุปสรรคหรือการกีดกันทางการค้าระหว่างสมาชิก ทั้งอุปสรรคหรือการกีดกันที่เป็นมาตรการภาษีศุลกากร (tariff barriers) และอุปสรรคหรือการกีดกันมาตรการที่มิใช่ภาษีศุลกากร(non-tariff barriers)

                     2). เป็นเวทีเจรจาสำหรับแก้ไขข้อพิพาททางการค้าระหว่างสมาชิก และหากสมาชิกไม่สามารถเจรจาตกลงกันได้ก็สามารถร้องขอให้องค์การการค้าโลกตั้งคณะผู้พิจารณา (panel) เพื่อตรวจสอบข้อพิพาทและให้คำแนะนำ นอกจากนี้องค์การการค้าโลกยังมีกลไกยุติข้อ                                พิพาทซึ่งเป็นสิ่งที่ “แกตต์” ไม่เคยมี

                     3). ติดตามสถานการณ์การค้าระหว่างประเทศ และจัดให้มีการทบทวนนโยบาย การค้าของสมาชิกอย่างสม่ำเสมอเพื่อเป็นการตรวจสอบให้เป็นไปในแนวทางการค้าเสรี

                     4). ให้ความช่วยเหลือด้านข้อมูลและคำแนะนำแก่ประเทศกำลังพัฒนา เพื่อให้สามารถปฏิบัติตามพันธกรณีของแกตต์และองค์การการค้าโลกได้อย่างราบรื่น

                     5). ทำการศึกษาประเด็นปัญหาที่สำคัญ ๆ ด้านการค้า

                     6). ร่วมมือและแลกเปลี่ยนข้อมูลกับกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) และธนาคารโลก (World Bank) เพื่อสร้างนโยบายให้สอดคล้องกันเพื่อดูแลระบบเศรษฐกิจโลก     

          โครงสร้างในการตัดสินใจและที่มาของงบดำเนินการ โครงสร้างในการตัดสินใจในระดับสูงสุดขององค์การการค้าโลก คือ การประชุมระดับรัฐมนตรี (Ministerial Meeting) ซึ่งโดยปกติจะมีการประชุมทุกสองปี ส่วนโครงสร้างการตัดสินใจในระดับรองลงมา คือ คณะมนตรีใหญ่ (General Council) ซึ่งประกอบด้วยเอกอัครราชทูตผู้แทนถาวรประจำอยู่ที่นครเจนีวาและเจ้าหน้าที่ที่ส่งมาจากเมืองหลวงของประเทศสมาชิกเข้าร่วม โดยมีการประชุมปีละหลายครั้ง ณ สำนักงานองค์การการค้าโลก นอกจากนี้ คณะมนตรีใหญ่ยังปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็นองค์กรตรวจสอบนโยบายการค้า (Trade Policy Review Body) และองค์กรระงับข้อพิพาท (Dispute Settlement Body) ด้วย นอกจากนี้ยังมีโครงสร้างระดับรองลงไป คือ บรรดาคณะมนตรี(Council) ที่รับผิดชอบภารกิจหลัก 3 เรื่อง ขององค์การการค้าโลก ได้แก่ คณะมนตรีว่าด้วยการค้า  (Council  for Trade in Goods) คณะมนตรีว่าด้วยการค้าบริการ (Council for Trade in  Services) คณะมนตรีการค้าว่าด้วยทรัพย์สินทางปัญญา (Council for Trade - Related of Intellectual  Property Rights) โดยคณะมนตรีเหล่านี้มีหน้าที่รายงานต่อคณะมนตรีใหญ่ นอกจากนี้ ยังมีคณะกรรมการต่าง ๆ รับผิดชอบภารกิจเฉพาะด้าน เช่น คณะกรรมการด้านการค้าและสิ่งแวดล้อม (Committee on Trade and Environment) คณะกรรมการด้านการค้าและการพัฒนา (Committee on Trade and Development) คณะกรรมการด้านข้อตกลงทางการค้าระดับภูมิภาค (Committee on Regional Trade Agreement) เป็นต้น[2]

