การสร้างวินัยทางการเงินการคลังของภาครัฐและประเทศตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
ผู้เรียบเรียง: ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พนารัตน์ มาศฉมาดล
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : นายภัทระ คำพิทักษ์
การสร้างวินัยทางการเงินการคลังของภาครัฐและประเทศตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
1.ความหมายของวินัยทางการเงิน'การคลัง-กรอบวินัยทางการคลัง'
วินัยทางการคลัง คือ สภาวะการมีดุลยภาพระหว่างรายได้และรายจ่าย โดยการดูแลให้รายจ่ายสาธารณะและข้อผูกพันทางการเงินของรัฐบาลทั้งในปัจจุบันและในอนาคตอยู่ในระดับที่สมดุลกับขีดความสามารถในการจัดหารายได้ของรัฐ[1]
วินัยการคลัง หมายถึง การกำหนดเพดานของการใช้จ่ายเพื่อรองรับงบประมาณของรัฐบาลที่มีอยู่อย่างจำกัด วินัยการคลังเป็นส่วนหนึ่งของการควบคุมการใช้จ่ายเงินงบประมาณโดยช่วยขับเคลื่อนให้เกิดการกำหนดและบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับการงบประมาณและช่วยกระตุ้นให้หน่วยงานของรัฐมีความมุ่งมั่นในการควบคุมดูแลการใช้จ่ายให้เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด[2]
กรอบวินัยทางการคลัง หมายถึง ระเบียบแบบแผนที่ใช้กำกับการจัดการการเงิน การคลัง และงบประมาณแผ่นดินของประเทศ ทั้งในเรื่องการใช้จ่ายภาครัฐ การจัดสรรและใช้จ่ายงบประมาณอย่างเหมาะสมและมีประสิทธิภาพ การหารายได้ที่เพียงพอกับรายจ่าย การรักษาเงินคงคลังให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม และการบริหารหนี้สาธารณะให้อยู่ในระดับที่สามารถใช้คืนได้ และไม่เป็นภาระต่องบประมาณในอนาคต[3]
จากความหมายของวินัยการคลังและกรอบวินัยทางการคลังดังกล่าว สามารถสรุปได้ว่าการบริหารวินัยทางการเงินการคลัง คือ การดูแลการใช้จ่ายงบประมาณ พร้อมทั้งการหารายได้ให้สมดุลกับรายจ่ายของภาครัฐ นอกจากนี้ ยังจำเป็นต้องมีระบบและกระบวนการในการบริหารจัดการด้านการเงินเหล่านี้ให้โปร่งใส ถูกตรวจสอบได้ และหากการบริหารจัดการด้านวินัยทางการเงินการคลังไม่สมดุลจะก่อให้เกิดหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นและส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นโดยเฉพาะในด้านการลงทุนของประเทศในการพิจารณาเข้าลงทุนภายในประเทศ
2. ความเป็นมาของการสร้างวินัยทางการเงินการคลังของภาครัฐและประเทศ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้ก่อตั้ง “คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน” (คตง.) และ “ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน” ขึ้นโดยมีอำนาจหน้าที่ในการวางนโยบาย ให้คำปรึกษาและคำแนะนำ การกำหนดหลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดินขึ้น ต่อมาในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 84(3) กำหนดให้รัฐต้องดำเนินการควบคุมให้มีการรักษาวินัยการเงินการคลังเพื่อสนับสนุนเสถียรภาพและความมั่นคงทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ปรับปรุงระบบการจัดเก็บภาษีอากรให้มีความเป็นธรรมและสอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพเศรษฐกิจและสังคม แต่กระบวนการผลักดันกฎหมายดังกล่าวยังคงไม่เป็นที่แล้วเสร็จ จนเปลี่ยนมาใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 อันเป็นรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่ยังคงหลักการสำคัญในเรื่องวินัยทางการเงินการคลังของประเทศไว้เพื่อให้มีเสถียรภาพมั่นคงยั่งยืน ภายหลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้ก็เป็นผลให้เกิดกฎหมายที่เกี่ยวกับวินัยทางการเงินการคลังประกาศใช้ 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 และ พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561
3. วินัย'ทางการเงินการคลังตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย'
3.1 หน้าที่ของรัฐในการรักษาวินัยการเงินการคลัง
