การเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
ผู้เรียบเรียง: ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พนารัตน์ มาศฉมาดล
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : นายภัทระ คำพิทักษ์
การเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
การให้ประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายเป็นการนำหลักการอำนาจ “อธิปไตยเป็นของประชาชน” ภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่ประชาชนเป็นผู้ปกครองและเป็นผู้อยู่ใต้ปกครองเช่นเดียวกัน โดยหลักอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนนั้นจะเป็นการให้สิทธิแก่ประชาชนในด้านต่าง ๆ ทั้งนี้ การเข้าชื่อเสนอกฎหมายจึงเป็นการให้สิทธิแก่ประชาชนในการใช้สิทธิในทางตรงอันเป็นไปตามหลักประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมอันเป็นส่วนเสริมหลักประชาธิปไตยแบบมีผู้แทนราษฎร
ความเป็นมาของการเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
หลักการเข้าชื่อเสนอกฎหมายถูกบัญญัติขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ในมาตรา 170 ให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคน มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณากฎหมายตามที่กำหนดในหมวด 3 (สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย) และ หมวด 5 (แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ) แต่ทว่าการมีส่วนร่วมดังกล่าวยังคงมีอุปสรรคอยู่หลายประการในตลอดช่วงระยะเวลาที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ จากการสรุปผลการดำเนินงานการเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จำนวน 16 ฉบับ ปัญหาส่วนใหญ่ คือ การจำหน่ายเรื่องเนื่องจากจำนวนผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่ครบ 50,000 คน และเป็นการเสนอกฎหมายไม่เป็นไปตามกรอบที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ในหมวด 3 และ หมวด 5 รวมทั้งการสิ้นสุดไปเนื่องจากมีการประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540[1]
ต่อมาเมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ประกาศใช้เมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2550 ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้บัญญัติเกี่ยวกับการเข้าชื่อเสนอกฎหมายไว้สองส่วน คือ
(1) มาตรา 163 ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคน มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติตามที่กำหนดในหมวด 3 (สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย) และ หมวด 5 (แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ) แห่งรัฐธรรมนูญนี้ พร้อมทั้งกำหนดให้หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อ รวมทั้งการตรวจสอบรายชื่อให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยต่อมาได้ประกาศใช้ “พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2556” เพื่อให้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ และ
(2) มาตรา291 การให้สิทธิแก่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายเพื่อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
สรุปผลการดำเนินการเกี่ยวกับการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มีประกาศใช้บังคับเป็นกฎหมายจำนวน 8 ฉบับ นอกจากนั้นเป็นเรื่องของการที่รัฐสภาไม่รับหลักการ หรือประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่องเนื่องจากไม่เป็นไปตามหมวด 3 หรือหมวด 5 ของรัฐธรรมนูญ หรือ ประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่ครบตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด หรือ ไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย รวมทั้งสิ้นสุดไปเนื่องจากมีประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ 1/2557 ประกอบฉบับที่ 11/2557[2]
ปัจจุบันรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้วางหลักการเพื่อให้ประชาชนสามารถสร้างความรับรู้ความเข้าใจในหลักการและเหตุผลของรัฐธรรมนูญ ตลอดจนการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการพัฒนาสารัตถะของร่างรัฐธรรมนูญด้วยการเสนอแนะข้อควรแก้ไขเพิ่มเติม และให้ประชาชนได้ออกเสียงประชามติเพื่อให้ความเห็นชอบแก่ร่างรัฐธรรมนูญ ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้กำหนดให้มีการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมายด้วยการจัดให้มีกลไกการช่วยเหลือประชาชนในการจัดทำและเสนอร่างกฎหมายเพื่อเป็นการส่งเสริมและสนับสนุนการใช้สิทธิทางการเมืองโดยตรงของประชาชนในกระบวนการนิติบัญญัติ
(มาตรา 258 ค.) ทั้งนี้ หลักเกณฑ์ในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชนอันเป็นการใช้สิทธิทางการเมืองโดยตรงนั้น ปรากฏในรัฐธรรมนูญปัจจุบัน ดังต่อไปนี้