          งบดำเนินการขององค์การการค้าโลก ได้มาจากการบริจาคของประเทศสมาชิก ทั้งนี้ องค์การการค้าโลกมีสูตรที่ใช้คำนวณจำนวนเงินโดยเทียบสัดส่วนที่ต้องจ่ายจากมูลค่าการค้าระหว่างประเทศของสมาชิกแต่ละประเทศ และในการจ่ายนั้นจ่ายเป็นสกุลเงินฟรังค์สวิส ดังนั้น บรรดาประเทศร่ำรวยที่มีมูลค่าการค้าระหว่างประเทศสูงกว่าประเทศกำลังพัฒนาจึงต้องจ่ายเงินสนับสนุนงบดำเนินการให้องค์การการค้าโลกมากกว่าที่ประเทศกำลังพัฒนาต้องจ่าย เช่น ในปี ค.ศ. 2021 สหรัฐอเมริกาต้องจ่ายเงินสนับสนุนคิดเป็นสัดส่วน ร้อยละ 11.739 ของงบดำเนินการขององค์การการค้าโลก ส่วนจีนจ่ายเป็นสัดส่วน ร้อยละ 10.445  เยอรมนีจ่าย ร้อยละ 7.177 ในขณะที่ คองโกจ่าย ร้อยละ 0.036 เนปาลจ่าย ร้อยละ 0.029 ไฮติจ่าย ร้อยละ 0.015[3]เป็นต้น

 

ประเด็นท้าทายที่องค์การการค้าโลกต้องเผชิญ

          1. โครงสร้างในการตัดสินใจขององค์การการค้าโลกใช้ระบบฉันทามติ (consensus) ไม่ใช่ระบบการตัดสินใจด้วยคะแนนเสียงข้างมาก (majority vote) กล่าวคือ ประเทศสมาชิกทั้งหมดต้องเห็นพ้องต้องกันไม่คัดค้านและความตกลงหรือข้อมติขององค์การการค้าโลกต้องได้รับการให้สัตยาบันโดยสมาชิกทุกประเทศ และถ้าไม่สามารถลงมติด้วยระบบฉันทามติได้ ก็ต้องเสนอเรื่องให้คณะมนตรีใหญ่ (General Council)

          ระบบฉันทามติ ได้ก่อให้เกิดสถานการณ์ 2 แบบ ซึ่งสร้างปัญหาและไม่เป็นผลดีต่อประเทศสมาชิกขององค์การการค้าโลก

          สถานการณ์แบบแรก คือ การที่บรรดาสมาชิกที่มีอิทธิพลในที่ประชุมพยายามผลักดันให้ได้ฉันทามติเพื่อผ่านร่างความตกลงหรือข้อมติไปก่อน โดยละเลยที่จะรับฟังรายละเอียดหรือปัญหาที่ประเทศกำลังพัฒนาที่ยากจนต้องเผชิญ ทำให้ประเทศกำลังพัฒนาเกิดความรู้สึกว่าการตัดสินใจหรือข้อมติขององค์การการค้าโลกเป็นของพวกประเทศร่ำรวยไม่ใช่เจตจำนงทั่วไป (general will) ของสมาชิกแล้วนำไปสู่ความเพิกเฉยหรือไม่เต็มใจปฏิบัติตามความตกลง หรือมติและไม่นำไปสู่การถกเถียงที่ละเอียดรอบคอบจากทุกฝ่ายที่จะสามารถแก้ปัญหาทางการค้าระหว่างประเทศได้ในระยะยาว[4]

          ส่วนสถานการณ์แบบที่สอง คือ การที่ต้องเจรจาให้ได้ฉันทามติทำให้ประเด็นปัญหาที่มีความสำคัญต่อประเทศสมาชิกจำนวนมากกลายเป็นปัญหาที่หาข้อยุติไม่ได้หรือใช้เวลายาวนานยืดเยื้อในการเจรจาดังที่ปรากฏในการประชุมรอบโดฮา (Doha Round) ที่จัดขึ้นที่กรุงโดฮา ประเทศกาตาร์ ซึ่งเริ่มตั้งแต่ ค.ศ. 2001 เพื่อเจรจาหาข้อยุติใน 9 ประเด็น ได้แก่

                    1. การเปิดตลาดการค้าสินค้าเกษตร

                    2. การเปิดตลาดสินค้าอุตสาหกรรมและประมง (Non-Agriculture Market Access: NAMA)