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 62 กำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัดเพื่อให้ฐานะทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพและมั่นคงอย่างยั่งยืนตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ และจัดระบบภาษีให้เกิดความเป็นธรรมแก่สังคม พร้อมทั้งกำหนดขอบเขตของกฎหมายว่าด้วยวินัยทางการคลังของรัฐอย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับกรอบการดำเนินการทางการคลังและงบประมาณของรัฐ การกำหนดวินัยทางการคลังด้านรายได้และรายจ่ายทั้งเงินงบประมาณและเงินนอกงบประมาณ การบริหารทรัพย์สินของรัฐและเงินคงคลัง และการบริหารหนี้สาธารณะ
3.2 การบริหารราชการแผ่นดินที่เกี่ยวกับวินัยทางการคลัง
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 164 กำหนดให้ในการบริหารราชการแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา และต้องรักษาวินัยในกิจการที่เกี่ยวกับเงินแผ่นดินตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐอย่างเคร่งครัด นอกจากนั้น ในมาตรา 140 ยังควบคุมการจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ หรือกฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง หรือกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ดังนี้ จึงมีความจำเป็นที่จะต้องออกกฎหมายว่าด้วยการเงินการคลังของรัฐเพื่อให้การจ่ายเงินแผ่นดินเป็นไปโดยสะดวก โดยเฉพาะในการเรื่องของ “เงินกู้” ที่รัฐธรรมนูญมีความมุ่งหมายเพื่อวางมาตรการในการตรวจสอบและควบคุม เนื่องจากที่ผ่านมามีการอาศัยช่องว่างของกฎหมายในการก่อหนี้สาธารณะและสร้างภาระทางการคลังแก่ประเทศจำนวนมาก ทั้งนี้ การกู้เงินหรือการก่อหนี้สาธารณะของรัฐบาลจาเป็นต้องมีกระบวนการควบคุมและตรวจสอบที่ชัดเจน เพื่อแสดงให้เห็นว่าฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชนได้มีส่วนรับรู้และรับทราบการบริหารงบประมาณของรัฐบาลด้วย[4]
3.3 องค์กรที่ทำหน้าที่หลักด้านการดูแลวินัยทางการเงินการคลัง
รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจึงกำหนดให้มีองค์กรหรือบุคคลที่ทำหน้าที่ในการกำกับดูแลวินัยทางการเงินการคลังไว้ 2 องค์กร คือ
(1) องค์กรอิสระ “คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน'”
รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีองค์กรอิสระทำหน้าที่ในด้านวินัยทางการเงินการคลังเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้ ด้วยการกำหนดให้ “คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน” (คตง.) จำนวน 7 คน ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามคำแนะนำของวุฒิสภา จากผู้ซึ่งได้รับการสรรหาโดยคณะกรรมการสรรหา (มาตรา 238) มีวาระการดำรงตำแหน่ง 7 ปี นับแต่วันที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง และให้ดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียว (มาตรา 239)
อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน มีดังต่อไปนี้ (มาตรา 240)
1) วางนโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน
2) กำหนดหลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดิน
3) กำกับการตรวจเงินแผ่นดินให้เป็นไปตาม (1) และ (2) และกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ
4) ให้คำปรึกษา แนะนำ หรือเสนอแนะเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินแผ่นดินให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ รวมทั้งการให้คำแนะนำแก่หน่วยงานของรัฐในการแก้ไขข้อบกพร่องเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน
5) สั่งลงโทษทางปกครองกรณีมีการกระทำผิดกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ
(2) ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน
รัฐธรรมนูญกำหนดให้ “ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน” ปฏิบัติหน้าที่อย่างอิสระ โดยรับผิดชอบต่อคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของหน่วยธุรการของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน วาระการดำรงตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่ง และการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน (มาตรา 243)
หน้าที่และอำนาจของผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินถูกกำหนดไว้ ดังนี้ (มาตรา 242)