(1) ในการให้สิทธิทางตรงแก่ประชาชนในด้านการเข้าชื่อเสนอกฎหมายก็ยังคงหลักการเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ที่ผ่านมา กล่าวคือ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคนเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย หรือหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ในกรณีที่เป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินจะเสนอได้ก็ต่อเมื่อมีคำรับรองของนายกรัฐมนตรี (มาตรา 133)
(2) กรณีการเข้าชื่อเสนอขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (มาตรา 256) แต่จะขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือ เปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐอันเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวมิได้ (มาตรา 255)
(3) กรณีการเข้าชื่อกันของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อเสนอข้อบัญญัติหรือเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือ ผู้บริหารท้องถิ่นได้ตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่กฎหมายบัญญัติ (มาตรา 254)
สำหรับหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่กฎหมายบัญญัติก็ยังคงใช้ “พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2556” เป็นกฎหมายที่ใช้บังคับมาจนถึงรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน
ผู้มีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมายและประเภทของกฎหมายที่ประชาชนสามารถเสนอได้
สำหรับประเภทของกฎหมายที่ประชาชนสามารถเข้าชื่อเสนอได้ หมายถึง กฎหมายในระดับ “พระราชบัญญัติ” ทั้งนี้ ประชาชนที่จะเข้าชื่อเสนอกฎหมายจึงเป็นเสนอ “ร่างพระราชบัญญัติ” แก่ประธานรัฐสภาเพื่อดำเนินการตามกระบวนการขั้นตอนต่อไปนั่นเอง
รัฐธรรมนูญกำหนดให้ “ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง” เป็นผู้มีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมาย นอกจากนี้ พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2556 มาตรา 4 บัญญัติให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง หมายความว่า ผู้มีสิทธิเลือกตั้งตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญกำหนดให้บุคคลที่มีคุณสมบัติให้เป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้แก่ (1) บุคคลที่มีสัญชาติไทย และหากแปลงสัญชาติต้องได้สัญชาติไทยมาแล้วไม่น้อยกว่าห้าปี (2) มีอายุไม่ต่ำกว่าสิบแปดปีในวันเลือกตั้ง และ (3) มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในเขตเลือกตั้งมาแล้วเป็นเวลาไม่น้อยกว่าเก้าสิบวันนับถึงวันเลือกตั้ง (มาตรา 95)
วิธีการและขั้นตอนการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2556 วางหลักในการเข้าชื่อร้องขอต่อประธานรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติหรือการเสนอชื่อเพื่อขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญก็ดีต้องเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งอยู่ในวันที่ยื่นคำร้องขอต่อประธานรัฐสภา (มาตรา 5)
ขั้นตอนในการเสนอร่างกฎหมาย พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2556 กำหนดไว้ดังนี้
1 ต้องมีผู้ริเริ่มซึ่งเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 20 คน รวบรวมลายมือชื่อของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง (มาตรา 6) ให้ได้ตามคุณสมบัติและจำนวนตามที่กฎหมายกำหนด คือ
- กรณีเสนอกฎหมายต้องเป็นประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งและต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่า 10,000 คน หรือ
- กรณีขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องเป็นประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งและต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่า 50,000 คน
2 หลักฐานที่ต้องใช้สำเนาบัตรประชาชน หรือบัตรอื่นใดของทางราชการหรือหน่วยงานของรัฐที่มีรูปถ่ายสามารถแสดงตนได้และมีหมายเลขบัตรประจำตัวประชาชนของผู้นั้นเพื่อเป็นหลักฐานแนบในการเสนอชื่อ (มาตรา 7)
3 เรื่องที่จะเสนอหรือขอแก้ไข (มาตรา 8)
- กรณีเสนอกฎหมายเรื่องที่จะเสนอ ได้แก่ สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย หรือ หน้าที่ของรัฐ ข้อสังเกต พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2556 กำหนดให้เรื่องที่จะเข้าชื่อเสนอกฎหมายต้องเป็นร่างพระราชบัญญัติที่มีหลักการเกี่ยวกับ “สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย” หรือ “แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ” ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แต่เนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ได้กำหนดให้เรื่องที่จะเสนอกฎหมายเปลี่ยนจากแนวนโยบายแห่งรัฐเป็น “หน้าที่ของรัฐ” กรณีดังกล่าวนี้จึงต้องนำไปสู่การแก้ไขพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายฯ นี้ต่อไปเพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
- กรณีขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญต้องไม่ใช่เรื่องที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือ เปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ (รัฐธรรมนูญฯ มาตรา 255 ประกอบ พ.ร.บ.การเข้าชื่อฯ มาตรา 12)