                    3. การเปิดตลาดการค้าบริการ          

                    4. ทรัพย์สินทางปัญญา 

                    5. การปรับปรุงกฎเกณฑ์ทางการค้า

                    6. การจัดทำข้อกำหนดเรื่องการอำนวยความสะดวกทางการค้า

                    7. กระบวนการระงับข้อพิพาท 

                    8. การค้ากับสิ่งแวดล้อม และ

                    9. การปฏิบัติตามพันธกรณีของการประชุมแกตต์รอบอุรุกวัย

          ซึ่งการประชุมรอบโดฮาไม่สามารถได้ฉันทามติตามกรอบตารางเวลาที่ตั้งไว้ว่าควรเจรจาจบสิ้นในปี ค.ศ.2005 เนื่องจากบรรดาประเทศสมาชิกต่างมีจุดยืนและท่าทีที่แตกต่างกัน มีความเห็นที่แตกแยกกันอย่างมาก เพราะประเด็นที่เจรจากันในรอบโดฮาล้วนมีความละเอียดอ่อนเพราะส่งผลกระทบต่อประชาชนในวงกว้างซึ่งส่งผลให้เกิดแรงกดดันจากการการเมืองภายในประเทศของประเทศสมาชิกทั้งหลาย จึงเท่ากับว่าผู้แทนรัฐบาลที่ร่วมการเจรจารอบโดฮาต้องเผชิญทั้งแรงกดดันจากประเทศอื่น ๆ ที่อยู่ในที่ประชุมและเผชิญกับแรงกดดันจากประชาชนในประเทศ ซึ่งแรงกดดันจากประชาชนภายในประเทศนั้น มีทั้งที่อยู่ในฐานะเป็นปัจเจกบุคคลผู้ลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง และทั้งที่อยู่ในฐานะเป็นกลุ่มก้อนในรูปแบบกลุ่มผลประโยชน์และกลุ่มกดดันทางการเมือง นอกจากนี้ยังมีองค์กรที่ไม่ใช่ภาครัฐ (Non-Governmental Organizations: NGO) อีกด้วย[5] การเจรจารอบโดฮายืดเยื้อต่อมาหลายปีค้างคาหาข้อยุติไม่ได้ไปต่อไม่ถูก จนนักวิชาการหลายรายเรียกว่าการเจรจารอบโดฮานั้นถึงทางตันเสียแล้ว หรือเรียกว่าการเจราจารอบโดฮานั้นตายเสียแล้ว[6] จนประทั่งในปี ค.ศ. 2015 สหรัฐอเมริกาได้เรียกร้องให้บรรดาประเทศสมาชิกเร่งเจรจาหาข้อตกลง เพื่อให้การเจรจารอบโดฮาจบลงเสียที ถึงกระนั้นการเจรจาก็มิได้สรุปลงด้วยฉันทามติอย่างที่คาดหวัง[7]

          2. การระงับข้อพิพาททางการค้าขององค์การการค้าโลกยังไม่ปฏิรูปให้ประเทศกำลังพัฒนาสามารถใช้ประโยชน์ได้อย่างสะดวกและเป็นธรรม ทั้งนี้ แม้ว่าองค์การการค้าโลกจะได้จัดทำเอกสารความเข้าใจร่วมกันว่าด้วยกฎและกระบวนการในการระงับข้อพิพาท (Understanding on Rules and Procedures governing the Settlement of Disputes หรือเรียกอย่างย่อว่า Disputes Settlement Understanding: DSU) ซึ่งเป็นการประมวลแนวปฏิบัติตามจารีตประเพณีของแกตต์มาจัดทำเป็นลายลักษณ์อักษรเพื่อให้เกิดความชัดเจน อย่างไรก็ดี กลับปรากฏว่าประเทศร่ำรวยที่มีศักยภาพในด้านบุคลากรและทุนทรัพย์มากกว่า กลายเป็นผู้ใช้ประโยชน์รายใหญ่ที่ใช้ประโยชน์จากกลไกระงับข้อพิพาท ในขณะที่ประเทศกำลังพัฒนามีข้อจำกัดทั้งบุคลากรที่เชี่ยวชาญกฎหมายการค้าระหว่างประเทศและมีข้อจำกัดด้านทุนทรัพย์ จึงกลายเป็นผู้เสียเปรียบในการต่อสู้ภายใต้กฎระเบียบทางการค้าที่มีความซับซ้อนกว่าของแกตต์[8] นอกจากนี้ การบังคับใช้กลไกยุติข้อพิพาทขององค์การการค้าโลกเป็นระบบที่อาศัยการบังคับกันเอง(self-enforcing agreement) ซึ่งต้องอาศัยแรงกดดันของสมาชิกเป็นเครื่องมือในการบังคับใช้ผลของคำตัดสิน ส่งผลให้ประเทศผู้ร้องเรียนต้องรับภาระในการคอยติดตามว่าผู้แพ้คดีได้ปฏิบัติตามคำตัดสินหรือไม่[9]