1) ตรวจเงินแผ่นดินตามนโยบายการตรวจเงินแผ่นดินและหลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดินที่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินกำหนด และตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ
2) ตรวจผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพในการใช้จ่ายเงินของหน่วยงานของรัฐ
3) มอบหมายให้เจ้าหน้าที่ดำเนินการตาม (1) และ (2)
4) กำกับและรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ตาม (3)
'3.4 กฎหมายว่'าด้วยการเงินการคลังของรัฐ
การดำเนินการภายใต้กรอบวินัยทางการเงินการคลังของประเทศ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้กำหนดในส่วนของกฎหมายที่เกี่ยวกับการเงินการคลังของภาครัฐออกเป็น 2 ประเภท คือ
(1) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ'ว่าด้วย'การตรวจเงินแผ่นดิน
รัฐธรรมนูญกำหนดให้การดำเนินการภายใต้ขอบเขตแห่งอำนาจและหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และ ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินต้องเป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน (มาตรา 240 วรรคสอง และมาตรา 241 วรรคสี่)
ในปัจจุบันประเทศไทยได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 ในเดือนกุมภาพันธ์ 2561 เพื่อกำหนดคุณสมบัติลักษณะต้องห้ามการสรรหาการพ้นจากตําแหน่งหน้าที่และอํานาจตลอดจนการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินเพื่อให้การตรวจเงินแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและเพื่อป้องกันความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นแก่การเงินการคลังของรัฐโดยการดําเนินการดังกล่าวมีความจําเป็นต้องมีการกระทบหรือจํากัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลบางประการและเป็นไปเท่าที่จําเป็นต่อการปฏิบัติหน้าที่จึงจําเป็นต้องตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้
(2) พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พุทธศักราช 2561
โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 บัญญัติให้รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัดเพื่อให้ฐานะทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพและมั่นคงอย่างยั่งยืนตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐซึ่งกฎหมายดังกล่าวอย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับกรอบการดําเนินการทางการคลังและงบประมาณของรัฐการกําหนดวินัยทางการคลังด้านรายได้และรายจ่ายทั้งเงินงบประมาณและเงินนอกงบประมาณการบริหารทรัพย์สินของรัฐและเงินคงคลังและการบริหารหนี้สาธารณะจึงจําเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้ขึ้น โดยให้กระทรวงการคลังสามารถผลักดันร่างกฎหมายนี้ต่อจนประกาศใช้ได้สำเร็จในเดือนเมษายน พุทธศักราช 2561
สาระสำคัญของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังฯ มีความครอบคลุมและคาบเกี่ยวทั้งในด้านนโยบาย เช่น จัดทำแผนการคลังเพื่อเป็นแผนแม่บทหลักของรัฐ การจัดทำงบประมาณ การจัดการความเสี่ยงทางการคลัง และ ในระดับการปฏิบัติของหน่วยงานเพื่อเป็นกรอบการปฏิบัติทั้งต่อผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ให้ “ต้องทำ” และ “ต้องรู้” จริง ๆ โดยที่หน่วยงานของรัฐทุกประเภทต้องอยู่ภายใต้กฎหมายฉบับดังกล่าวนี้ ทั้งนี้ รัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศก็ต้องดำเนินการภายใต้กฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐดังกล่าวนี้ ซึ่งนายกรัฐมนตรีต้องเป็นประธานคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ และมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นรองประเทศ ทำให้มั่นใจได้ว่ารัฐบาลจะต้องดำเนินการบริหารประเทศให้เป็นไปตามวินัยการเงินการคลังเพื่อให้ประเทศมีฐานะทางการคลังที่ยั่งยืนในอนาคต
4. บรรณานุกรม
ปัทมา เธียรวิศิษฎ์สกุล, “การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคภายใต้บริบทกฎหมายการเงินการคลังใหม่ : กรณีศึกษาช่วงวัฏจักรเศรษฐกิจขาลงและภาวะวิกฤตเศรษฐกิจของไทย”, วิทยาลัยการยุติธรรม สำนักงานศาลยุติธรรม , 2552, หน้า 68.