- ในกรณีที่เป็น “ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน” จะเสนอได้ก็ต่อเมื่อมีคำรับรองของนายกรัฐมนตรี
4 ขั้นตอนตรวจสอบความถูกต้องและครบถ้วนของเอกสาร โดยเป็นหน้าที่ของประธานรัฐสภาในการดำเนินการตรวจสอบและหากปรากฏว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่ถึงหนึ่งหมื่นคนหรือมีเอกสารไม่ถูกต้องหรือไม่ครบถ้วนแจ้งเรื่องเป็นหนังสือไปยังผู้ริเริ่มเพื่อดำเนินการให้ถูกต้องครบถ้วนต่อไป เมื่อเห็นว่าถูกต้องครบถ้วนแล้วให้ประธานรัฐสภาจัดให้มีการประกาศรายชื่อผู้เข้าชื่อเสนอร่างพระราชบัญญัติทางสื่อเทคโนโลยีสารสนเทศของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร และจัดเอกสารไว้เพื่อให้ประชาชนได้ตรวจสอบ ณ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร และให้มีหนังสือแจ้งไปยังผู้มีรายชื่อนั้นด้วย (มาตรา 10)
5 ขั้นตอนการพิจารณาร่างกฎหมาย โดยประธานรัฐสภาจะต้องดำเนินการให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (มาตรา 10 วรรคสอง)
รูปภาพที่ 1 วิธีการและขั้นตอนเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
[[File:|751x341px|คำอธิบาย: C:\Users\PoKPaK\Desktop\Untitled.jpg]]
ตารางเปรียบเทียบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 2550 และ 2560 ประเด็นการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
|
ประเด็น |
รัฐธรรมนูญแห่งราช |
รัฐธรรมนูญแห่งราช |
รัฐธรรมนูญแห่งราช |
|
คุณสมบัติและจำนวนของประชาชน
|
มาตรา 170'ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า '50,000 คน |
'มาตรา 163 ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า '10,000 คน |
'มาตรา 133 ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า'10,000 คน |
|
เรื่องที่จะเสนอหรือแก้ไข |
มาตรา 170 ประชาชนมีสิทธิเสนอ ร่างพ.ร.บ. เฉพาะตามที่บัญญัติไว้ใน หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของประชาชน หมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ |
มาตรา 163 ประชาชนมีสิทธิเสนอ ร่างพ.ร.บ. เฉพาะตามที่บัญญัติไว้ใน หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย หมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ |
มาตรา 133 ประชาชนมีสิทธิเสนอ ร่างพ.ร.บ. เฉพาะตามที่บัญญัติไว้ใน หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ |
|
เงื่อนไขเพิ่มเติมในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย |
มาตรา 171 หากเป็นร่างพ.ร.บ.เกี่ยวกับเงินต้องได้รับคำรับรองจากนายกรัฐมนตรี |
มาตรา 163 หากเป็นร่างพ.ร.บ.เกี่ยวกับเงินต้องได้รับคำรับรองจากนายกรัฐมนตรี |
มาตรา 133 หากเป็นร่างพ.ร.บ.เกี่ยวกับเงินต้องได้รับคำรับรองจากนายกรัฐมนตรี |
|
การเสนอกฎหมายระดับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น |
|
|
มาตรา 254 ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อเสนอข้อบัญญัติหรือเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น |
บรรณานุกรม
พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2556, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 130/ตอนที่ 119 ก/หน้า 1/17 ธันวาคม 2556
รัฐสภาไทย, สรุปผลการดำเนินการเกี่ยวกับการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จำนวน 16 ฉบับ, เข้าถึงจาก https://www.parliament.go.th/, เมื่อวันที่ 13 กันยายน 2562.
รัฐสภาไทย, สรุปผลการดำเนินการเกี่ยวกับการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จำนวน 51 ฉบับ, เข้าถึงจาก https://www.parliament.go.th/, เมื่อวันที่ 13 กันยายน 2562.
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540” (11 ตุลาคม 2540). ราชกิจจานุเบกษาเล่ม 114 ตอนที่ 55 ก, น. 70.
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550” (24 สิงหาคม 2550). ราชกิจจานุเบกษาเล่ม 124 ตอนที่ 47 ก, น. 101-111.
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560” (6 เมษายน 2560). ราชกิจจานุเบกษาเล่ม 134 ตอนที่ 40 ก, น. 69-70.
เอกสารอ่านเพิ่มเติม
วรชัย แสนสินะ, มุมสะท้อนความคิดนิติบัญญัติ เรื่อง สิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนจะเกิดผลเป็นรูปธรรมได้ได้อย่างไร, จุลนิติ มี.ค. – เม.ย. 53, หน้า 115 – 129.
สำนักวิชาการ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, เอกสารวิชาการ เรื่อง การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชน, ออนไลน์จาก http://www.parloament.go.th/library.
อ้างอิง
[1] รัฐสภาไทย, สรุปผลการดำเนินการเกี่ยวกับการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จำนวน 16 ฉบับ, เข้าถึงจาก https://www.parliament.go.th/, เมื่อวันที่ 13 กันยายน 2562.
[2] รัฐสภาไทย, สรุปผลการดำเนินการเกี่ยวกับการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จำนวน 51 ฉบับ, เข้าถึงจาก https://www.parliament.go.th/, เมื่อวันที่ 13 กันยายน 2562.