          3. การเมืองภายในประเทศสมาชิกส่งผลต่อความได้เปรียบเสียเปรียบในองค์การการค้าโลก ทั้งนี้การที่รัฐบาลของประเทศสมาชิกให้ความช่วยเหลือเกษตรกรหรือผู้ผลิตในประเทศของตน สามารถเป็นปัญหาถูกฟ้องร้องในองค์การการค้าโลกว่ารัฐบาลเหล่านั้นกระทำผิดกฎของการค้าโลกเพราะรัฐเข้าแทรกแซงกลไกตลาดที่ทำให้เกษตรกรและผู้ผลิตของตนได้เปรียบประเทศอื่น แล้วต้องทำการพิสูจน์ว่ามีการกระทำที่ถือว่าเป็นการทุ่มตลาดหรือไม่ หรือเป็นการอุดหนุนโดยรัฐหรือไม่ เพื่อรับมือกับการลงโทษด้วยการใช้มาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด (Anti-Dumping Duties: AD) และ มาตรการต่อต้านการอุดหนุนโดยรัฐ (Counter-Vailing Duties: CVD)[10] ซึ่งรัฐบาลของประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่โดยเฉพาะรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งตามแนวทางประชาธิปไตยมีพันธกิจต่อประชาชนที่จะต้องช่วยเหลือประชาชนในประเทศ ทั้งด้วยเหตุผลว่าเป็นหน้าที่ซึ่งรัฐบาลที่ดีควรปฏิบัติ และเหตุผลว่าเป็นการหาเสียงเพื่อให้ได้รับการเลือกตั้งในสมัยต่อไป

 

อ้างอิง

[1] World Trade Organization, 2022. “About WTO: Members and Observers .” Retrieved April 15, 2022, from,  https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org6_e.htm

[2] World Trade Organization, 2022. “UNDERSTANDING THE WTO: THE ORGANIZATION.” Retrieved April 15, 2022, from,  https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org2_e.htm

[3] World Trade Organization, 2022. “WTO members’ contributions to the consolidated budget 2021.” Retrieved April 15, 2022, from, https://www.wto.org/english/thewto_e/secre_e/budget_e/budget2021_member_contribution_e.pdf  

[4] Wenwei Guan, 2014, “Consensus Yet Not Consented: A Critique of the WTO Decision-Making by Consensus.” Journal of International Economic Law. (March 2014)pp. 77–104.

[5] Joost Pauwelyn, 2008. “New Trade Politics for the 21st Century.” Journal of International Economic Law. (September 2008)pp. 559-573.

[6] Faizel Ismail, 2012. “Narratives and Myths in the WTO Doha Round: The Way Forward?.” Economic and Political Weekly  (AUGUST 4). pp. 55-60.

[7] Daniel W. Drezner, 2015. “The United States tries to euthanize the Doha round.” Retrieved April 15, 2022, from, https://www.washingtonpost.com/posteverything/wp/2015/12/14/the-united-states-tries-to-euthanize-the-doha-round/

[8] บัณฑิต หลิมสกุล, 2554. “ความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนของไทย (Public-Private Partnerships: PPP) ในการใช้กลไกยุติข้อพิพาทภายใต้กรอบของ WTO เพื่อแก้ปัญหาการถูกกีดกันการค้า.” วารสารเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์ (มีนาคม 2554), หน้า 16.  

[9] บัณฑิต หลิมสกุล, 2554. “ความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนของไทย (Public-Private Partnerships: PPP) ในการใช้กลไกยุติข้อพิพาทภายใต้กรอบของ WTO เพื่อแก้ปัญหาการถูกกีดกันการค้า.” วารสารเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์ (มีนาคม 2554), หน้า 19. 

[10] Chad P. Bown,(2008) “The WTO and Antidumping in Developing Countries.” Economics&Politics (June 2008), pp. 255-288.