ภาวิน ศิริประภานุกูล, บทวิเคราะห์กฎหมายส่งเสริมวินัยการเงินการคลัง (ข้อเสนอว่าด้วยร่างพระราชบัญญัติวินัยทางการคลังและการเงิน พ.ศ. ...), 2556.
วีระศักดิ์ เครือเทพ, “ความเสี่ยงทางการคลัง ความเสี่ยงของรัฐ”, ในการประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติ ครั้งที่ 5, จัดโดยคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กรุงเทพมหานคร, 2547, หน้า 2.
สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. ความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560. พฤษภาคม 2562. หน้า 244.
เอกสารอ่านเพิ่มเติม
เดือนเด่น นิคมบริรักษ์,ศาสตรา สุดสวาสดิ์ และภาวิน ศิริประภานุกูล, 2556, บทบาทของภาครัฐในการจัดสรรทรัพยากรด้านการเงินและการคลัง. เอกสารวิชาการนำเสนอในงานสัมมนาประจำสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ปี 2556.
ธาดา แสงสุวรรณ และ ภูมิ โชคเหมาะ. วินัยทางการคลังและงบประมาณ : ศึกษากรณีการไปศึกษาดูงานต่างประเทศของส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐและรัฐวิสาหกิจ. วารสารบัณฑิตศึกษา. ปีที่ 6 ฉบับที่ 1.
เยาวนุช วิยาภรณ์. เอกสารความรู้ สถาบันดำรงราชานุภาพ สำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย เรื่อง วินัยการเงินการคลัง. ลำดับที่ 1/ปีงบประมาณ 2562. เข้าถึงจาก http://www.stabundamrong.go.th
/web/book/62/b1_62.pdf
สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. เอกสารประกอบการพิจารณา สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ เรื่อง การอภิปรายแสดงความคิดเห็นและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญ (การคลังและงบประมาณของรัฐ) อ.พ. 8/2558. เข้าถึงจาก https://library2.parliament.go.th/giventake
/content_nrsa2558/apnrsa008-2558.pdf
อภิชญา นันทราทิพย์. ปัญหาวินัยทางการเงินการคลังในการก่อหนี้สาธารณะ : กรณีตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 3-4/2557. วิทยานิพนธ์ ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชากฎหมายมหาชน.มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. 2558.
[1] วีระศักดิ์ เครือเทพ, “ความเสี่ยงทางการคลัง ความเสี่ยงของรัฐ”, ในการประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติ ครั้งที่ 5, จัดโดยคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กรุงเทพมหานคร, 2547, หน้า 2.
[2] ภาวิน ศิริประภานุกูล, บทวิเคราะห์กฎหมายส่งเสริมวินัยการเงินการคลัง (ข้อเสนอว่าด้วยร่างพระราชบัญญัติวินัยทางการคลังและการเงิน พ.ศ. ...), 2556.
[3] ปัทมา เธียรวิศิษฎ์สกุล, “การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคภายใต้บริบทกฎหมายการเงินการคลังใหม่ : กรณีศึกษาช่วงวัฏจักรเศรษฐกิจขาลงและภาวะวิกฤตเศรษฐกิจของไทย”, วิทยาลัยการยุติธรรม สำนักงานศาลยุติธรรม , 2552, หน้า 68.
[4] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. ความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560. พฤษภาคม 2562. หน้า 244.
